优化政府权能，实现资源有偿使用与生态环境补偿的良性整合与循环

【摘要】社会主义公有制决定了我国各级政府在资源优化配置与调控中的主导地位，而资源有偿使用和生态环境补偿则是政府实现主导地位的正反两种手段，两者的良性整合与循环要求政府依法优化权能，进而促进经济良性发展、平衡均衡公共与私人利益、眼前与长远利益的矛盾冲突。陕西的经济发展也必须立足于此，进一步依法优化政府权能。
【关键词】政府权能；有偿使用；生态环境补偿；整合；循环
【写作年份】2010年


【正文】

陕西省横跨黄土高原、关中平原和秦巴山地，自然条件复杂多样，自然资源丰富，人类活动历史悠久。其中，陕北是我国重要的能源生产基地，也是水土流失严重地区；关中则是陕西重要的经济产业带和人类活动密集区；秦岭山地既是我国中部地区重要的水源涵养区和生态屏障，也是东亚地区生物多样性的热点地区，对区域社会经济的发展发挥重要的服务功能。但因长期以来对区域生态环境的敏感性，生态系统对人类社会提供的支持服务功能及其空间分布规律的认识不足，在处理和协调生态环境保护和建设与经济发展关系时缺乏科学的依据，致使一些地区生态环境问题依然十分突出，生态服务功能下降，对区域社会经济发展构成严重制约，并对中部周边地区的生态安全产生潜在的影响。1999年，中央宣布实施西部大开发的战略，并明确提出生态环境保护和建设是西部开发的根本。2000年11月，国务院颁布了《全国生态环境保护纲要》，明确指出要按生态功能特点进行全面规划，分类指导，分区推进的生态环境保护战略。经过几年发展，可以明显的看到，我省在诸多方面取得一定成果，但仍然存在一些问题，特别是政府在资源配置和调控中的权能仍需依法明确和优化，充分实现资源有偿使用和生态环境补偿的良性整合与循环。

一、公有制决定了我国政府在资源优化配置与调控中的主导地位

宪法明确规定了社会主义公有制，这意味着使劳动者与生产资料直接结合起来；生产完全是为了满足整个社会成员的物质文化生活需要；各生产单位的局部利益服从全社会的共同利益，人们在生产中的互助合作关系将充分实现；不同的部门、企业和职工之间将由全社会的整体利益和长远利益联系起来，而不再互相对立。而资源问题、污染问题和人口问题是全人类共同面对的根本问题，是全人类利益的根本所在。马克思指出：“要想得到和各种不同的需要量相适应的产品量，就要付出各种不同的和一定量的社会总劳动量。这种按一定比例分配社会劳动的必要性，决不可能被社会生产的一定形式所取消，而可能改变的只是它的表现方式，这是不言而喻的。”[①]在社会分裂为不同的经济主体因而其相互联系必须通过商品交换来进行的条件下，社会劳动按比例的分配，是借助于产品交换价值的形式实现的。在这种条件下，社会劳动，按比例分配的规律表现为价值规律。而将表现为社会中心直接按比例分配劳动量，表现为直接以劳动本身的自然尺度劳动时间的分配来调节社会的生产，即实行计划调节，这只有政府来承担和完成。政府代表、保护、保障公共利益，并配置和协调、调控次公共利益与私人利益、眼前和长远利益的紧张关系。因此，公有制决定了政府在配置和调控资源、生态环境中的主导地位。而主导地位不仅仅是静的确立，还必须动的运行。

二、资源有偿使用和生态环境补偿是政府实现主导地位的两种运行手段

自然资源有偿使用是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。它是在地球人口日益膨胀、自然资源日益紧缺情况下，建立和发展起来的一种管理制度，是自然资源价值在法律上的体现和确认。

长期以来，自然资源一直被人们作为没有价值的东西而无偿地占有、开发和利用，甚至在一些权威理论上也认为无人类劳动凝结的自然资源是无价值的，从而导致了自然资源的过度开发和浪费。但社会的发展引起人们对“资源无价”理论的反思，并提出和建立了自然资源的价值观和价值理论，并在许多国家的经济政策和立法中得以体现，集中体现自然资源价值的法律制度就是自然资源有偿使用制度。这一制度的建立，具有多方面的意义和作用。一是它有利于促进自然资源的合理开发和节约使用；二是它有利于为开发新的资源筹集资金，并有利于自然资源的保护和恢复；三是它有利于保障自然资源的可持续利用，并促进经济社会的可持续发展。自然资源的有偿使用，采用的形式也有所不同。综合起来基本上是两种形式，一是收税，二是收费。市场经济比较发达的国家通常是采取收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般是采取收费的形式，但大多数国家则是既收税，又收费。

我省在这方面，立法并不全面，有《陕西省煤炭资源有偿使用实施意见》等，而且在执法、运作中力度不够、责任不规范。此外，从这一制度的实质而言，是为实现资源的最大效用、平衡均衡整个社会正的利益的角度思考和设置的，它最终的目的在于惠及每个社会成员。

生态补偿尚没有较为公认的定义，综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿，既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了广义的概念。 生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。而环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。 庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿制定的核心目标。 [②]

同时，人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消费上的非竞争性（non-rivalrousness）两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。公共资源（common resources）是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题（tragedy of the commons）。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。[③]

可见，生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持：从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利。而实现这一切却有赖于政府。从政府发挥的效用和生态环境正反思考，生态补偿则是政府实现其负面功能，预防和避免生态对人类产生不良结果的制度。因此，有偿使用与生态补偿存在紧张关系，但社会和经济发展都要求两者良性整合与循环。

三、两者的良性整合与循环要求政府依法优化权能

整合就是把一些零散的东西通过某种方式而彼此衔接，从而实现信息系统的资源共享和协同工作.其主要的精髓在于将零散的要素组合在一起，并最终形成有价值有效率的一个整体。不管是普遍意义上好的、坏的事物都有其存在的价值，把它们的价值有机的结合在一起，使本来无意义的事物变得有意义起来，让这些单一看来无意义或意义不大的事物获得超值的效果。 [④]因此，有偿与补偿的各种要素必须有机整合形成一个完整的系统，才能产生最大超值的效果。具体而言，应从主体、内容、客体三方做到各自和相互全面系统的整合。

1、 主体的整合

主体整合包括行政主体的整合、相对人的整合、行政主体与相对人的整合，而这种整合表现为权利与权利、权力与权力、权利与权力之间的整合，实质就是内容的整合。

2、 内容的整合

内容表现为权利、权力、义务，他们的整合决定于法律为主体设定的内容。因此，内容的整合状况如何决定人类对主体的认识和塑造并最终以法律的形式所规定的内容状况。

3、 客体的整合

客体表明了主体与之的关系，也表明主体对自己的认识状况。所以，在三项内容中主体的在设定和塑造是根本性和关键性的，而在主体中行政主体的设定和塑造则是根本性、基础性和关键性的，而政府的权能是通过行政主体的权能来表现、实现和完成。这样，依法优化政府权能就晓得尤为必要和根本。

整合的结果和过程就是要实现所谓的循环经济，它本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源－产品－污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。而在这种经济中，人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的和一次性的，通过把资源持续不断地变成为废物来实现经济的数量型增长；与此不同的是，循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式。它要求把经济活动组织成一个“资源－产品－再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。而在这一过程中，由于私主体的惰性，必须由具有相对理性的公主体来配置、调控和实现并完成。所以，循环也需要优化政府权能。

可见，整合与循环都要求依法优化政府权能。优化政府权能，必须从三个方面来考虑与构建。

1、对政府的认识与塑造决定了政府的权利能力和行为能力。面对当前的社会经济发展，社会转型即意味政府重塑再造，质言之，则是对政府理念转变。

2、对政府权力内容的认识和塑造最终决定政府行为能力的广度和深度，即它能做什么、不能做什么，做到什么范围和程度。当前，这方面的问题较多，导致权力不明、问题出现无法或不好解决，这是立法的欠缺。

3、权力与责任的匹配和互动系统决定了政府的执法力度与程度。在这一庞大的系统内部，责任机制与监督机制的匹配性和融合性明显不足，为不法腐败提供了应然的温床。因此，应加强并强化这方面的依法与执法。

因此，必须立足于公有制和发展的现实要求依法优化各级政府的权能，使资源有偿使用与生态资源补偿两种运行手段有机整合循环、和谐运作，才能真正实现经济社会的良性和谐发展。



【作者简介】
李建科，又名李建东，男，陕西宝鸡人，西北政法大学行政法学院宪法与行政法学专业硕士，研究方向行政法学。


【注释】
[①]《马克思恩格斯选集》，第4卷第580页。
[②]生态补偿机制课题组报告-中国环境与发展国际合作委员会第三届课题研究之一（中方组长：李文华；外方组长：井村秀文）//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/26/content_10728024.htm
[③]生态补偿机制课题组报告-中国环境与发展国际合作委员会第三届课题研究之一（中方组长：李文华；外方组长：井村秀文）//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/26/content_10728024.htm
[④]参见：郎咸平，《整合》，东方出版社，2010年版。