台湾地区土壤污染整治立法研究

【摘要】　　台湾地区的土壤污染整治立法经历了启蒙与发展两个阶段，制定了“土壤及地下水污染整治法”母法，公布和公告了一系列的与母法相配套的“命令”与“行政规定” 。台湾地区的土壤污染整治立法内容具体、配套机制完善、操作性强，在立法体例、立法的具体内容等方面都值得大陆立法的借鉴。
【英文摘要】The soil pollution renovating legislation in the Taiwan area experienced two stages from the initiation to the development,Formulating “the soil and the underground water pollution renovating law” and announcing a series of “the order” and “the administrative regulation”, their contents are concrete and operational, the necessary mechanism is perfect. There are some enlightenments to the mainland legislation in the legislation goal, the legislation style and legislation contents.
【关键词】土壤污染；整治；启示
【英文关键词】soil pollution; renovation; enlightenment
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤污染具有隐蔽性或潜伏性、不可逆性、长期性和后果的严重性等特点。[1]土壤环境污染一旦爆发，对人类可能就是灾难性的。所以国内外有人形象地将土壤污染称之为“化学定时炸弹”。因此，土壤污染防治已经成为全球性的环境问题，我国大陆的土壤污染也是非常严重，急需制定一部法律对其进行管制。而台湾地区的先行的土壤污染整治立法为我国大陆的立法提供了有益的经验。
　　
　　一、台湾地区土壤污染整治立法路径
　　
　　台湾地区土壤污染整治立法的路径与台湾地区的环境立法的路径是一致的，是由于在进行经济发展的同时，大量的公害发生造成了大量的污染，危害到公民身体健康，从而引发了现代的环境保护意识的兴起，推动了现代环境立法的运动。台湾地区环境法律立法的阶段因为不同的学者根据不同的标准而有所不同，叶俊荣根据环境保护机关的设立为标准分为三个阶段：[2]前环保局时代、环保局时代、环保署时代。前环保局时代是指“台湾环保局”成立前时代，从1970年至1981年，制定了一些重要的环境法律，主要包括饮用水管理条例、水污染防治法、空气污染防治法、废弃物清理法及“国家公园法”，这一阶段，以法律的“制定”为主，仅有废弃物清理法进行过一次“修正”。1982年“行政院卫生署环境保护局”的成立标志着进入环境立法的第二阶段，在这一阶段，主要的立法：“制定”了噪音管制法与毒性化学物质管理法、修改了水污染防治法、空气污染防制法及噪音管制法。1988年8月“行政院环境保护署”的成立使台湾地区的环境立法进入第三阶段，在此阶段既有新法的“制定”，也有旧法的修改，使台湾的立法进入快速发展时期。而台湾的另一位环境法学者根据环境立法的重要程度认为台湾的环境立法经历了三个时期：[3]环境立法空白时期（1911——1970），只出现了与环境相关的经济管制法，如渔业法、森林法等；环境立法启蒙时期（1970-1989）,这一阶段主要是不断完善各别公害防治法，进入现代化的立法，但仍然偏重于公害防治而轻视自然资源保护的立法，此一阶段提出了环境保护基本法草案，为将来的环境保护法的制定打好了基础；环境立法发展时期（1990-2000），这一阶段环境基本法规基本完成，制定与修改了“空气污染防治法”、“水污染防治法”、“废弃物处理法”、“噪音管制法”、“海洋污染防治法”、“毒性化学物质处理法”、“公害纠纷处理法”、“野生动物保护法”、“国家公园法”、“文化资产保存法”、“环境影响评价法”等。笔者根据台湾环境立法的历程与土壤污染整治立法的概况，认为台湾地区的土壤污染整治立法经历了以下几个阶段：
　　
　　（一）台湾地区土壤污染整治立法的启蒙时期（1970-2000）[4]
　　
　　这一时期没有专门的“土壤污染防治法”，关于土壤污染整治的内容分散在其他的一些染防治法中。当时由于台湾土壤及灌溉用水屡遭工业废水污染，意识到土壤污染带来的严重性，自1970起即着手进行土壤污染防治工作，以种植食用农作物的农田土壤列为优先防治重点，并从1971年开展土壤重金属含量调查工作。调查方式由最早四公里方圆的1600公顷的大洋区网络调查起，分阶段完成台湾农地概况调查，并针对该调查结果，将土壤中的重金属含量程度分为五级，由台湾地方环保机构提报土壤重金属含量达第五级地区，合计面积共三一九公顷。農地土壤污染調查歷程分為五階段：农地土壤污染调查历程分为五阶段：一、 第一階段(71-75年)―大樣區(1,600公頃)採樣調查工作 第一阶段(71-75年)―大样区(1,600公顷)采样调查工作 ；二、 第二階段(76-79年)―中樣區(100公頃或2.5公頃)採樣調查工作第二阶段(76-79年)―中样区(100公顷或2.5公顷)采样调查工作；三、 第三階段(81-88年)―小樣區(1公頃)採樣調查工作第三阶段(81-88年)―小样区(1公顷)采样调查工作；四、 第四階段(89、90年)―細密調查採樣工作第四阶段(89、90年)―细密调查采样工作 ；五、 第五階段(91年)―農地土壤重金屬調查與場址列管工作第五阶段(91年)―农地土壤重金属调查与场址列管工作。这些调查与场址列管工作为土壤污染整治立法奠定了实践基础。
　　
　　(二)台湾地区土壤污染整治立法的发展时期（2000-）
　　
　　这一时期制定了专门的“法律”、“命令”、“行政规定”，[5]使土壤污染防治与整治的立法体系较为完备。2000年2月2日发布了“土壤与地下水污染整治法”，是台湾地区有关土壤污染的母法，为了使其具有操作性，2001年10月发布了“土壤及地下水污染整治法施行细则”及配套的命令与行政规定。自2000年发布的命令有：2001年11月发布“土壤污染监督基准”与“土壤污染管制基准”，2001年7月发布了“土壤及地下水污染整治基金管理委员会组织规程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及运用办法”，2001年发布、2002年修正的“土壤及地下水污染整治费收费办法”，2002年发布、2003年修正了“土壤及地下水污染管制区管制办法”，2003年发布了“土壤及地下水污染控制场址初步评估办法”，2003年发布了“整治场址污染范围调查影响环境评估及处理等级评定办法”。自2000年颁布的行政规定有：2000年公告了“土壤及地下水污染整治法公布施行后过渡时期执行要点”、“土壤及地下水污染整治个案监督作业要点”，2001年公告“应该收土壤及地下水污染整治费之化学物品没收重量与收费费率”、“土壤及地下水污染整治法公民诉讼书面告知格式”，2002年公告了“土壤及地下水污染整治费收费办法之免收比例审查原则”“土壤污染及地下水污染整治费未依规定缴纳者利息计算原则”、“ 土壤污染及地下水污染整治费出口退货审核原则”、“执行土壤污染及地下水污染整治法核准分期缴纳罚锾及基金代为支付费用实施要点”、“土地移转时让与人应提供土壤检测资料之事业”、“设立、停业或歇业前应提供土壤检测资料之事业”。台湾地区土壤污染整治立法内容具体、配套机制完善、操作性强。
　　
　　二、 台湾地区土壤污染整治立法的主要内容
　　
　　台湾地区在起草“土壤污染整治法”草案的时候，在学理上有过讨论，即是单独制定“土壤污染整治法”和修订“水污染防治法”，还是把土壤与地下水污染整治立法合二为一，最后根据实践，由于土壤与地下水污染的情形同时发生，为使两项整治工作同步整体进行，采取了土壤及地下水制定一部法律，建立互通条款，适度调和相关规范与程序，以使污染整治问题有一致性的处理原则与执行方式。但是它还是以土壤污染整治为主的立法，并规定预防性的土壤污染监测与调查工作，侧重以事后整治为主的立法。该法共有八章五十一条,各章名称分别为:总则、防治措施、调查评估措施、管制措施、整治复育措施、财务及责任、罚则、附则等，其实质内容涉及以下四项制度。[6]
　　
　　（一）资讯公开与公众参与制度
　　
　　土壤污染问题具隐晦性，其危害发生的深度及广度无法立即得知，当发生事故时亟需尽速处理以避免危害扩大，必须加强资讯通报系统的规定及功能。“土壤及地下水污染整治法”规定了较为全面的收集土壤资讯的渠道：（1）所在地主管机关应定期检测辖区土壤及地下水品质状况，其污染物达土壤或地下水污染管制标准者，应采取必要措施，追查污染责任，并陈报中央主管机关；其污染物浓度低于土壤或地下水污染管制标准而符合土壤或地下水污染监测基准者，应定期监测，监测结果应公告，并报请最高主管机关备查；（2）民众发现土壤或地下水有污染之虞时，得向所在地主管机关检举；（3）各级主管机关应该主动查证；（4）各土地或地下水使用目的事业主管机关、土地使用人、管理人或所有人于发现土壤或地下水有污染之虞时，应即通知所在地主管机关；（5）土地移转时让与人应提供土壤检测资料；（6）设立、停业或歇业前应提供土壤检测资料。
　　
　　土壤污染事件发生后，相关的土地问题因涉及人民权益，需要取得民众协助后方能妥善处理，一方面借公告方式公开有关土壤的污染资讯，另一方面也将扩大民众在土壤污染整治计划中的参与机会，以提高政府与民众在处理问题间的共识。“土壤及地下水污染整治法”中无论是在防治措施、调查评估措施、管制措施、整治复育措施，还是资金筹措制度中，都规定了公众参与。
　　
　　（二）污染整治机制
　　
　　所在地主管机关为减轻污染危害或避免污染扩大，应依控制场址或整治场址实际状况，采取下列应变必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。命污染行为人停止作为、停业、部分或全部停工；二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。依“水污染防治法”调查地下水污染情形，并追查污染责任；必要时，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，并得限制钻井使用地下水；三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。提供必要之替代饮水或通知自来水主管机关优先接装自来水；四、豎立告示標誌或設置圍籬。竖立告示标志或设置围篱；五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。通知农业、卫生主管机关，对因土壤污染致污染或有受污染的嫌疑的农渔产品进行检测，必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要时，应会同农业、卫生有关机关进行管制或销毁，并对销毁的农渔产品予以相当的补偿，必要時，限制農地耕種特定農作物。必要时，限制农地耕种特定农作物；六、疏散居民或管制人員活動。疏散居民或管制人员活动；七、移除或清理污染物。移除或清理污染物；八、其他應變必要措施。；其他应变必要措施。所在地主管机关应依控制场址或整治场址的土壤、地下水污染范围，划定、公告土壤、地下水污染管制区，所在地主管机关对于整治场址的污染行为人或污染土地关系人的土地，应嘱托土地所在地的登记主管机关办理土地禁止处分的登记。整治场址的污染行为人应依调查评估结果，订定土壤、地下水污染整治计划，经所在地主管机关审查核定后据以实施；所在地主管机关应将核定的土壤、地下水整治计划报请主管机关备查，并将计划及审查结论摘要公告。一方面明订土壤污染的整治以恢复土地原用途为原则，另一方面也应该考量污染土地若涉及其他法令规定的整体区域开发计划时，除污染整治基准可专案核定外，其土地开发的申请可考虑与整治计划合并提出，但是土地开发计划的核准仍应该在土壤污染整治完成后方可实行。
　　
　　（三）财务筹措制度
　　
　　台湾地区颁布了“土壤及地下水污染整治法”后，台湾“环保署”制定了“土壤及地下水污染整治基金管理委员会组织规程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及运用办法”、“土壤及地下水污染整治费收费办法”等规定，建立了土壤及地下水污染整治基金，它是仿效美国的污染治理超级基金制度（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act,又称《超级基金法》，The Superfund），美国的该制度为政府处理环境污染紧急状况和治理重点危险物设施提供了财政支持，对危险物质泄漏的紧急反应以及治理危险废物处置设施的行动、责任和补偿问题作出了规定。[7]该制度的理论基础是“集体负担”原则，这一原则是“污染者付费”原则的例外，集体负担原则是由环境污染的成本及费用是由共同的污染者来负担，而免除了社会成本的效果。[8]减轻了污染者的负担，同时又能及时解决污染整治费用，不会使污染整治工作拖延费时。
　　
　　收取土壤及地下水污染整治基金的范围：对指定公告的化学物质，依其产生量及输入量，向制造者及输入者征收土壤及地下水污染整治费。土壤及地下水污染整治基金的用途：（1）主管机关调查整治场址的土壤、地下水污染范围及评估对环境的影响所需费用；（2）所在地主管机关为减轻污染危害或避免污染扩大，应依控制场址或整治场址实际状况，采取应变必要措施所需费用；（3）各级主管机关订定、审查、实施、变更及监督土壤、地下水污染整治计划所支出的费用；（4）基金涉讼之必要费用；（5）基金人事及行政管理费用；（6）主管机关核准的其他费用。土壤及地下水污染整治基金的来源：（1）土壤及地下水污染整治费收入；（2）污染行为人或污染土地关系人应该依法缴纳的费用而限期没有缴纳的，得按其规定支出费用加计二倍，命其缴入土壤及地下水污染整治基金并移送法院强制执行；（3）土地开发行为人在土壤及地下水整治场址公告解除列管且土地开发计划实施前，应按该土地变更后的当年度公告现值加四成为基准，核算原整治场址土壤污染面积的现值，依其百分之三十之比率，缴入土壤及地下水污染整治基金；（4）基金孳息收入；（5）主管机关根据预算程序拨款；（6）环境保护相关基金的部分提拔；(7)环境污染的罚金及行政罚款的部分提拔；（8）其它有关收入。
　　
　　（四）污染责任机制
　　
　　污染责任机制是指依据“土壤及地下水污染整治法”，如何认定污染责任人，使其负担土壤污染的费用的制度。“土壤及地下水污染整治法”对于污染责任制度规定的具体、明确。首先规定了责任承担的主体，它与以往的污染防治立法比较，扩大了污染责任主体，它们具体包括：第一类，污染行为人。污染行为人是从事了以下行为的主体：（1）非法排放、泄漏、灌注或弃置污染物；（2)中介或容许非法排放、泄漏、灌注或弃置污染物；(3)未依法令规定清理污染物。第二类，污染土地关系人。它是指土地经公告为污染整治场址时，非属于污染行为人之土地使用人、管理人或所有人。第三类，场所使用人、管理人或所有人、与土地使用人、管理人、或所有人。
　　
　　这些主体承担责任的范围根据“土壤及地下水污染整治法”规定如下：第一，整治污染与土壤复育责任，第12条第2项规定：“整治场址之污染行为人或污染土地关系人，得于各级主管机关进行调查评估前，提出土壤、地下水调查及评估计划，经所在地主管机关核定后办理；其调查评估结果，应报请所在地主管机关核定。”第11条第4项规定：“控制场址未经公告为整治场址者，所在地主管机关得依实际需要，命污染行为人提出污染控制计划，经所在地主管机关核定后实施。” 第16条第1项规定： “整治场址之污染行为人应依第十二条之调查评估结果，订定土壤、地下水污染整治计划，经所在地主管机关审查核定后据以实施；所在地主管机关应将核定之土壤、地下水整治计划报请主管机关备查，并将计划及审查结论摘要公告。”第二，清偿责任与损害赔偿责任，法律虽然规定主管机关在有些情形下可以先行支出或由“整治基金”先行垫付相关整治费用，但是污染行为人仍有清偿责任。此外，污染土地的关系人应该承担善良管理人的注意义务，防止土壤及地下水免遭污染，根据该法的47条推出应该承担连带责任，第47条规定：“ 土壤及地下水污染致他人受损害者，有重大过失之污染土地关系人应与污染行为人连带负损害赔偿责任。”第三，法人责任，法人及法人的代表人应该与污染行为人承担连带责任，第30条规定：“ 法人之代表人、法人或自然人之代理人、受雇人或其它从业人员，因执行业务犯第二十六条至前条之罪者，除依各该条规定处罚其行为人外，对该法人或自然人亦科以各该条之罚金。”基于公平正义原则，污染行为人仍应负终局责任，非污染行为人的土地使用人及所有人向污染行为人求偿。
　　
　　三、台湾地区土壤污染整治立法对我国大陆的启示
　　
　　台湾地区土壤污染整治立法历时近三十年，内容具体，体系完备，对大陆的土壤污染防治立法具有启示作用。
　　
　　台湾的土壤及地下水污染整治立法体例值得借鉴。虽然台湾已经单独制定了水污染防治法，在起草土壤污染防治法的时候，根据实际情况，因为土壤与地下水是紧密联系在一起的，无论是污染状况，还是整治，都是唇齿相依，不宜单独整治，因此最后把土壤与地下水的污染整治合而为一，这种立法体例值得大陆借鉴。根据大陆环境立法的经验，按照环境因子单性立法，而没有考虑环境因子的因果关系，并且因为不同的环境因子污染防治的主管机关的不同，导致法律的冲突，从而也导致主管机关的管辖权限的冲突，造成管理的混乱，降低了效率。在制定有关土壤污染防治立法时，应该考虑与土壤有关的法律的整合与衔接。
　　
　　台湾的完善的相关配套立法为土壤及地下水污染整治立法的执行奠定了坚实的基础，值得借鉴。为了保障法律的稳定性与普遍性，法律规定得较为原则，为了使一部法律更好的得以执行，必须制定一些更为详细、操作性更强的命令与行政规定，台湾制定“土壤及地下水污染整治法”后，及时出台了相配套的实施细则及一系列的命令与行政规定，建立了一些新型的可行的制度，补充了立法，形成了一个有机的体系，保障了立法的执行。大陆立法常常不能及时出台相配套的细则、法规、规章保障立法的执行，因此，一部法律的出台往往不能达到如期的效果，有时一部法律就好像一个孤岛，孑然而立。因此在制定一部法律的同时，也应该按计划的把相关配套的立法及时出炉，保障法律的执行。
　　
　　台湾的土壤及地下水污染整治立法的具体内容值得借鉴。一方面是台湾的土壤及地下水污染整治制度中的管理模式的多样化，既有传统的命令-控制式的管理模式，又有经济激励和信息公布、公众参与的现代的管理模式，多种管理模式的运用，既相互独立，也能发挥各自的优势，并且能保持很好的平衡。而大陆的关于环境污染防治立法还主要是实物规制，[9]，采用传统的命令-控制的管理模式，主要采用收费及禁止性的政策，这种单一的模式容易形成污染者、被害人、管理者之间的对抗，形成欺诈、投机的现象，不利于预防与整治环境污染，因此制定土壤污染防治法应该借鉴台湾的经验，采用以激励、现代为主的信息公开与公众参与等管理模式，以命令-控制为辅的模式，建构新型的污染防治管理体系。另一方面台湾的污染及地下水污染整治的权责明确、公平，体现了环境正义的价值基础。广泛的责任承担主体与严格的责任追究机制相的结合，权责分明，保证了每个环境主体的权利义务的实现，从而保障环境基本制度的实现，达到防治污染，以期土地与水资源的永续利用。


【作者简介】
向佐群，女，土家族，湖南慈利，副教授，法学硕士，硕士导师，主要从事行政法与行政诉讼法、环境法的研究。


【注释】
[1]赵沁娜，杨凯，徐新著：《中美城市土壤污染控制与管理体系的比较研究》，土壤，38(1),6.
[2]叶俊荣著：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，95-96
[3]陈慈阳著：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，45-48
[4]《农地污染》，台湾土壤及地下水污染整治网
[5]陈泰安著：《由环境正义的观点检视〈土壤及地下水污染整治法〉的法律责任区分》http：//e2007.yuntech.edu.tw/94
[6]张尊国著：《台湾地区土壤污染现状及政策分析》.//old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/091/SD-B-091-021.htm
[7]王曦，胡苑著：《美国的污染治理超级基金制度》，环境保护2007 ,372(5B),64.
[8] 陈慈阳著：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，187-188.
[9]托马斯.思德纳著:《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文，黄祖辉译，上海三联书店、上海人民出版社，2005年版，503.