我国土壤污染问题的法律分析和立法建议

【摘要】　　土壤是生物和人类赖以生存和生活的重要环境。随着工业化的发展、城市化进程的深入，我国土壤环境污染不断加剧，土壤环境质量变化较大，土壤环境污染物种类和数量不断增加、发生的地域和规模在逐渐扩大、危害也进一步深入。目前，土壤生态环境安全已成为我国可持续发展的制约因素。本文通过我国土壤污染的现状、危害、及其土壤污染的特点。分析我国土壤污染防治的法律规定及其存在的问题，提出一些解决土壤污染的建议。
【关键词】土壤污染；法律分析；立法建议
【英文关键词】soil contamination; legal analysis; legislation suggestion
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、我国土壤污染的现状
　　
　　土壤污染与水污染、大气污染有很大的不同。它的隐蔽性，人不可以察觉，肉眼是看不见的。还有就是滞后性，就是要通过一段时间才感觉得到[1]，土壤污染的途径有土壤的重金属污染，土壤的有机污染，有机污染物在生物体内的富集，土壤的放射性污染。
　　
　　据我国农业部进行的全国污灌区调查，在约140万hm2的污水灌区中，遭受重金属污染的土地面积占污水灌区面积的64.8%，其中轻度污染的占46.7%，中度污染的占9.7%，严重污染的占8.4%。我国每年因重金属污染而减产粮食1000多万t，被重金属污染的粮食每年多达1200万t，合计经济损失至少200亿元。
　　
　　就土壤的有机污染而言目前我国土壤的有机污染十分严重，且对农产品和人体健康的影响已开始显现。如我国从1959年起在长江中下游地区用五氯酚钠防治血吸虫病，其中的杂质二噁英已造成区域性二噁英类污染，洞庭湖、鄱阳湖底泥中的二噁英含量很高。有机氯农药已禁用了近20年，土壤中的残留量已大大降低，但检出率仍很高。广州蔬菜土壤中六六六的检出率99%，DDT检出率为100%。太湖流域农田土壤中六六六、DDT检出率仍达100%，一些地区最高残留量仍在1mg/kg以上。同时，随着城市化和工业化进程的加快，城市和工业区附近的土壤有机污染日益加剧[2]。其他如有机污染物在生物体内的富集，土壤的放射性污染，在我国也存在着严重的问题。（附土壤PH值在我国变化情况图，见附1）
　　
　　而目前，我国仍没有关于土壤污染防治方面的法律，面对以上严峻的形式，笔者试图通过对目前我国现存的有关土壤污染防治的法律规定加以分析，提出解决土壤污染问题的浅见。
　　
　　二、我国现行土壤污染防治的法律规定及其存在的问题和解决措施
　　
　　目前,我国涉及土壤保护的法律法规主要有《中华人民共和国环境保护法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《水土保持法》《土地复垦条例》《基本农田保护法》《农药安全使用标准》《农用污泥中污染物控制标准》《农田灌溉水质标准》及大气、水、固体废弃物污染防治法等。另外,为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)[3]。
　　
　　尽管相关的法律法规对于土地保护的问题有着概括性的规定，然而现行的法律法规存在着相关规定过于分散，法条之间相互矛盾缺乏严密的逻辑性，适用性不强等缺陷；下文笔者将分析我国现有的土壤保护法律法规存在的问题主要有那些：
　　
　　（一）《环境保护法》
　　
　　罗列的污染种类的滞后性。该法第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”该法于1989年颁布，对于但是所处的社会发展状况而言，以上的罗列已经基本概括了所可能发生的污染种类，而这部法放置今日，就存在着些许的滞后性，即无法穷尽污染种类，致使污染发生之时，缺乏追究污染者责任的法律依据，笔者认为污染种类还应当包括应当包括：放射性物质和化学物质的污染、乱堆放生产废物和消费废物，以及包括生物性污染在内的污染及其他可能造成土地退化的不良（有害）影响；这样才能在现实生活当中有效解决问题。
　　
　　（二）《土地管理法》
　　
　　1、调整对象的局限性。《土地管理法》的制定目的是为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。对于防治土壤污染，该法也作了原则性的规定，即在第35规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。这条规定是在《土地管理法》第4章，耕地保护当中提出的，而并非在总则当中对此问题加以表述，这就导致了这部法在调整土壤污染问题时，调整对象存在着明显的局限性；
　　
　　2、土壤污染防治意识的缺乏性。该法第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民字体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。该法第36条规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。可以看出的是，该法对于基本农田的用途有着严格的规定，对于其他耕地的利用范围则放宽限制，而兴建乡镇企业则又放宽了农用地转化为建设用地的条件，而乡镇企业产生排放的“三废”物质，则是导致农村土壤污染的最大元凶，而对于乡镇企业和基本农田土地布局和使用规划的缺失，又是导致乡镇企业在一定程度上造成耕地污染严重的原因。
　　
　　（三）《基本农田保护条例》
　　
　　《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定：①第十九条：国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。②第二十二条：县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。③第二十三条：县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。④第二十五条：向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。⑤第二十六条：因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理[4]。该法是针对于特定问题所指定的，所以同样面对着调整对象的局限性的问题。
　　
　　（四）《土壤环境质量标准》
　　
　　《土壤环境质量标准》为贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，保障农林生产，维护人体健康而制定的标准。它规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。现有土壤保护标准体系存在的问题主要有：①可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础[5]；②其适用范围仅限于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤。
　　
　　（五）《刑法》
　　
　　1、主观特征规定的模糊性。该法第338条、第346条规定，重大环境污染事故罪，是指：自然人或单位违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，造成重大环境污染事故，只是公司财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。该罪的规定存在着两方面的问题：一是没明确规定故意和过失，只是司法实践出现歧义；二是若解释包括故意在内，那么将故意和过失放在同一条文里，显然不科学，不是对过失偏重就是对故意偏重[6]。
　　
　　2、行为对象的局限性。根据该法第229条第1款、第346条的规定，非法处置进口的固体废弃物罪，是指自然人或单位违反国家规定，将境外的固体废弃物进境倾倒、堆放、处置的行为。可以明显的看出，该罪的行为对象仅局限于“固体废物”，而面对着防治土壤污染的问题而言，仅对非法处置固体废物的行为加以限制，是不能满足我们的现实目的和需要的，应当将行为对象扩展至“液态废物和气态废物”这样才有利于实现我们防治土壤污染的切实目的[7]。
　　
　　从以上分析当中可以看出如下问题，其主要有两点：首先，各法律规范当中都缺乏有关于土壤污染防治的条款，仅有着类似于土壤污染防治的相关规定；其次，就是调整范围的局限性，大多数针对于农村土地而言，其他土地土壤的污染防治问题也并未提及。这对于我国现今的土壤污染状况而言，是难以起到应有的法律效果的，面对以上法律规范中存在的种种问题，笔者提出了如下的解决措施：
　　
　　三、解决措施
　　
　　（一）明确土壤污染种类
　　
　　由于我国没有现行的土壤污染防治法，因此在立法之时首先要考虑到的是，究竟什么样的表现形式是土壤污染的表现形式，在环境保护法当中，采用了列举的方式，对农用土地的污染的表现形式做了表述：防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。如前所述，笔者认为应当包括放射性物质和化学物质的污染、乱堆放生产废物和消费废物，以及包括生物性污染在内的污染及其他可能造成土地退化的不良（有害）影响。并且，并不仅仅针对于农业用地，还包括建设用地等其他土壤、土地资源，这样才更有利于保护土地，使对土壤污染的行为进行惩罚之时做到有法可依。
　　
　　（二）确定土地质量标准
　　
　　《土壤环境质量标准》其适用范围仅限于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤。因此在面对大多数土壤污染的情况时，是无法进行适用的因此有必要扩大其适用范围，增添新的质量标准；并且，其中的技术参数和质量标准无法和国际进行接轨，我国在经济高速发展的同时，必定会与之相伴随的产生大量的污染环境的产物，却无相应的环境质量标准对此进行保护，我国正在进行全国土壤污染状况调查，等调查结果中明确了我国各地的土壤污染状况以及经济发展的状况以及应当与之相适应的其他数据时，再对我国的土壤环境质量标准进行重新修订，以使之能够达到解决实际问题的目的。
　　
　　（三）土地利用的科学规划
　　
　　就基本农田而言，是指为了满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量[8]。其是关系国计民生需求的一种产物。因此应当重点保护，故应当明确在保护基本农田的同时，尽可能的合理规划，避免基本农田附近的乡镇企业造成的污染给基本农田造成损失。可以明确的是，对于乡镇企业建设用地和农用地应当采取不同的土地环境质量标准，而对于乡镇企业可能造成的污染和损害，在进行环境影响评价时，应当对于这些乡镇企业采取农用地的标准来对其进行限制，从而避免造成更多的污染和损害。
　　
　　（四）法律责任
　　
　　1、土壤污染责任的缺失：审视上述法律规范，大都对于土壤污染责任没有规定，这就造成了我国现今的土壤污染局面严重的情形，责任是保证义务实现的有效工具，只有明确了责任，才能对于义务人产生约束力以及震慑力，从而保障义务的实现，因此笔者认为有必要对此进行明确的规定。
　　
　　2、土壤污染责任主体不明确：对于历史遗留下来的土壤污染问题，无法用传统的“污染者负担”的原则来判定其责任人。加之土地国有化制度以及许多造成土壤严重污染的老工业企业多为国有企业等诸多因素，导致我国现有的管理法规体系中未对历史遗留下来的以及现存的土壤污染的法律责任者、污染者应承担的法律责任和义务进行确定。面对这种问题，有学者认为，应该由国家通盘考虑制定治理规划，沟通投资渠道，并且要企业的上级主管部门对本系统的治理进行具体的规划、指导和资助，才能逐步解决问题[9]。笔者认为，对于历史问题，的确无法采取“污染者负担”的原则，来进行法律责任的实现，我国长期存在的关系国计民生内容的企业国有等方面的规定，使得最终这一付费者必然又落到了国家的头上，与其追究历史问题，更好的解决办法还是采取，法律规定不朔及既往的原则，将“污染者付费”的原则仅对现存问题发上效力，而历史遗留问题，采取由国家统筹管理治理的方法，而其中的治理费用，除了由国库出资外，可设立专项基金，由工业企业缴纳税费或捐赠等途径筹集，从而达到解决问题的目的。
　　
　　3、土壤污染责任标准：在明确土壤质量标准和无过错的归责原则的前提下，制定切实可行的土壤污染责任标准，是对土壤污染责任进行落实和制裁的基础性条件。我国现行的有关于环境责任的研究，往往将责任划分为行政责任，民事责任和刑事责任三类，这是根据责任者所违反的相关部门法而致承担的法律责任，这就有必要加强这三种责任之间的协调性，并对这三个部门法在土壤污染的法律法规方面分别加以完；例如，环境资源犯罪的一个重要的特征就是其行政从属性，刑法中规定的资源犯罪均以违反一定的行政法规为前提和基础[10]，对于土壤污染的犯罪制度的完善，也是有赖于相关行政法规制度的完善的。


【作者简介】
杨雅雯，女，重庆长寿人，昆明理工大学环境与资源保护法2006级研究生。


【注释】
[1]黄锡生，李希昆主编《环境与资源保护法学》[M].重庆：重庆大学出版社2002年版
[2]金瑞林主编《环境法学》[M]北京：北京大学出版社2002年版
[3]凌欣《土壤污染防治法律制度研究》[J]载于 中国国家级自然保护区网站
[4]王虹等．《国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示》[J]载于《环境监测管理与技术》2006年10月第5卷18期
[5]刘仁文著：《环境资源保护与环境资源犯罪》[M]北京：中信出版社 2004年版第295页
[6]彭真军编著《土地管理法规知识60问》[M]广东：广东科技出版社2003年版第70页
[7]《长三角局部土壤污染调查》//edu.drcnet.com.cn/drcnet.common.web/docviewforsearch.aspx?docid=1237275
[8]Jie Chen：《Rapid urbanization in China: A real challenge to soil protection and food security》[J] catena.2006.04.019
[9]中国统计年鉴-2006//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2006/indexch.htm
[10]冯翠娥摘编自《环境保护》2006/2B——国内土壤环境污染现状与防治措施//www.cigem.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=7791



【参考文献】
[1]长三角局部土壤污染调查//edu.drcnet.com.cn/drcnet.common.web/docviewforsearch.aspx?docid=1237275
[2] 冯翠娥摘编自《环境保护》2006/2B——国内土壤环境污染现状与防治措施//www.cigem.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=7791
[3] 王虹等．《国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示》载于《环境监测管理与技术》2006年10月第5卷18期
[4].凌欣《土壤污染防治法律制度研究》载于 中国国家级自然保护区网站
[5].王虹等．《国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示》载于《环境监测管理与技术》2006年10月第5卷18期
[6].刘仁文著：《环境资源保护与环境资源犯罪》北京：中信出版社 2004年版第295页
[7].原意见刘仁文著：《环境资源保护与环境资源犯罪》北京：中信出版社 2004年版第309页
[8] 彭真军编著《土地管理法规知识60问》广东科技出版社2003年版第70页
[9] 金瑞林主编《环境法学》北京：北京大学出版社2002年版第91页
[10]刘仁文著：《环境资源保护与环境资源犯罪》北京：中信出版社 2004年版第220页