论我国土壤污染防治法律的完善

【摘要】　　我国的土壤污染问题已经相当严重,并且对水环境质量和农产品质量构成明显的威胁。文章对土壤污染的概念及我国土壤污染现状做了扼要的叙述，并结合国外土壤污染防治立法的经验教训和我国的具体情况，提出了我国土壤污染防治，应在现行立法的基础上,对土壤污染的防治作出专门的、系统的法律规定。
【英文摘要】The soil pollution problem of our country has been already quite serious, and threat obviously to water environmental quality and agricultural product quality. The article made brief narration to the concept of the soil pollution and the current soil polluted situation ,combined the experience and lessons that the prevention and control of pollution of foreign soil legislates and the detailed conditions of our country, have proposed the prevention and control of pollution of our country , should be on the foundation of the current legislation, make the special, systematic legal provisions to the prevention and cure of the soil pollution
【关键词】土壤污染；防治；法律措施
【英文关键词】Soil pollution; Prevention; Cure legal measure
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、我国土壤污染的现状考察
　　
　　土壤是指陆地表面具有肥力、能够生长植物的疏松表层，其厚度一般在2m左右。土壤不但为植物生长提供机械支撑能力，并能为植物生长发育提供所需要的水、肥、气、热等肥力要素。当土壤中含有害物质过多，超过土壤的自净能力，就会引起土壤的组成、结构和功能发生变化，微生物活动受到抑制，有害物质或其分解产物在土壤中逐渐积累，通过“土壤→植物→人体”，或通过“土壤→水→人体”间接被人体吸收，达到危害人体健康的程度，就是土壤污染（soil pollution）。[1]
　　
　　我国的土壤污染典型地区的调查结果表明,土壤污染问题已经相当严重,并且对水环境质量和农产品质量构成明显的威胁。但是目前对土壤污染问题并没有象大气污染和水污染那样重视。目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2,约占总耕地面积的1/5;其中工业“三废”污染耕地1000万hm2,污水灌溉的农田面积已达330多万hm2。例如:某省曾对47个县和郊区的259万hm2耕地(占全省耕地面积的2/5)进行过调查,其结果表明,75%的县已受到不同程度的重金属污染的潜在威胁,而且污染趋势仍在加重。污水灌溉等废弃物已造成大面积农田的土壤污染。如沈阳张士灌区用污水灌溉20多年后,污染耕地2500多hm2,造成了严重的镉污染,稻田含镉5～7mg/kg。天津近郊因污水灌溉导致2.3万hm2农田受到污染。广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700hm2,因施用含污染物的底泥造成1333hm2的土壤被污染,污染面积占郊区耕地面积的46%。20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明,大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面,全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。除耕地污染之外,我国的工矿区、城市也存在土壤(或土地)污染问题。[2]
　　
　　严峻的土壤污染现状，使我们意识到防治污染保护环境，除了要保护大气、水、海洋等，保护我们的土壤同样具有重大的意义。为缓解严峻的土壤污染形势，我们必须强化防治工作，而这其中最根本的是要在法律方面有所突破，完善我国的土壤污染防治立法。
　　
　　二、我国对土壤污染防治法律规制的缺陷
　　
　　我国对土壤进行保护的法律主要有《环境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》及大气、水、固体废弃物污染防治法等。尽管相关法律法规不少，但这些法规更多的是从经济利用、土地管理、土地利用、土地规划及土地的权属问题进行规制，没有把土壤作为一个独立的整体环境要素进行保护；对土壤的污染防治和环境保护也只是点源上的治理保护。对大面积的土壤质量下降和土壤退化没有真正发挥作用。新修改的《土地管理法》规定了农用耕地保护的一些特殊制度如：基本农田保护、土地用途管制与审批、节约用地与耕地占用补偿及土地整理与开发生产区相结合制度等，但由于只规定了制度而对具体的实施没有应对措施，所以在很大程度上形同虚设。
　　
　　我国法律对土壤污染防治的缺陷主要表现在：一是法律的可操作性即应用性不强。二是存在法律的空白。对正在发生的污染没有有效的控制机制和调节手段；对即将发生的污染所采取的防范措施又往往难以凑效；而对已经污染的土壤又没有切实可行的救济手段、恢复整治和改良规划。更重要的是现行法律对土壤的保护大多只是针对点源污染、小范围内的污染、显见的水土流失，而对于大范围内的广域性污染却没有有效的规制手段，特别是农村土壤污染。
　　
　　三、国外土壤污染防治法律制度的经验教训
　　
　　（一）美国
　　美国农业部土壤保护和水质改善项目的主要举措：1、到农场进行技术援助和知识培训；2、与农民共同承担安装实用技术的费用；3、建设公共设施工程；4、支付给农民转入土壤保护而停止生产土地租金；5、采集数据资料，对土壤保护项目进行评价和研究；6、为保证土壤保护项目的实施，防止土壤用途的改变，和农民签订资金支付协议。
　　
　　从美国保护土壤生态环境的举措中，可以看出，美国在法律制订中侧重于对农民利益的维护、保护以及对土壤资源的养护。
　　（二）德国
　　德国《土壤保护法》已于1999年3月1日开始实施。该保护法明确指出，“土壤在自然界中具有多种功能，它对于农业也具有重大意义，土壤是不可扩大的资源。因此，使土壤免受伤害，对于人类、动植物的生存空间保护来说，是一项重大任务。”“对土壤的管理应结合当地的实际气候情况；应注意保持或改善土壤结构；结合土壤实际情况，采用适当的农用机械以避免造成土壤紧实；尽可能避免破坏蓄水防风的土壤覆盖物，尤其是在山坡地区；应保持森林、农田和梯田等的自然土壤结构；通过相应的轮作措施保持土壤的生物活性；通过对土壤足够的有机物的供应或减少对土壤表面的处理以保证土壤中的腐殖质含量。” 德国的土壤保护法对土壤的保护主要体现在以下几个方面：第一、在土壤管理方面，在农用机械方面，对防止土壤紧实，；对防止水土流失方面；对种植防风植物，加大已有防风的种植密度，并加大种植面积，以避免土壤风蚀；尽可能采用轮作方式；保持土表高覆盖度；尽可能减少土表的机械使用；作物残留物和有机物均衡处理；保持土壤适宜的酸碱度，以保证土壤微生物活力。第二、在肥料管理方面，对施肥方式、措施，不同肥料的应用与管理，不同肥料与土壤的关系，如何确立施用何肥料以及如何实施能够保障土壤的肥力、酸碱度平衡等方面提出了明确的要求。第三、对于肥料中重金属的含量做出了明确的限制性规定。
　　
　　德国的土壤保护对可能造成土壤污染或土壤退化的相关规定比较具体，因此，具有较强的实践性和可操作性，特别是在防风植物的种植、轮作方式、作物的残留物处理、土壤成分平衡、肥料管理、肥料中重金属含量等都有较好的规定，我国在制订土壤保护法时应当注意法律的实践性，将与我国土壤保护相关的内容及科学成果成果进行科学认证，在法律实践中加以应用。
　　（三）日本
　　日本也是一个人多地少的国家，但是日本相比较于中国，更注重土壤的养护与土壤生态环境的保护，尽管日本是一个经济高度发达的现代国家，但是日本农业的生产方式是保守而重生态的，注重精耕细作与土壤的更新。日本于1970年颁布的《农业用地土壤污染防治法》于1993年进行了修订，其目的是“为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的家畜产品，以及妨害农作物生长的必要措施”，[3] 并且对已经或可能被污染的区域进行划界，指定对策区域，并在该区域范围内进行科研及改良、治理等。
　　（四）南非
　　非洲国家的土壤普遍退化严重，因此，对于许多非洲国家来说，保护土壤生态安全无疑是一项关系国计民生的重大事件，但是由于各方面的原因，非洲的土壤生态环境一直是受世界关注的部分。1994年的《在经历严重干旱和/或荒漠化的国家，尤其是非洲，防治荒漠化公约》其主要目的之一就是针对非洲的土地干旱和荒漠化问题。非洲国家的土壤保护早已引起了世界范围的关注，但是整个非洲国家的发展状态（主要是贫穷）与非洲国家的土地政策是密不可分的。这一点，我们可以从南非的对土壤侵蚀的相应对策的贯穿中看出来。早在殖民者到来之前，南非的非洲人虽然尚未形成完整的保护思想体系，但在它的传统文化中蕴涵着丰富的保护意识。科依桑人和班图各族都信奉自然和图腾崇拜，相关的禁忌条规客观上保护了土地上的植被和森林。科依人采用的季节性游牧方式有效地阻止了自然草场的土壤侵蚀。索托人把树木看成是疏林草原上最神圣的，因而严禁砍伐活树。欧洲发生科学革命后，开普殖民地建立后，农、林和畜牧业迅速发展，引起气候干化、周期性旱灾、土壤侵蚀和流沙涌动，科学家们都要求通过政府干预来防止殖民者过度放牧和滥伐森林。他们先后成为政府聘任的植物学家，对促使政府采取保护政策起到了积极作用。南非土壤侵蚀是由殖民者的阶段性生产和生活活动造成的，作为对生态危机回应的土壤保护思想的发展自然也具有阶段性。以30年代为界大致可划分为两个阶段：利用性保护和歧视黑人的整体性保护。然而南非土壤保护政策并没有达到它的预期目的即保护土壤、提高农牧业产量、改进非洲人的生活。
　　
　　四、我国土壤污染防治法律的措施
　　结合我国国情与我国土壤生态保护的法律不足，应当从以下几个方面入手来建构我国的土壤污染防治的法律规范体系。
　　
　　（一）在法律规范中确立生态优先与生态整体观念
　　
　　从我国的土地法规及其他与土地资源及环境保护相关的法律规范不难看出，对于土壤的污染防治是以利用主义为中心的，并没有突出土壤的环境价值与生态价值。因此，在创制有关土壤污染防治的法律规范时，引入生态系统协调性与整体性的理念，确立生态优先与生态整体观念。尽管我们在理论上都认可法律部门之间的相关性、衔接性与复杂性并举，但是在自然环境与生态保护领域的法律规范中，法律之间发生冲突时牺牲环境与自然生态而保护经济生产利益的并不少见。特别是许多的法律规范体系中确立的以人为本的观念已经比较深刻地根植于人们的头脑中，并以各种各样的正式的官方文件或其他形式表现出来，而较少将自然、生态、环境纳入法律的框架内，如果在某些法律规范中有关于自然生态的保护，大多都是以人的利益取向为价值观为决定的。因此，在建构防治土壤污染的相关法律规范或法律制度时，必须将生态整体性的观念根植于其中，掌握自然中大气、水、氮等各种循环的过程与机制，将土壤生态安全与大气、水、粮食、人类行为等各方面的内容综合考虑，确立合理的法律规范调整机制，所以，必须将各种其他可能导致土壤生态不安全的因素进行考虑，确确实实做到源头防治。
　　
　　（二）对重污染区和退化严重的地区进行重点防治
　　
　　土地利用规划制度主要是对土壤经济用途的指定，强调的是土壤的经济价值与合理使用。根据我国工农业发展状况，划出污染严重或可能被重污染的土地，因地制宜，分区域采取相应对策，其目的是为了防治和消除农业被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染土地和农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的农畜产品、以及妨害农作物生长的必要措施。对农业土壤的保护是土壤保护的关键，也是土壤保护的主要对象。因而确定重点防治区域，针对特定区域采取有针对性的措施，做到有的放矢不失为一项好的方式。特别是对土地沙漠化、水土流失、重工业污染比较严重的地区采取这一制度。从而针对污染源有的放矢，进行区域性综合治理。还可以对污染工业密集区以及一些垃圾填埋场所等实行特殊治理。这一制度的实施与土壤的调查、监测制度是相互关联的，因而与此同时要搞好土壤调查与监测。
　　
　　（三）确立“谁污染谁治理”的原则
　　“谁污染谁治理”的原则就是指对土壤造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的土壤进行治理。[4]
　　土壤污染主要是工矿企业排放污染物、农业过度使用农药化肥造成的，从法律上说，工矿企业和农业生产者在其生产活动中有义务防止对土壤造成污染，那么由污染者治理自己造成的污染是理所当然的。在土壤污染防治立法中确立“谁污染谁治理”的原则，目的就在于明确污染者的责任，预防土壤污染、治理土壤污染，保护环境。
　　
　　（四）完善土壤污染防治的行政管理体制
　　我国在土壤污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门“都管一点，又都不太管”。这种“婆家”太多的状况，会出现多家管理主体互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土壤污染防治起到积极的作用。对此，解决的办法就是在土壤污染防治立法中规定相对完善的土壤污染防治行政管理体制，以法律的形式明确各主管部门的职权范围。
　　笔者认为，我国对土壤污染防治应实行人民政府领导，政府各行政主管部门按照职权划分，实施统一监督管理与部门分工负责管理的行政管理体制。由县级人民政府对土壤污染防治实行统一领导；县级人民政府的环境保护部门是对土壤污染防治实施统一监督管理的机关；各级人民政府的农业行政主管部门根据其职责范围对农用地土壤环境进行调查、监测，防治农用地土壤污染；各级人民政府的土地管理部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地的土壤环境进行调查、监测，防治土壤污染。
　　
　　（五）确立对被破坏土壤的补救制度
　　
　　对土壤的补救，是指对被污染或破坏的土壤采取改良措施，恢复或改善污染的土壤生态系统，主要实际操作方法有：排土客土改良、生物改良及化学剂改良，从理论上讲，最有利于生态的应该是生物改良。将土壤改良置于制度层面上，是我国土壤一大进步。所谓污染土地是指某区域内的地方管理部门认为出于该土地范围内地上或地下的原因，处于下述条件的任何土地：引起了明显的危害，或者有了引起这种原因的明显可能性；或正在或者可能引起受控水体的污染。土地的补救制度就是对这些污染或破坏的土地实行修复。对土地的补救实施“污染者负担”原则，具体补救措施的实施应采效率原则进行。污染土地的补救中设立必要的后备基金是必不可少的。
　　
　　对土壤的补救，我国主要是土地复垦制度，针对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态的活动。在我国的《矿产资源法》、《水土保持法》及《土地管理法》中都有体现，但对污染的土壤仅用土地复垦还是远远不够的，因而必须与大规模的土地整理相配合，对土地利用环境、利用方式和占有方式进行调整与治理，以提高土地质量为根本。
　　
　　（六）法律责任
　　我国现行土壤污染防治的法律规范中没有有关法律责任的规定，对土壤污染主体几乎无任何约束，不用承担任何责任，这也使得一些在国外难以生存的污染工业迁移到中国。因而在土壤污染防治法律规范中设立法律责任的规定成为必需。法律责任主体主要有：疏于职责应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；导致土壤污染的农业生产经营组织和农业生产者；导致土壤污染的工矿企业及其责任人员。造成了土壤污染的主体应当承担土壤污染修复或赔偿责任，对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任。


【作者简介】
魏鹏程,男，四川南充人。重庆大学2005级硕士研究生。


【注释】
[1]张凤荣主编：《土地保护学》，科学出版社，2006年10月；
[2]杨景辉编著：《土壤污染与防治》，科学出版社，1995年；
[3]夏家淇,骆永明：《关于土壤污染的概念及其三类评价指标的探讨》，《生态与农村环境学报》,2006,22(1)
[4]张乃明、段永蕙、毛昆明《土壤环境保护》，中国农业科学技术出版社,2002年
[5]《土壤污染防治立法刻不容缓》，《中国环境报》，2004，（7）
[6]凌欣：《土壤污染防治法律制度研究》，“资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究”——2006年全国环境资源法学研讨会论文集（四）, 2006 。
[7]柯泽东：《环境法论》（台湾版），台湾大学法学丛书编辑委员会。
[8]龚子同、陈鸿昭,、石华等：《 从长江洪水看土壤环境保护的重要性》，载《土壤与环境》, 1999, 8(1)。
[9]桑东莉：《论我国农业用地土壤污染防治的法律保障》，载《国土资源科技管理》，2004（4）。
[10]徐鸿道：《 亟需加强土壤污染防治》，载《中国青年科技》， 2005,(03) 。.



【参考文献】
[1] 夏家淇,骆永明：《关于土壤污染的概念及其三类评价指标的探讨》，《生态与农村环境学报》,2006,22(1)，第87页；
[2] 资料数据来源于林强：《我国的土壤污染现状及其防治对策》。载《福建水土保持》，2004 （1 ） 　　
[3]《日本农业用地土壤污染防治法》第一条。
[4]凌欣：《土壤污染防治法律制度研究》，“资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究”——2006年全国环境资源法学研讨会论文集（四）, 2006。