英国环境法中受污染土地的定义和识别制度

【摘要】　　英国作为一个老牌的资本主义发达国家，在历经经济高速发展之后，遗留下大量的受污染的土地。自1995年英国《环境法》将土地污染防治法规引入环境法规范之后，英国的土地污染防治制度才得以建立。不过，在世界范围内，有独立的土地污染防治法规体系的国家并不多，英国是少有的几个国家之一。本文欲在介绍英国土地污染防治法规中受污染土地的定义和识别制度的基础上，对其加以评价，并对中国在相关立法中的借鉴提出自己的看法，以为未来我国的土地污染防治立法提出有效的建议。
【英文摘要】As a leading capitalistic developed country, it has a lot of contaminated lands after a rapid development. The regulation system of contaminated land has been build when 1995 UK Environmental Law introduced statutory of contaminated land into its system of Environmental regulations. At the globe aspect, there are few countries having an isolated contaminated land regulation system but UK belong them. This article wants to introduce some regulation of contaminated land in UK such as definition and identification of contaminated land. Then, author gives some suggestions about the legislation of contaminated land in China basing of the analysis of these regulations of UK.
【关键词】受污染土地；定义；识别；英国《环境保护法》
【英文关键词】contaminated land; definition; identification; UK environmental law
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、英国土地污染法律制度概述
　　
　　20世纪以来，工业革命及其后的制造业大发展给世界带来的不仅是经济高速发展的好处，同时也导致大量受污染土地的出现。老牌资本主义国家——英国也难以例外。英国环境、运输和区域部（DETR，又可以称为环境部）在2000年提交的报告中统计的数据是在英国全国有接近30万公顷的土地受到污染。污染这些土地的主要物质是原油和焦油、重金属、有机物等。被污染了的土地使生活在其上或周边的居民处于一种风险当中，这些人的健康或财产可能会由此导致损失。[1]尽管土地污染的情况在历史上就一直存在，但直到近年英国政府才对此情况采取法律上的措施，建立了土地污染的相关法律制度。在这之前，一直适用1990年《环境保护法》的第143条的规定。
　　
　　1995年颁布的《环境法》在1990年颁布的《环境保护法》第二部分第78条之后插入了一个第二部分A（Part II A），该部分就是针对土地污染而设置的法律规范体系。第二部分A一共有二十六个条文，在2000年4月得到施行。这些法律规范的制定最主要的目的是解决历史遗留的受污染土地的问题，着力于提高这些土地的利用能力并降低其对公众带来损害的可能性。
　　
　　在土地污染管制方面，最早对地方政府的要求主要来源于1990年《环境保护法》中的规定。该规定要求地方政府必须准备一个污染土壤的公众登记名册。但这个规定并没有得到切实的实行，因为它会对财产带来不良的影响。随后在1993年发表了名为《为我们的过去付费》的白皮书，这导致1995年《环境法》在1990年《环境保护法》中插入了一个新的部分（第二部分A）。[2]在2000年4月实施的立法和法规指引是这个立法的后续，在对这个新的法律制度的介绍的同时，要求起草相关的战略文件。1990年《环境保护法》第二部分A要求一个全面的基于风险的方法解决受污染土地的问题，这个和受污染土地管理实践相一致。第二部分A规定的该法律制度主要基于以下几个活动：确定问题、评估风险、决定合理的补偿、评价成本和确定付费者等内容。
　　
　　英国土地污染法律制度的建立，主要的功能在于解决历史遗留问题，对于当下的土地污染行为更多的是由1999年颁布的《污染防止与控制法》来管制。但相关的管制行为因为可以起到识别和统计当前工业活动和其他活动对土地带来的污染，由此，该制度就同时具备了溯及过去和防范未然的双重作用。
　　
　　二、“受污染土地”的概念
　　
　　在英国的土地污染法律制度中，对受污染土地（contaminated land）的定义与三方面因素有关：在土壤中包含的物质引起（1）土地明显的损害；（2）或可能产生明显的损害；（3）或对受控制下的水资源造成或可能造成损害。也就是说，受污染的土地的判断标准不是以其包含了什么物质来界定，而是以其是否会造成某种损害为标准。在1990年的《环境保护法》中，对于“损害”一词是这样定义的：“对活体组织健康的威胁或对它们所处的生态系统的影响，就人类而言，还包括他们的财产。”[3]正是这种损害，会带来不可接受的风险，因此法律上将其定义为受污染的状态。
　　
　　以上对“受污染土地”所做的定义，是基于风险评估理念所形成的一个复杂的概念，因为它没有一个很明显的界限去限定某个地块被确定为受污染土地，并不是所有的有污染物质存在的土地都是受污染土地，所以每个个案都必须专门的评估。在评估的过程中，包含了三个基本的要素：污染物质、承受人和途径。[4]
　　
　　首先，所谓的“污染物质”，指的是在土壤中明显存在的某种物质，通常是一种污染物，而且这种物质会给该地块所处的地表环境、人体健康以及地下水资源造成危害或潜在的危害。
　　
　　其次，承受人（receptor）是指某个人或某个具有特别科学利益的地方。法律对于承受人的范围有着严格的限定，只有人类、法律保护的自然保护区中的建筑、或其他生活资料，才能成为“承受人”。另外，受到或可能受到污染的水环境也是“承受人”之一。
　　
　　最后，“途径”指的是污染物质通过某种路径形成损害和承受人之间的联系。
　　
　　在评估过程中，管制者最首要考察的是不可接受的损害，尤其是在那些没有实际造成损害的情形中，不可接受的损害的可能性成为评估的重点。这样的考虑是基于风险预防原则的运用。如果相关的风险是指医学上造成人体健康损害的可能性，那么就构成对人类的不可接受的损害；如果是对于那些非人类的承受人来说，只要风险评估发现有存在不可接受的损害的可能性时，就认定损害的可能性存在。总之，在认定中标准比较宽松。
　　
　　三、受污染土地的识别
　　
　　如前文所述，英国法律上并没有给出一个明确的界限来区别受污染土地和其他土地，因此需要一个主体来针对每个个案具体分析以区别出受污染土地。承担此项职责的是英国各地方授权机关。在1990年的《环境保护法》中第七十八条第二款第一项对地方授权机构规定了不时地检查其辖区内土地以识别污染土地的要求。当然，也并不是所有的受污染土地都是由地方授权机关来识别的，对于那些污染最严重的“特殊地方”，直接由环境署（Environmental Agency）来直接负责。
　　
　　此外，1990年的《环境保护法》在第二部分中还为地方授权机构设置了其他一些责任：（1）地方授权机构被要求发展一个战略规划专门解决本辖区内的受污染土地的识别问题；（2）地方授权机构在他们各自的战略规划范围内调查他们的辖区并在1995年《环境法》第108条的授权下进行取样；（3）进行定点特别评估，当某块土地被识别为受污染土地之前应当准备一个详细的评估报告。[5]
　　
　　在具体的识别过程中，地方授权机关必须要作出相关的认定才能确定某块地属于污染土地。这其中就包括了对“明显的损害”、“明显损害的可能性”、“明显的水污染或水污染的可能性”等的认定。这些认定主要是依靠科学技术上对风险的评估为依据。有关的认定一旦作出，地方授权机构就必须把它记录在案。所要记录的内容包括：（1）特别明显的污染关联，三个基本要素（污染物质、承受人和途径）必须得到明确；（2）对证据的综述；（3）对证据相关评估的综述；（4）对地方授权机构的识别行为合法性的综述。
　　
　　四、受污染土地定义与识别的现实意义
　　
　　一般来说，在一个国家内，土地开发行为是很常见的社会发展行为。尤其是在城市之中，基本上完全未利用过的土地少之又少。只要土地被利用与开发过后多少会存在一些历史遗留的问题，这一点在老牌的资本主义国家特别常见。因此，在开发利用过的土地上，总是会存在一些受到污染或者受到污染威胁的地块。这些地块如果不加治理则会严重地影响到周边环境的安全，另外，严重的受污染土地还会影响到土地本身的利用价值。其实，在英国或者美国这些发达国家，治理受污染的土地最大的原因还是在于促进这些土地的再度发展，从而带动经济发展。所以，确定那些土地属于受污染土地就具有了重要的意义。
　　
　　首先，法律上所使用的概念和日常中使用的概念最大的区别就在于法律上的概念必须有个封闭的界限。那种开放式的概念，外延极度宽广的概念都不能成为法律上的概念。因此，法律上需要对其管制的对象作出必要的定义。以受污染的土地的定义为例，本身“污染”这个词汇的理解就很多样。如果执法人员所理解的受污染和土地所有人所理解的受污染的概念不同，则会导致在执法过程中的纠纷。尤其在英国，对于被认定为受污染的土地，其所有人或者占有人要承担很大的经济责任，这就要求，在执法过程中更要依照法律来执行。法律定义上的不明确，则会直接导致执法成本的大量增长，加重政府财政的负担。
　　
　　其次，如上所述，某地块被认定为受污染的土地，其所有人或占有人要承担相应的责任，这一责任可能涉及到恢复地块的全部费用，对于土地的所有人或占有人来说，是个很大的负担。所以，在识别土地是否属于受污染的土地就要秉持谨慎的态度。英国的《环境保护法》及其它法律指导当中都为识别受污染土地提供了详细的规范，包括识别的内容、识别的原则、识别的程序等等。其目的就在于通过详细的行政程序规定来达到行政合法合理，最大程度地减少对私人财产的侵害。
　　
　　最后，受污染土地的定义与识别是一个事务，两个不同的过程而已。对受污染的土地的定义权在立法部门，它以法律规范的形式出现在社会大众和执法部门面前；而对受污染的土地识别是地方授权机构的职权之一，是行政行为的一种。不过二者的目的都在于从众多的地块中，发现那些已经被污染或存在被污染可能性的土地，以及时对其进行补救，减少对环境的损害以及减少经济上的损失。
　　
　　五、英国受污染土地的定义与识别制度对我国立法的借鉴
　　
　　我国目前正在准备制定《土壤污染防治法》，虽然在立法规制对象上略有差别，但总体上还是以受到污染物质侵害的土地为基础来进行法律规制的，土壤是土地的一部分。因此，英国的土地污染防治法律制度对我国的立法有着很高的借鉴意义。因为从全世界的立法来看，真正有独立的土地污染防治法律体系的国家并不多，日本算是做的比较优秀的国家有着完善的土壤污染立法。而我们熟悉的美国、台湾地区都没有很完善的这方面法律制度。英国的土地污染防治法律制度建立也不过十年多的时间，在内容上是以“治”为主题，通过对已经受到污染和明显将受到污染土地的恢复责任明确到具体的责任人，以监管和解决土地污染问题。所以，我国可以在治理受污染土地方面从英国的法律制度中学到实际有效的经验。
　　
　　一方面，对于受到污染的土地如何界定是我国在立法中也不得不面临的问题。环境法立法一直一来对于定义都持有谨慎的态度，盖因环境领域中的词语外延都相当的广泛。所以，我国在对土壤污染立法时对于土壤污染或受污染的土壤之类的词语定义时也有必要设立一个严格的界限。当然这个界限不一定是在法律层次上确定，象英国的相关制度中把比较大的界定权力下放给了地方授权机构，以应对不同的具体情况。我国可以考虑这种做法，但是笔者认为下放的权力不能过大，本身我国在环境执法过程中存在的争议就比较大，下放的权力过大反而不一定能达到预期目的。所以在关于什么是污染土壤或者土壤污染的概念上，法律应该给出一个比较明确但又有些微弹性的范围。况且，我国目前尚处在经济迅速发展期间，有很高的土地需求。对于那些已经受到污染的土地我们必须要使得其充分的获得新发展。因此为了提高土地的利用率，就必须设置比较高的标准，使得绝大多数的土地使用者负担起治理污染的责任。这也是防止未来更高的治理成本的举措。所以在对土壤污染或土地污染的定义时有必要把范围划得大一些，这样治理费用的责任其实相对来说可以小一些。如果将污染积累到较高的程度才去追究责任，则使得责任人将来要承担的责任会相当的巨大。这也是我国在立法上与英国相关法律制度应当有所区别的地方。
　　
　　另一方面，对于识别受污染的土地的职责应当由地方各级土地管理部门或环保部门来承担。因为各地土地污染情况不同，有的地方以农业土壤污染为主，而有的地方以工业用地的污染为主，所以，在识别哪些土地受到污染和这些污染物质是侵害土壤本身的利用性还是土地的使用能力等方面的问题必须个案分析。在法律这个层次无法规定的如此详细，只能各地方根据本地区的特点来具体规定实施办法。这个方面，英国颁布了英格兰和苏格兰两个不同地区的行政法律（regulation）和法条指引（statutory guidance）。


【作者简介】
吴宇，男，武汉大学环境法研究所2007级博士研究生。


【注释】
[1] Michael O’Reilly , ENFORCED REMEDIATION OF HISTORICALLY CONTAMINATED LAND, Const.L.J. 2001,17(4),294-301;
[2] Torbay Council Environment Services Directorate, CONTAMINATED LAND STRATEGY, www.torbay.gov.uk/ehcp_contaminatedland.pdf, 2007年6月12日访问;
[3] Natural Scotland Scottish Executive, Environmental Protection Act 1990: Part IIA Contaminated Land Statutory Guidance: Edition 2, www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/127825/0030600.pdf, 2007年6月12日访问;
[4] Susan Wolf, PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL LAW, Cavendish Publishing, 231-232;
[5] Michael O’Reilly , ENFORCED REMEDIATION OF HISTORICALLY CONTAMINATED LAND, Const.L.J. 2001,17(4),294-301