试论土壤污染防治法律制度的构建

【摘要】　　本文从我国土壤污染的现状入手，提出我国现行有关土壤污染防治法律规范的不足之处，并特别强调有关土壤污染防治的法律规定的分散而不系统。最后提出要急需加强和完善关于土壤污染防治的环境法律制度，试图改变当前这种严峻形势。
【英文摘要】 From China the status of soil pollution start, China made the existing soil pollution control laws and standards are inadequate Department, With particular emphasis on the disorder of the soil pollution control laws. At last Proposed to the urgent need to strengthen and improve the environment pollution control legal system On soil pollution prevention, and attempt to change the current grim situation.
【关键词】土壤；土壤污染；土壤污染防治；法律制度
【英文关键词】Soil; Soil Pollution; Soil Pollution Prevention; Legal system
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤作为独立的自然体，是指位于地球陆地表面，包括具有浅层水地区的具有肥力、能生长植物的舒松层，是由矿物质、有机质、水分和空气等物质组成，是一个非常复杂的系统。[1]而由于人类生产、生活等活动产生的某种物质介入土壤，超过了土壤的自净能力，导致土壤的组成、结构和功能等发生变化，从而影响土壤的有效利用，危害人体健康或财产安全，以及破坏自然生态系统，造成土壤质量下降的现象就是土壤污染。
　　
　　一、 土壤污染防治立法的必要性和紧迫性
　　
　　据中国国家环保总局有关负责人介绍，由于方方面面的原因，一些地区的土壤受到不同程度的污染，对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁，土壤污染的总体形势相当严峻。一是土壤污染程度加剧。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿，污水灌溉污染耕地3250亩，固体废物堆存占土地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，其中多数集中在经济较发达的地区。二是土壤污染危害巨大。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，最终将对生态安全构成威胁。三是土壤污染防治基础薄弱。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，导致防治措施缺乏针对性。防治土壤污染的法律还是空白，土壤环境标准体系也未形成。资金投入有限，土壤科学研究难以深入进行。有相当部分的干部群众和企业界对土壤污染的严重性和危害性缺乏认识，土壤污染日趋严重。
　　
　　二、 我国土壤污染防治法律制度的现状
　　
　　关于防范土壤污染的法律还十分薄弱，不能从根本上保护土壤。我过先后颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》，可是到现在还没有一部专门针对土壤污染防治的法律法规。关于土壤污染防治的的规定大多散落在各个部门法中。《宪法》第二十六条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定，各级人民政府应当加强对农业环境保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定，各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地沙漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。《基本农田保护条例》第十九条规定，国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力；第二十二条规定，县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务；第二十三条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告；第二十五条规定，向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准；第二十六条规定，因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。上述法律规范中的相关规定对防治土壤污染确实起到了一定的积极效果，但是这些法律法规的制定对于防治土壤污染的规定大多只是一笔带过，缺乏具体的制度操作性，不能从根本上对土壤的防治和治理发挥作用。同时这些法律法规在执法上也缺乏必要的力度，使土壤污染的防治和治理工作更是难以执行。
　　
　　首先，现行土壤污染防治的法律规定分散而不系统。现行有关土壤污染防治的法律规定散见于《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律规范，未形成系统的、具有可操作性的具体法律制度，例如土壤标准制度、土壤监督管理制度等。
　　
　　其次，现行土壤污染防治的法律条款都是原则性、概括性的规定，而对于如何保障土壤不被污染以及如何对已被污染的土壤进行改良，并没有作出明确的规定。
　　
　　再次，现行土壤污染防治的法律中规定的防治对象主要在于农用地土壤，强调保护农业生产环境、保护耕地。但是，在工矿企业集中的地区，工业“三废”的排放和重金属的污染对工业区及其周围地区的土壤也造成了另人忧心的破坏。中国国家地质实验测试中心专家刘晓端说，“土壤中的重金属天然分布十分广泛，多具有不可逆性，不能降解，但可能转化为金属有机物或在有些生物中高倍富集，经多种途径进入人体，并在体内蓄积毒性”。而现行法律规范中却没有关于工业用地土壤污染防治的规定。
　　
　　三、 构建土壤污染防治法律制度的思考
　　
　　鉴于我国严峻的土壤污染现状和薄弱的防治土壤污染的法律现实，我们急需加强和完善关于土壤污染防治的环境法律制度，以弥补法律的空白。
　　
　　（一） 土壤标准制度
　　
　　我国现行《土壤环境质量标准》是为贯彻《环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，保障农林生产，维护人体健康而制定的标准。但只是单一地规定了土壤的等级分类，未对土壤污染的标准作出明确的规定，对于达到什么标准就构成了对土壤的污染则无法判断。所以，必须对现行的《土壤环境质量标准》进行修订，要把界定土壤污染的明确标准纳入其中，并且各级人民政府的环境保护行政主管部门要结合当地的具体情况，制定有针对性的土壤污染防治标准。
　　
　　（二） 清洁生产制度
　　
　　土壤一旦受到污染，要清除其中的污染物是一件非常困难的事。所以，土壤污染的预防就远比土壤污染的治理重要的多。实践证明，污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。[2]而采用能源利用率高，污染物排放量少的清洁生产工艺就成为控制污染源的可靠保证。确立清洁生产制度，是从根本上防治土壤污染的一个有效措施。作好清洁生产本身就是一个系统工程，在这个过程中涉及到其他资源利用的方方面面，从生产用水的提供到农药化肥的使用都可能给土壤造成污染。开展这项工作的关键在与首先各级政府部门要加强宏观调空，对先进的生产工艺加以引导。其次要大力普及和提高生产者的清洁生产意识。
　　
　　（三） 土壤污染风险评估制度
　　
　　开展土壤污染风险评估包括两个方面的工作，一方面是关于土地规划使用所要进行的土壤污染风险评估。盲目的开发和使用土地会给土壤造成严重的破坏，所以对于在土地的规划和利用的过程中进行土壤污染风险评估是非常必要的。另一方面是关于土地周围建设项目在动工和投产前进行的土壤污染风险评估。
　　
　　（四） 土壤监督管理制度
　　
　　要加强对土壤的监督管理工作，主要是对土壤进行现场检查。根据有关法律规定，县级以上人民政府环境行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的土壤污染行为或可能造成土壤污染的行为进行现场检查。针对检查的情况，作出处理决定，同时将检查的情况和有关处理的结果及时上报有关部门。
　　
　　（五） 土壤生态补偿基金制度
　　
　　土壤作为一种不可再生资源，一旦被污染再进行修复是十分困难的，除技术问题外，整治资金也是一个大问题，如果能够建立土壤生态补偿基金制度就可以很好地解决这一问题。由可能造成污染的企业和政府共同提供补偿基金的来源。补偿基金主要用于恢复和提高土壤功能、促进土地的可持续利用，并对已被污染的土地进行补救治理。
　　
　　（六） 土壤修复制度
　　
　　上个世纪70年代，美国因“拉夫河谷事件”启动了土壤修复，其后欧洲的发达国家及日本等国也相继开展了同样的工作，并各自取得了突出的成绩，改善了生态环境。我们应根据我国土壤污染的实际情况，自主研发、引进吸收和技术创新，筛选污染土壤修复技术，尽快建立土壤污染修复制度。
　　
　　（七） 土壤污染应急措施制度
　　
　　随着工业化进程的不断加快，各种突发性环境污染事故也不断增多。因发生事故或其他突发性事件，排放和泄露有毒有害气体和放射性物质，极有可能造成土壤污染的单位，必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施，并报告当地环境保护部门，接受调查处理。实施应急措施的目的就是把突发性污染事故造成的土壤污染程度及其危害控制在最低水平。
　　
　　（八） 公众参与制度
　　
　　政府的职能有限，不可能事事兼顾，所以要加强广大民众的公众参与意识和土壤保护意识。首先，要落实公众的知情权，各级环保部门要定期向公众公布土壤的具体情况，包括土壤受污染的程度、改良土壤质量和防治土壤污染的具体建议。其次，要保证公众对有关影响土地环境的活动的决策参与权，鼓励公众参与到具体防范土壤污染的工作中去。最后，要扩大民众的监督权，对于一些环境行政主管部门及其执法人员偏袒企业、放任土壤污染的现象，要通过立法的明文规定鼓励公众通过检举、监督等手段对其进行规制，创造良好的环境行政执法环境。当土地环境受到侵害时，人人都可以通过有效的司法和行政程序，使土地环境得到保护。[3]


【作者简介】
窦玉珍，女，西北政法大学教授，环境与资源保护法学硕士生导师；尹萌，男，西北政法大学环境与资源保护法学2006级研究生。


【注释】
[1] 林肇信 刘天齐 刘逸农主编《环境保护概论》（修订版）[M]高等教育出版社1999年版第153页。
[2] 朱荫湄 周启星．土壤污染与我国农业环境保护的现状、理论和展望．土壤通报.1999。
[3] 朱立志 王蓉 刘磊 《关于农村土地污染防治立法的思考》中国农业科学院农业经济与发展研究所研究简报2006年第16期。