我国土壤污染防治管理体制探析

【摘要】本文分析了我国土壤污染管理体制的现状和存在的一些问题，并提出了一些改善的建议。
【英文摘要】This article analyses the current condition of the management system for soil pollution prevention and control as well as poses several questions. Besides, this article gives some suggestions for improvement of the management system for soil pollution prevention and control.
【关键词】土壤污染防治管理体制；现状分析；完善建
【英文关键词】The management system for soil pollution prevention and control; Current condition; Suggestions for improvement
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤污染防治的管理体制就是与土壤污染防治相关的各行政机关的设置以及各个机构在土壤污染防治方面的分工。我国目前土壤污染防治管理体制的现状是，涉及土壤污染防治工作的行政部门很多，这一点不仅反映在国家立法层面上，也体现在地方立法中。
　　
　　一、我国土壤污染防治的管理体制现状
　　
　　根据我国现行的法律、法规，土壤污染防治管理体制主要有三个层面。
　　
　　（一）国家机关层面
　　
　　国家机关层面主要是国务院各部、各局有关土壤污染防治的管理权限，主要涉及以下行政主管部门。
　　
　　1、环境保护局
　　
　　我国现行《环境保护法》第七条规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”我国环境保护行政主管部门对保护和改善环境以及防治环境污染和其他公害实施统一的监督管理，其他对土壤污染防治有一定管理权限的国家机关相对于环境保护行政主管部门而言，都是协助管理部门。环境保护行政主管机构的职责和权限主要有：
　　
　　第一，土壤污染总体控制。这部分内容在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》、《废弃危险化学品污染环境防治办法》、《》危险化学品安全管理条例》、《农药使用管理规定》等法律、法规中多有体现。
　　
　　第二，土壤污染监测。这部分内容体现在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《建设项目环境保护设计规定》之中。
　　
　　2、国土资源管理部门
　　
　　国土资源管理部门在土壤污染防治方面的权限主要有：
　　
　　第一，土壤改良。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第32条、35条，以及《土地管理法》相关配套法规和国土资源部发布的其他规范性文件都涉及了国土资源管理部门在土壤改良方面的权利义务。
　　
　　第二，土壤监测。
　　
　　第三，土地评级。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，由国务院土地行政主管部门会同其他有关部门制定土地等级评定标准，其具体由县级以上人民政府土地行政主管部门会同同济有关部门实施。
　　
　　3、农业行政管理部门
　　
　　第一，土壤改良。适用于农业用地的土壤修复情况。
　　
　　第二，农产品产地土壤安全管理（如《农产品质量安全法》第15条）。
　　
　　第三，农田土壤监测。
　　
　　第四，农药、肥料、土壤调理剂等对土壤的安全管理，如农业部1989年发布的《关于肥料、土壤调理剂及植物生长剂调节机检验登记的暂行规定》中有农业管理部门对于这些作用于土壤的物质进行登记的职责。
　　
　　4、水行政管理部门
　　
　　第一，水土流失保持。根据《水土保持法》，水土流失保持是水行政主管机关的主要职责。
　　
　　第二，土壤侵蚀监测。
　　
　　5、矿产资源管理部门
　　
　　第一，矿产资源开发所在地的土地规划。
　　
　　第二，土壤修复。主要适用于开采矿山后对于矿山所在地土壤的修复。
　　
　　第三，土地复垦。矿产资源管理部门对于土地复垦的管理权限主要适用于开采矿山后的废弃地的情况。
　　
　　（二）地方层面
　　
　　我国目前地方立法中有很多关于土壤污染防治的内容，但是全面的、专门的土壤污染防治地方立法还没有。地方土壤污染管理体制主要是体现在地方环境保护条例、地方农业管理条例、水利管理条例或者矿产资源管理条例等一些与土壤相关的地方法规的规定。总的说来，地方法规一般以国家立法为指针，除了各个地方机构设置的不同所导致的差异，在土壤污染监管方面地方行政机关和国家层面的行政机关基本一致，主要有地方环境保护主管部门、国土资源、农业、水利、矿产、建设等部门。
　　
　　（三）地方行政管理机关和地方人民政府的关系层面
　　
　　在地方土壤污染管理层面，有一点是值得注意的是，在我国现行环境保护监督管理和土壤污染防治监督管理体制中，地方管理体制不仅仅涉及地方人民政府各个行政管理机关之间的关系，还涉及地方人民政府和各个行政管理机构之间的关系。因此，地方人民政府和地方行政管理机关的关系也是土壤污染地方行政管理体制所要研究的问题。从现有的资料来看，地方立法中有涉及地方人民政府在土壤污染方面的职责的，如《安徽省农业生态环境保护条例》的22条第1款规定，“各级人民政府应当加强对耕地的保护，鼓励农业生产者改善耕地质量，提高土壤自净能力。“同时，我国福建省、浙江省等省份的环境保护相关法规都有涉及到地方人民政府在土壤防治工作中的职责。由于地方政府对环境保护行政主管机关、农业行政主管机关、国土、地质等机关都实行领导，所以地方政府介入土壤污染的行政管理有可能会导致环境行政主管部门难以实施统一监督管理，其他行政主管机关之间的协同管理更为复杂和混乱。
　　
　　二、我国土壤污染防治管理体制分析
　　
　　通过上面的总结，发现我国土壤污染行政管理体制存在一下一些问题。
　　
　　（一）土壤污染防治管理部门多、各部门之间权限划分不清晰
　　
　　通过对现行法律、法规的梳理，不难发现我国目前涉及土壤污染防治的部门很多，包括环境保护行政主管部门、国土资源部门、农业行政主管部门、水利行政主管部门、矿产资源主管部门、建设行政主管部门等等。并且，各个部门之间在关涉土壤污染防治的某一部分有许多职能交叉的情况。如在土壤污染监测方面就有环境保护行政主管部门的监测、农业行政主管部门的监测、国土资源部门的监测等等。当发现重复监测时，这些监测数据如何统一是土壤污染监测面临的一个法律上和实践上的问题。我国水资源的管理由于涉及部门众多，有“九龙治水”和“十一龙治水”之说。观察我国目前土壤污染管理的现状，也可以说是“多龙治土壤”。
　　
　　（二）统管与分管部门关系不明确
　　
　　首先，我国地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府。这样的状况导致地方环境保护行政主管部门很难在地方实现对于土壤污染的统一监督管理。
　　
　　其次，政府的环境保护职能分散在环保、水利、农业、地质、国土等多个部门，分管部门间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。
　　
　　(三)监督管理体系不完善、缺乏社会参与
　　
　　我国土壤污染防治相关法律规定的监督体制中是以政府为主导的，对利益团体、科学团体、公民及其他社会组织等社会力量参与土壤污染防治的监督管理规定非常有限，没有形成一种全社会参与的监督和制约机制。这样的状况与土壤污染的特点和当前对生态系统实施综合管理的趋势是不相符的。
　　
　　三、我国土壤污染防治管理体制完善建议
　　
　　（一）明晰统管部门和分管部门之间的权限范围
　　
　　土壤污染重在污染的防治，其统管部门是环境保护主管部门，环境保护行政主管部门的这方面的权限主要来自于《环境保护法》的授权。农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门“多龙治土壤”的状况，有可能会导致各个行政主管部门互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土壤污染防治起到积极的作用。对此，解决的办法就是在土壤污染防治立法中规定相对完善的土壤污染防治行政管理体制，以法律的形式明确环境保护部门统一监督管理权限，更为重要的是明确其他相关主管部门的职权范围。
　　
　　（二）明确政府的地位
　　
　　在现行立法中地方政府也被赋予了土壤污染防治的职责，这事实上是不利于环境保护行政主管部门对于土壤污染的统一监督管理。因为，在地方行政管理体制中环境保护行政主管部门是要受制于政府的。在地方立法中规定政府的防治职责实际上就意味着环保部门没有最大的自主权限。笔者认为，应该更多的强调政府对于环境保护质量负责，但是政府不应该过多地被赋予直接管理土壤污染的权力。
　　
　　（三）加强土壤污染防治的社会监督
　　
　　土壤污染和土壤污染防治都有其特殊性。土壤是生态圈中的一个介质，对土壤的污染可能来自对空气、地下水、和其他介质的污染等等。所以，看待土壤污染就应该以综合生态系统管理的观念和方法，[1]认识到土壤污染是关系到整个生态系统的，对土壤污染的防治也应该考虑各个利益相关主体。与土壤污染利益相关的主体不仅仅有政府部门，还包括有厉害关系的公众。所以，完善土壤污染防治的监督管理，仅依靠行政主管部门的检查对防范土壤还是远远不足的，还应加强社会监督。首先，在土壤污染防治立法中要落实公众的知情权，各级环境环保部门要定期向公众公布土壤的具体情况包括土壤受污染的程度，以及防治土壤污染的建议。其次，要鼓励科学团体、公众参与到土壤污染防治的决策等工作当中。再次，通过法律手段扩大公众的监督权，鼓励公众通过举报等手段，防止土壤污染，创造良好的环境行政执法环境。
　　
　　综合上面的论述，我国土壤污染防治立法中应该建立人民政府领导的，环境保护行政主管部门统一监督管理的，其他各相关行政主管部门职能划分明确的的行政管理体制。这样的管理体制中，由人民政府对土壤污染防治实行统一领导，对土壤质量和状况负责；农、林、国土、矿产等各级行政管理机关有关土壤污染防治的权限分工明确；各级环境保护行政部门对土壤污染防治实施统一监督管理，负责协调其他行政管理机关对土壤污染的管理。


【作者简介】
吴贤静，女，武汉大学环境法研究所博士研究生。


【注释】
[1]《生物多样性公约》框架公约中的有关文件对综合生态系统管理的概念及其内容作了明确规定。最早在1995年在马拉维召开的《生物多样性公约》大会的一个专家组会议上提出了综合生态管理的12条原则和导则。2000年5月，于肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会通过的第V/6号决定《生态系统方式》认可了专家组提出的综合生态管理方法的12原则和5项导则，将其作为该公约内的一个重要实施框架。