俄罗斯土壤污染防治立法研究及对构建我国《土壤污染防治法》的几点启示

【摘要】　　俄罗斯土壤污染防治立法有其自己的特色，笔者通过研究总结出七点立法特点，并且针对我国在土壤污染现状提出了我国制定《土壤污染防治法》的必要性和紧迫性。近而得出了制定专门的《土壤污染防治法》，树立整体的立法观念；制定明确的土壤保护标准及土壤污染防治标准；建立土壤污染预防制度和土壤污染修复制度；加强土壤的国家监督、国家监测和许可等管理制度；注重环境影响评价制度以及信息公开，扩大公民的公众参与权等几点启示。
【英文摘要】 Law of preventing and controlling polluted soil in Russia has its own features. The author concludes seven features of the law construction and puts forward the necessity and urgency of constructing Law of Preventing and Controlling Polluted Soil in China according to the present situation of the soil pollution in China. We can conclude that it is important to construct specialized Law of Preventing and Controlling Polluted Soil in China, establish the law concept, set up the specific standards of soil protection, establish the system of polluted soil predicting and repairing, strengthen the managing system of national supervision and permission on soil, emphasize the system of environmental evaluation and information opening and enlarge citizens’ rights of public participation and so on.
【关键词】俄罗斯；土壤污染防治；立法；启示
【英文关键词】 Russia; preventing and controlling polluted soil; law construction; revelation
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤是人类赖以生存、发展的主要自然资源之一，是生态环境的主要组成部分。然而这些年来随着我国经济建设的迅速发展、农业化进程的加快、化学制品在农业生产中的集约使用，对土壤的开发强度越来越大，向土壤排放污染物也越来越严重。土壤污染不但直接导致农作物的污染减产，而且降低了生物品质，危害人畜健康。土壤中的污染物还会在水力和风力的作用下分别进入大气和水体恶化人类的生存环境，引发其他生态环境问题。因此，防治土壤污染，保护有限的土地资源，确保土地安全已成为当务之急。土壤防治政策与法律的缺失被认为是造成土壤污染的最主要原因之一。
　　
　　俄罗斯是一个自然资源储备丰富的大国,而且生态立法历史悠久，环境资源法律制度比较完善，笔者就俄罗斯土壤污染防治立法进行研究和分析，以期对我国土壤保护立法提供一些参考和启示。
　　
　　一、俄罗斯土壤污染防治概况和立法特点
　　
　　（一）俄罗斯的土壤污染源主要分为两类
　　
　　一类是与土壤利用并不直接相关的一些生产经营活动：比如：工业、交通和一些其他的经济活动。这些活动向大气和水体中排放废弃物和污染物致使土壤污染。第二类是来自农业生产过程中的农业组织和农民，他们使用化学杀虫除莠剂和农业化学制剂和其它有害物质对土壤造成污染损害。
　　
　　（二）俄罗斯至尽没有专门的土壤污染防治立法
　　
　　这是它区别于水污染防治和大气污染防治立法的地方，保护土壤的立法建立在其他法规之上，在其他的相关法律中规定了。主要是在《俄罗斯联邦环境保护法》、《俄罗斯土地法典》、《俄罗斯联邦大气保护法》、《俄罗斯联邦水法典》、《俄罗斯居民卫生安全防疫法》、《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》中有一些相关规定。比如在《俄罗斯土地法典》中，第二章土地保护里就规定了土地保护的目的和土地保护的内容，其中包含对土壤及土壤肥力的保护。
　　
　　（三）在这些法律法规中明确的规定了土地的所有人，土地的管理者，土地的使用者以及承租人的权利和义务
　　
　　《联邦土地法典》第53条责成土地的所有人，土地的管理者，土地的使用者以及承租人都应该提高土壤的肥力，采用环保的工艺进行生产，不应当因为自己的农业活动而使土壤的生态状况遭到破坏。并且应当有保护土壤措施的组织，与此相一致在联邦法律第53条规定从事园艺、蔬菜种植和其他非商业性活动的人都应当遵守农业技术标准不应当给土壤带来损害。目的是防止和消除日常生活（园艺、种菜）等废水、污水对土壤的污染，遵守卫生和其它利用土壤的标准，推选出这样的联邦委员会，遵守法律规定。土地的所有人，土地的管理者，土地的使用者以及承租人都有责任在进行农业生产的时候保证土壤肥力的再生能力，以及消除这种活动对环境保护带来的不良影响。
　　
　　（四）规定了土壤保护的标准和对土壤有害化学物质的最高允许浓度标准
　　
　　为了保护人类健康和保护环境，评价土壤状况，规定了对土壤有害化学物质的最高允许浓度标准（在联邦土地法典102款）预先规定周围环境的质量标准，目的是确定环境允许的定额，保障居民的生态安全和遗传基因，在保证正常进行农业活动的情况下，合理的利用和再生自然资源。
　　
　　（五）有专门的《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》
　　
　　有专门的《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》。来规范使用这些可能对土壤产生污染的物质，而且在使用这些化学制剂之前要进行试验、登记、生态鉴定等一系列活动，再保证不对周围环境和人类健康产生影响以后，才能使用。这些化学杀虫除莠剂和农业化学制剂必须经过国家登记，才能使用，才能保证土壤免受化学污染。如果这些化学杀虫除莠剂和农业化学制剂不属于国家杀虫剂等的名册之内，不能在俄联邦境内使用。如果对周围环境和人类健康产生重大影响的化学杀虫除莠剂就被限制使用，在经过专门的许可之后，国家必须保证使用这些制剂是安全的。完成法律规定的手续是进行国家登记的条件，首先应该对这些化学制剂进行登记之前的试验，是为了研究和论证出这些物质的使用方法和规程。这些规程保证有效合理的使用这些制剂，并且能够保证周围环境的安全。然后要对登记试验结果进行鉴定，属于国家对化学制剂的生态鉴定。由专门的俄联邦国家权利机关，在专门机关的监督下进行的，并且进行这些鉴定必须符合俄联邦的法律。
　　
　　《俄联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制剂法》第11条规定了进行鉴定的原则：（1）必须进行鉴定原则；（2）科学全面评价原则；（3）独立鉴定原则。鉴定期限不应该超过6个月，公民和法人都可以申请这种国家登记鉴定，只要符合这些鉴定条件，鉴定的结果可以通过法院提起诉讼。
　　
　　（六）规定了国家监督、国家监测和许可等制度
　　
　　公民和法人安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制剂必须经过国家专门机关的许可，并且要遵守这个联邦法律。俄联邦政府在2001年5月3日起确立了这一关于农业化学活动的许可规定。生产化学杀虫除莠剂和农业化学制剂必须符合这些规定，因此就必须考虑到浓度和一些合理的因素。
　　
　　（七）污染状况信息公开，向公众公布使用化学制剂的方法等
　　
　　俄联邦政府的权利机关确定使用这种制剂的方法，安全使用这种制剂还要考虑到卫生和生态状况，植物对农业化学制剂的需要、土壤肥力以及本地区的动物等等。遵守使用这些制剂的操作规程和规则才能安全使用，并考虑到这些物质对人类和环境产生的不良影响。
　　
　　俄联邦权利机关专门授权给那些具有专业知识和技能准备的人才能有限度的使用这些化学杀虫除莠剂和农业化学制剂。（第22条）按照俄罗斯自然部委的指令在使用、保存、运输这些化学杀虫除莠剂和化肥的使用应当遵守保护周围环境免受不良的影响和污染的规则、法则、规定。使用这些化学杀虫除莠剂和农业化学制剂的品种、方法和操作规程应当严格符合国家规定的名册，即对国民经济生产有利的名册。那些园艺人员、种菜者都必须严格遵守这些操作规程和细则（指南），在使用化学杀虫除莠剂和农业化学制剂应当借助于专门的技术和装置，保证遵守这些药剂的使用量和防止环境污染。这些作业都应当在专门的日志中确定下来，并且要有主管人员的签名。这种是正式的文件，是由俄联邦政府授权机关在保护环境的过程中制定的。每年在使用这些化学制剂之前企业、机关、组织和保护环境的区域组织进行深入研究对周围的环境、植物、动物造成的影响，使用的方法和法律原则，使用的期限。必须经过专家的初步研究和确定保护植物的方法之后才能进行化学制剂的加工。化学制剂的加工必须在规定的期限里，并应遵守使用量和药剂配置量的规则。往土壤中投放这些化学杀虫除莠剂和农业化学制剂不允许超过最高允许的浓度标准。在同一地区禁止在同一时间对植物耕作采用同一种化学制剂。在植物的同一生长期内应当轮流使用不同的化学药剂品种。
　　
　　所有这些作业必须在早晨到上午十点或下午六点至晚上十点在凉爽和阴天中操作，并且温度不得高于10度。目的是消除化学杀虫除莠剂对周围生物造成的不利影响。行政管理机构借助于公众传媒的手段向居民公告，家畜疾病防治的服务，向社会的志愿者，钓鱼爱好者，养蜂人以及环保组织、保护鱼的组织，进行化学加工的地点和期限以及使用化学制剂的方法。
　　
　　在作业地段的边界处应该设立安全标志，一个标志和另一个标志之间应当有明显的间隔。并且这个标志应当设在明显的地方，人的视野范围内，并且只能在暂时隔离期结束之后才能撤走。
　　
　　二、 我国制订《土壤污染防治法》的必要性和紧迫性
　　
　　我国目前与土壤污染防治有关的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《农业法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》。但这些法律法规都是对土壤污染的零散规定，大多只是一笔带过，并没有专门性的立法，缺乏具体的制度操作性，不能从根本上对土壤污染的防治和治理发挥作用。鉴于此，为了有效的防治土壤污染，应近早制订《土壤污染防治法》，加强对土壤污染的监督管理，从而用法律手段确保土地资源的永续和安全利用。
　　
　　三、对构建我国《土壤污染防治法》的几点启示：
　　
　　（一）制定专门的《土壤污染防治法》，树立整体的立法观念
　　
　　俄罗斯没有制定专门的《土壤污染防治法》，虽然现行的多部法律、法规对土壤的污染防治起了很重要的作用，但是在众多法律的协调和具体针对土壤污染的规定上还有一定的欠缺。我国应该制定专门的《土壤污染防治法》，因为其他的污染防治法不能解决已经受污染的土壤的清除和修复等问题，需要专门立法。在创制有关土地污染防治的法律规范时，应引入生态系统协调性与整体性的理念，确立生态优先与生态整体的观念。在建构土地污染防治相关法律规范或法律制度时，必须将生态整体性的观念植根其中，适应自然中大气、水、氮等各种循环的过程与机制，将土壤的环境治理与大气、水、粮食、人类行为等各方面的内容综合考虑，确立合理的法律规范调整机制。
　　
　　（二）制定明确的土壤保护标准及土壤污染防治标准
　　
　　我国已经颁布了《土壤环境质量标准》，但是现行的《土壤环境质量标准》只是单一地规定了土壤的等级分类，未对土壤污染的标准做出明确的规定，这种状况对于土壤污染防治是效果甚微的。问题主要表现在对土壤污染的界定上：标准不明确，对于哪个标准才是土壤污染现行法规定的认识不统一。没有明确的土壤质量标准，就不能为环境执法提供依据，也不能对切实有效的追究污染者的环境责任。因此，有必要对现行的《土壤环境质量标准》进行修订，学习俄罗斯在这方面的明确、详细的规定。关键是把界定土壤污染的具体标准纳入其体系当中去。同时各级人民政府的环境保护行政主管部门要结合本地具体情况，制定有针对性的土壤污染防治标准。
　　
　　（三）建立土壤污染预防制度和土壤污染修复制度
　　
　　土壤一旦受到污染，要清除其中的污染物则不是一件容易的事。在这种情况下,土壤污染的预防就远比土壤污染的治理重要的多。实践证明，污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制剂的法》对使用的农药、化肥的一系列试验、登记、生态鉴定等活动，以及对使用农药化肥制剂的严格规定，都是对土壤污染的预防制度。农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因，因而要建立和完善农药、化肥的使用制度，尤其要禁止使用剧毒农药，对于高毒、高残留及残留期较长的农药要限制使用。《俄罗斯土地法典》中明确规定了，消除污染后果、保持已达到的土壤改良水平，复垦被破坏的土地恢复土壤肥力等土壤污染修复方法。我们在制定土壤污染防治法的时候也应当将这些重要制度纳入其中。
　　
　　（四）加强土壤的国家监督、国家监测和许可等管理制度
　　
　　根据土壤污染防治的特殊性，应完善土壤污染防治的监督管理。行政主管部门的检查对防范土壤污染起到举足轻重的作用。引进排污许可证制度,增强法律可操作性。明确排污许可证制度的法律地位,规定排污单位持有排污许可证才能排污,否则不允许排污。
　　
　　（五）学习俄罗斯的生态鉴定制度，从而注重环境影响评价制度在我国土壤污染防治中的运用
　　
　　为了防范土壤遭受污染，环境影响评价应主要针对农业用地周围的建设项目进行。在农业用地周围进行的建设项目大多是乡镇企业，由于这些企业规模小、技术薄弱，在发展过程中给农业生产环境带来了严重的破坏。针对乡镇企业发展的现状和农业生产条件的具体需要，对于农田周围新建的乡镇企业，在其动工前要进行环境影响评价，对于可能给土壤带来污染的企业要坚决予以制止；对于有可能给土壤带来污染的在建企业，要提出具体的整改意见。
　　
　　（六）信息公开，扩大公民的公众参与权
　　
　　我国是农业大国，所以农民与土地的关系显得尤为重要。一旦土壤遭受污染，农民自身利益将不能得到有效保障，同时也会制约农村的持续发展。然而政府的职能毕竟有限，不可能无所疏漏，所以在进行土地环境的监督管理过程中有必要加强公众参与，尤其是增强广大公民的公众参与意识和土壤保护意识。首先，要落实公众的知情权。各级环保部门要定期向公众公布土壤的具体情况，包括土壤受污染的程度、改善土壤质量和防治土壤污染的具体建议。其次，要保证公众对影响土地环境的活动的决策参与权，鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去。特别是对农业用地周围的建设项目进行环境影响评价时，要倾听广大人民群众的意见。还要，在制定农村污染防治法方面要扩大民众的监督权。对于一些环境行政主管部门及执法人员放任土壤污染的现象，要通过立法的形式明文规定鼓励公众通过检举、监督等手段对其进行规制，创造良好的环境行政执法环境。


【作者简介】
王宏巍，女，黑龙江省海伦市人，东北林业大学人文学院教师，武汉大学环境法研究所2006级博士研究生。


【注释】
[1] 马骧聪·俄罗斯联邦环境保护法和土地法典 中国法制出版社2003.
[2] 王树义·俄罗斯生态法[M]·武汉:武汉大学出版社2001.
[3] [俄]А·Ю·维诺库罗夫·生态法(俄文版) [M]·莫斯科ЮРАЙТ出版社, 2004.
[4] “Земельноеправо”:Учебник.ПодредакциейИ.А.Иконицкая.Издательство“Юрист”.Москва2002.С. 1
[5] К.Х.Ибрагимов(《农业用地法律制度》),莫斯科ЮНИТИ2004.
[6] Н.И.Калинин(《土地法典司法解释》),莫斯科Юрайт2002.
[7] 戈华清,温尚杰.土壤生态安全若干法律问题分析.中国环境法网 //www.riel.whu.edu.cn/show.aspID=3256.