土壤污染防治立法研究

【摘要】　　壤是一种不可或缺和不可再生的自然资源。土壤污染发展速度快，其危害日益严重，给人类生存和可持续发展带来了巨大压力。土壤污染已成为世界性环境问题。面对严峻的土壤污染形势，国外一些发达国家已积极立法应对，其中以美国、日本颇具代表意义。在我国现行的法律体系中，关于土壤污染防治的法律基本是一片空白。因此，需尽快完善我国的土壤污染防治立法，对土壤污染防治作出专门的、系统的法律规定，通过法律手段有效地防治土壤污染。
【英文摘要】 Soil is a kind of essential and non-renewable natural resources. Soil pollution is developing rapidly and its harm is increasingly serious, which has brought enormous pressure to human survival and sustainable development. Soil pollution has become a worldwide environmental problem. Faced with the severe situation of soil pollution, many developed countries have answered readily by legislation, in which the US and Japan are rather representative. In Chinas current legal system, laws about prevention and cure of soil pollution are almost vacant. Therefore, it’s urgent to perfect our country’s relevant legislation, and effectively prevent and cure soil pollution by specialized and systematic legal regulations.
【关键词】土壤污染；防治；立法
【英文关键词】soil pollution; prevention and cure; legislation
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、土壤污染及其危害
　　
　　土壤是植物生长繁育的自然基地，是农业的基本生产资料，是人类赖以生存的极其重要的自然资源。土壤作为环境要素的重要组成部分，处于自然环境的中心位置，承担着来自各方面的大约90％的污染物。土壤既是污染物的载体，又是污染物的天然净化场所。进入土壤的污染物，与土壤物质和土壤生物发生复杂的反应。在一系列反应中，有些污染物在土壤中蓄积起来，有些被转化而降低或消除了活度和毒性，特别是微生物的降解作用可使某些有机污染物最终从土壤中消失。所以，土壤是净化水质和截留各种固体废物的天然净化剂。但是污染物进入量超过土壤的天然净化能力，就会导致土壤的污染，有时甚至达到极为严重的程度。
　　
　　土壤污染是指人类活动的废弃物通过不同的途径进入土壤，而进入土壤的污染物的数量和速度都超过了土壤的净化能力，从而使土壤中污染物的累积过程呈现强势状态，致使土壤的正常功能失调，导致土壤环境质量下降的现象。随着工业化的发展、城市化进程的深入，人类活动所产生的污染物进入土壤并积累到一定程度，使土壤质量恶化，土壤系统受到直接或间接的污染。很长一段时间，提到环境保护，我们不难明白大气污染、水污染防治的重要意义，而对土壤污染仍然相当陌生。事实上，在工业文明迅速扩张之时，传统农耕文明的载体——土壤已变得脆弱不堪。与水污染、大气污染不同的是，土壤污染具有隐蔽性和滞后性，为多年积累所致，不容易发现。土壤一旦遭到污染，极难恢复，重金属对土壤的污染基本上是不可逆的，许多有机污染物也需要较长的时间才能降解。可见，土壤污染修复所需代价之巨大，且难以确定责任人。土壤环境污染一旦爆发，对人类可能就是灾难性的。所以国内外有人形象地将土壤污染称之为“化学定时炸弹”。
　　
　　土壤污染的危害表现在：第一，土壤污染危害人体健康。土壤污染可直接破坏土壤的正常功能，影响水环境安全和农产品质量安全，通过饮水和食物链富集到人体中，会引发癌症和其他疾病等，影响人类健康。在人类历史上，由于土壤污染引起的疾病和环境公害事件屡见不鲜。第二，土壤污染导致其他环境问题。土地受到污染后，含重金属浓度较高的污染表土容易在风力和水力的作用下分别进入大气和水体中，导致大气污染、地表水污染、地下水污染和生态系统退化等其他次生生态环境问题。事实越来越表明，没有清洁的土壤，也就不可能有干净的水和空气。第三，土壤污染导致严重的直接经济损失。对于各种土壤污染造成的经济损失，目前尚缺乏系统的调查资料。仅以土壤重金属污染为例，据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。加入WTO后，我国农产品出口频遭绿色壁垒，污染问题已严重影响了农产品出口创汇。
　　
　　在经历了土壤污染的惨痛教训后，美日等发达国家已积极立法面对各种类型的土壤污染问题。土壤污染是一个世界性环境问题，我国的土壤污染问题也日趋严重。除农业用地外，由于工业生产活动范围的扩大和程度的加剧，许多工矿区、城市用地也不同程度地存在土壤污染。日益严峻的土壤污染形势已成为影响我国可持续发展的重大障碍。我国也应尽早建立和健全土壤保护法律体系，使我国的土壤环境质量保护工作早日纳入法制轨道。
　　
　　二、国外关于土壤污染防治的立法
　　
　　国外发达国家在土壤污染防治方面的立法工作开展得较早，许多国家都已建立了一套在法律、管理制度、技术规范方面相对完善土壤污染防治体系，其中美国、日本的土壤污染防治立法在世界范围内极具代表意义。
　　
　　（一）美国
　　
　　从20世纪70年代开始，居住在美国纽约州的洛夫运河地区的居民不断发生各种怪病。这里的地面渗出一种黑色液体，引起了人们的恐慌。经有关部门检验，这种黑色污液中含有多种有毒物质，对人体健康会产生极大的危害。事出之后，当地居民纷纷起诉，但因当时尚无相应的法律规定，诉讼失败。1980年美国国会通过了《综合环境反应、补偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA），这一事件才有了定论。政府根据CERCLA有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可以要求其支付应付费用3倍以内的罚款。在“洛夫运河污染事故”中，污染者共赔偿受害居民经济损失和健康损失费30亿美元。“洛夫运河污染事故”是美国历史上第一起由土壤二噁英（Dioxine）类物质污染导致的事故。土壤污染问题在美国开始受到重视，继而美国很多环境保护法律都有了关于防治土壤污染的具体规定。
　　
　　CERCLA是美国污染防治体系的法律基础，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则。其鲜明的特点体现在：立法的意图在于倾向于环境污染的受害者，规定了严格的法定的而且是无限的连带责任，这种无限责任不受法定有限责任形式的限制，具有追溯既往的法律效力，而且还对责任主体进行扩大化解释。该法最大的制度创新在于通过设立名为“超级基金”的信托基金以清洁治理被弃置的受有毒有害物质污染的土地，通过向石油、化工产业征税来维持基金的运作，旨在对实施这部法律提供一定的资金支持。这也是《超级基金法》一名的由来。根据CERCLA，当一个地点的土壤被污染或者被怀疑受到污染后，这个地点就进入了美国环保局（EPA）的环境治理调查数据库，然后就会根据时间程序安排所要进行的污染程度调查和危险评估工作。根据初步评价和场地调查结果，由EPA根据危害等级系统（Hazard Ranking System，HRS）得分来决定是否将污染场地列入国家优先考虑名单（Nation Priority List，NPL），用以指导联邦政府对危险废弃物场所投入注意。在CERCLA颁布后，针对环境问题发展过程中出现的新问题，美国陆续颁布了一些修订版和补充法案。1986年美国国会通过《超级基金修订和再授权法》（Supefund Amendments and Reauthorization Act，SARA），在总结EPA过去6年的经验基础之上，对《超级基金法》做出了重要补充，强调清洁治理含有危险废物的场地以永久性治理措施为主的原则，加强了州政府在该过程中的作用，就如何清洁治理受污染场地事宜，扩大了公众参与的成分，还将信托基金额增加至85亿美元。
　　
　　CERCLA是最早且最权威地规定了“棕色地块”（Brownfields）的法案。根据CERCLA的规定，棕色地块是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。从经济上看，它们是一批可以再开发利用的财产，只是这笔财产的真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。棕色地块可以说是美国工业留给城市的“遗产”。20世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济和工作重心经历了由城市到郊区、由北向南、由东到西的转移。许多工厂在搬迁后留下了大量遗址，这些遗址在不同程度上被工业的废弃物所污染，成为在环境上受到损害的地块，处于被废弃闲置的状态。CERCLA对棕色地块进行了统一规范，主要意图在于清洁全国范围内的有害地块，并明确清洁费用的承担者。但是，这项法律所界定的责任过于苛刻严厉，对有害地块污染程度的评估和对清洁费用的预测也不甚清晰。由于担心纠缠于“超级基金”沉重的、看似无限的责任而陷于得不偿失的境地，无人愿意加入联邦政府的清洁和复兴计划。久而久之，开始只是轻微污染的地块，就渐渐演变为闲置的边缘地带。EPA对于90年代之前对棕色地块处置不力的原因提出了自己看法：对被污染地块的污染程度认识不清和对于造成污染并导致形成棕色地块的可能责任认识不清以及担心CERCLA所规定的强制清洁责任，成为私人部门介入棕色地块治理过程的障碍。在此背景下，EPA对CERCLA进行了修改，即《棕色地块法》。这部法案阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障。
　　
　　进入90年代以后，随着新经济的兴起和联邦政府财政状况的好转，各州和地方不断呼吁联邦政府采取行动，协调和资助棕色地块的治理。为了满足公众振兴棕色地块经济的需要，EPA在1995至1996年间制定了《棕色地块行动议程》；在1997年5月制定了《棕色地块全国联合行动议程》，将经济发展和社区复兴同环境保护结合起来，由公共部门和私人机构共同来解决棕色地块环境污染问题。行政当局在制定新政策的同时，还积极推动国会的相关立法进程，以彻底清除私人机构投资棕色地块的障碍，鼓励社会各界参加对棕色地块的综合治理。
　　
　　美国从危险废弃物管理角度对受污染土壤进行管理，并制定了极为严格的法律、法规。主要涉及到的法律有：《固体废物处置法》[1]又称《资源保护和回收法》，CERCLA。此外，美国的《清洁水法》、《安全饮用水法》、《有毒物质控制法》等法规也涉及土壤保护，形成了较为完备的土壤保护和污染土壤的治理法规体系。在土壤污染整治过程中美国都非常注重环境治理信息的充分公开。在土壤及地下水污染控制与管理过程中，其风险评估、整治技术及标准、整治单位、土地利用规划方向都由中央政府、地方政府、社区居民与专家学者通过会议、座谈等方式商讨，最终达成“双赢”的方式。另外，美国的土壤环境监测没有国家标准方法和规范，主要以行业或协会的标准方法或规范为主。有关土壤质量的标准和规范主要有EPA方法和美国测试与材料学会（ASTM）标准，ASTM标准已被许多国家采用，如日本和加拿大等。
　　
　　（二）日本
　　
　　日本是世界上土壤污染发现最早, 也是污染较为严重的国家之一。但土壤污染研究是在经历土壤镉污染造成的“骨痛病”等环境事件后，于20世纪60、70年代才步入正轨。为保护土壤环境，日本的土壤环境保护遵循以下模式：出现污染事例→立法（或制定标准、对策）→依法进行监测→公布监测以及治理结果→进行跟踪监测、趋势分析→制定防治对策。对于不同对象、地域的土壤环境污染，日本制定的法律法规主要包含以下几个方面的内容：明确目的、确定监测对象和适用范围、确定监测项目与适用地域、指定并公布超标地域、制定并实施治理措施、公布结果。
　　
　　目前日本制定了一系列的法律法规以保护和维护人们赖以生存与发展的土壤环境，建立了由预防对策和治理对策构成的土壤环境保全体系。由于土壤污染的复杂性，其保护体系所涉及的领域和环节较多。在2003年5月颁布《土壤污染对策法》以前，日本有关土壤环境保护对策法律制度上建立的土壤污染对策体系主要有三种：①基于农用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染对策体系。日本对农用地的土壤环境保护法律法规的制定起因于富山县发现的公害病——重金属镉污染所致的“骨痛病” 的出现。为防止因土壤污染而导致影响农作物的生长进而影响人类健康的情况发生，日本早在1970年就颁布了《农用地土壤污染防止法律》，并根据此法将镉、铜、砷3个项目指定为特定有害物质。为掌握土壤污染的状况，依据以上法律指定“农用地土壤污染对策地域”，制定农用地土壤污染对策计划，在各个都道府县运用国家的资金进行“农用地土壤污染防止对策细密调查”，并将调查结果公开发布。②基于有毒有害化学物质特别措施法律而建立的土壤污染对策体系。日本于1999年颁布了《Dioxine类物质对策特别措施法》。此法要求各个都道府县和政令市的行政长官对大气、水质以及土壤中因Dioxine类物质而导致的土壤污染状况进行日常性监测并将结果向环境大臣汇报。③基于水质污染防治法而建立的土壤污染对策体系。在土壤环境受到污染时，其周边地区的地下水质也会受到污染，由于其具有流动性，又会成为污染源对其他地域的土壤和地下水造成二次污染并扩大污染的范围和深度。20世纪80年代，日本确认在全国地域均有因三氯乙烯等挥发性有机化合物造成地下水污染的情况。之后的调查表明，日本的地下水污染已经明显存在。为控制其污染，形成了以水质污浊防治法为中心的防治对策体系。
　　
　　日本于1970年颁布《农用地土壤污染防止法律》、1999年颁布《Dioxine类物质对策特别措施法》。此两项法律，一个是以农用地为对象，一个是以Dioxine类物质为对象，而对于日本近年来日益受到瞩目、日趋严重的市区的土壤环境污染并没有相应的法律。2003年5月国会发布《土壤污染对策法》，这部法案共8章42条，对土壤污染对策的实施目的、有害物质的定义进行了说明，规定了调查的地域范围、超标地域的指定以及治理措施、调查机构的确定、支援法人的指定、报告及检查制度（杂则）以及惩罚条款等。据此法案，就能够在工厂、企业废止和转产时进行城市再开发等事业时，运用环境风险对策的观点在日本全国范围内实施土壤污染对策。
　　
　　根据该法，对于已经被禁止使用的制造特定有害物质的工厂、企业的场地，正在使用或在《水质污浊防止法》中规定的特定设施的工厂、企业的土地和被认为有可能因土壤污染而导致对人类健康造成威胁的土地，规定其土地所有者对其土壤的污染状况必须委托环境大臣所指定的调查机构，根据环境省令所定的方法进行调查，并向都道府县的地方长官报告调查结果。如果土壤污染状况不符合环境省所定的标准时，则将此地域设立为指定区域。对于指定区域管理，主要采取以下措施：①发布命令清除污染，都道府县对指定区域的土地所有者限定期限，发布实施清除土壤污染和防止污染扩散措施的命令。②限制土地形态性质的变更，在指定区域要变更指定区域的土地形态或性质时，其变更人必须事先向都道府县的地方长官提出申请，都道府县的地方长官有权在认定其施行方案不符合标准的时候命令其变更施行方案。③指定区域的污染清除后，解除指定区域并进行公示。④受命实施污染治理措施的土地所有者可向污染造成者申请治理费用。
　　
　　《土壤污染对策法》的立法及实施，给日本产业界带来了引人瞩目的影响。由于此法的实施而出现的相关市场规模是可观的，主要表现为：在调查的需求扩大的前提下，根据对策法的要求调查的水平相应提高，从而提高了其附加价值；超标地域的指定、公示、污染物质的清除也使得土壤净化业务市场的需求迅速扩大。土地所有者最初进行土壤污染状况调查与污染净化的目的只是为了保持其土地的价格不至于因受到污染而贬值，使其顺利买卖或进行再开发事业。而《土壤污染对策法》的实施使得原本作为其营销手段的调查和治理的措施，转变为一种主动的新型的土壤环境污染风险管理和降低环境风险的相关服务产业，即土壤污染评价、有关土壤污染的保险业务的开发等一系列的相关产业。
　　
　　可以说日本土壤保护划时代的年份是2003年。《土壤污染对策法》于2003年颁布后，同年11月日本内阁发布《土壤污染对策法施行令》，同年12月环境省发布《土壤污染对策法实施规则》。2004年2月15日《土壤污染对策法》在日本全国实施。《土壤污染对策法》的颁布实施使日本典型七大公害2中仅有土壤污染没有立法成为历史。日本《土壤污染对策法》的实施，使得污染治理由被动行为向主动行为转化，以前无法计算的环保的社会效益能够体现为可以计算的经济效益3。这种趋势表明日本的土壤环境保护已经呈现出新的阶段特点。
　　
　　总体而言，美国和日本都已根据自身实际建立了有效的土壤污染防治体系。其共同点是注重污染预防，重视污染地块的修复改良和再利用，并在此过程中充分利用政府、地方及公众的资金和力量。但是，仍存在一些问题需要改进，如如何降低“棕色地块”修复利用的成本，如何实现环境保护法案和城市规划政策的协调等。
　　
　　三、我国有关土壤污染防治法律法规的现状
　　
　　国外许多国家为了加大土壤污染防治力度，纷纷制定了保护土壤资源的法律法规，还制定了土壤标准，具有完备的土壤标准体系，为土壤环境保护提供了管理尺度。与国外相比，我国缺少土壤污染防治的专门法规，尚未形成有效的土壤污染防治体系和管理机制，我国现行的土壤环境保护标准体系也不完备。目前，我国涉及土壤保护的法律法规主要有《环境保护法》、《刑法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》、《水土保持法》、《基本农田保护条例》、《农药安全使用标准》、《农田灌溉水质标准》及大气、水、固体废弃物污染防治法等。另外，为了贯彻《中华人民共和国环境保护法》，防止土壤污染，保护生态环境，我国于1995年制定了《土壤环境质量标准》。该标准是具有法律性质的技术规范，是土壤污染防治法律规范中特殊的、不可缺少的组成部分。
　　
　　上述相关的法律法规大多针对经济利用、土地管理和利用、土地规划及土地权属问题等方面，没有把土壤作为一个独立的整体环境要素进行保护。对土壤污染防治的规定分散而不系统，缺乏可操作性的具体法律制度和有威慑力的责任追究条款，很大程度上只是形同虚设。对正在发生的污染没有有效的控制机制；对已经污染的土壤没有切实可行的救济手段、恢复整治和改良规划。另外，现行的这些法律法规仅集中于农用地土壤，却没有有关工业用地土壤污染防治的规定；对土壤的污染防治也只是点源上的。不可否认这些法律的施行对防治土壤污染确实起到了一定的积极效果，但土壤污染继续加重的趋势表明现行立法有限条款的粗略性规定不能从根本上为土壤防治提供有力的法律保障。现有土壤保护标准体系可行性低，如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，污染物指标值科学性和合理性差，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求；且主要针对农业用地，为作物安全而制定的，对其他土地利用类型的适用性较差。与城市土壤环境有关的只有1999年发布的《工业企业土壤环境质量风险评价基准》，适用于工业企业选址阶段及生产活动发生后界区内土壤的环境质量风险评价。但它只是基准而非强制标准，且存在明显问题，标准值偏大，不适用于工业企业土壤污染控制的要求。从我国土壤环境标准现状来看，目前缺少以保护人体健康为目标的集中居住区城市土壤环境标准，不能满足城市土壤污染防治与污染场地清洁的需要。
　　
　　另外，我国目前还没有一部类似于《超级基金法》的专门清洁治理发生危险物质泄漏或可能发生泄漏的危险废物填埋场地的法律或法规。一旦危险废物填埋场地的有毒有害物质发生泄漏或极有可能发生泄漏，如何采取积极的预防和治理措施来保护公众的健康和生态环境的安全？谁来承担清洁和治理受污染土壤的法律责任？从现有的法律中无法找到答案，因为他们侧重于危害或重大事故发生后行政和刑事责任的追究，民事责任仅限于对实际发生的损害进行赔偿，没有设立清洁治理的法律责任，无从反映污染者付费原则，也未能充分贯彻预防为主的原则。《宪法》只是在根本上规定了合理利用土地和防治土壤污染的原则。4《刑法》则只对重大污染事故规定了相应的刑事责任。5《固体废物污染环境防治法》对一般固体废物、城市垃圾、工业固体废弃物的收集、处理、处置的规定都起到了控制污染源的作用，但是仅仅局限于废弃物进入坟墓之前的管理。
　　
　　与现行环境法律中体系性较好的大气、水、海洋污染防治法律相比，我国还没有形成有效的土壤污染综合防治体系，包括法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系等。针对土壤污染防治与控制方面的法规标准尚未颁布，缺乏针对性和对污染事故的责任、处罚等明确措施。有限的粗略规定并没有对防治土壤污染这一现实的客观需要作出有效的法律回应。制定专门的《土壤污染防治法》，规定专门、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白已成为当务之急。随着我国经济的高速发展，相关法律的缺位已经逐渐在业内引起重视，在某些发展较快、经济实力较强的城市，已针对某些具体场地土壤制定了相关标准，土壤污染问题受重视程度日益提高，建立相应的法律法规体系是规范土壤保护工作的迫切要求。
　　
　　四、完善我国土壤污染防治立法
　　
　　由上可知，目前我国在土壤污染方面的实际情况是对污染主体几乎无任何约束，不用承担任何责任。相形于政府、科研部门和民众的迟钝，一些外来企业已未雨绸缪。近几年来，一些日本和欧洲企业，在建厂之前先请研究机构对企业所用地的各项土壤指标进行评估，这些企业根据发达国家的历程预测，中国一定会出台土壤污染防治法，因此他们早做好准备留下证据，以避免将来可能引来的赔偿等麻烦。完善我国土壤污染防治立法，至少应包括：
　　
　　（一）指导思想与防治目标
　　
　　20世纪70年代，我国土壤污染往往是点源的、局部的。随着城市群、工业密集区的形成，我国出现了区域性的土壤污染。在我国一些经济较发达的地区，出现了土壤污染高风险区。根据土壤污染特点，我们应因地制宜、统筹规划、分类指导来防治土壤污染。以环境经济功能区域为单元，选择土壤污染高风险区和西部生态脆弱区等为土壤污染重点防治区，提出防治措施或预案。因此，必须以科学发展观统筹人与自然和谐发展为指导，坚持预防为主、防治结合的原则以及分类、分区、分目标管理的原则；以区域性土壤综合防治为重点，以污染土壤的监测、风险评价、控制与修复为核心内容，以提高土壤资源的清洁生产率为目标，通过知识创新与技术集成，建立适合我国国情的土壤污染防治法体系。
　　
　　（二）理顺土壤污染防治的管理体制，健全土壤污染管理机构
　　
　　我国在土壤污染治理方面存在多头管理，农业部、环保局、国土资源部、地矿部门“都管一点，又都不太管”，导致多家管理主体互相推诿或者争相管理的现象，不能对土壤污染防治起到积极的作用。对此，解决的办法就是在土壤污染防治立法中规定相对完善的土壤污染防治行政管理体制。明确管理部门，改变过去都管实际上都管不细、管不到位的状况；明确管理职责，完善土壤保护法律法规，切实从宏观管理上强化土壤保护意识，强化管理力度，避免土壤污染，降低污染危害。
　　
　　在未来的土壤污染防治立法中，应规定实行人民政府领导，统一监督管理与部门分工负责管理的行政管理体制。县级以上人民政府环境保护行政主管部门是对土壤污染防治实施统一监督管理的机关；而农业行政主管部门和土地管理部门在各自的职责权限内对土壤污染防治实施监督管理。农业行政主管部门负责组织农业用地土壤环境质量的调查、监测、评价和科学研究及污染农业用地土壤的改良和农业用地土壤污染事故的调查处理和补救；土地管理部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地的土壤环境质量进行调查、监测，防治土壤污染。坚持和完善环保部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境管理体制。
　　
　　环境管理机构、其他政府部门以及非政府机构的共同参与、协调合作是有效防治土壤污染的重要因素。我国目前现有的土壤污染防治工作大多数停留在政府机构管理这一层面上。必须从全过程控制、全社会参与的角度，实现土壤环境安全管理的管理机构和广泛社会参与。鼓励除环境管理部门外的其他政府部门、社区和居民以及非政府组织参与土壤污染治理、恢复与管理，实现土壤污染治理的多元化。
　　
　　（三）土壤污染对策地区的划定与变更
　　
　　根据土壤的应用功能、保护目标等分别划定“农业用地土壤污染对策区域”和“工业用地土壤污染对策区域”。对于“农业用地土壤污染对策区域”的划定条件，可以借鉴日本的《农业用地土壤污染防止法》第3条6的规定，根据一定地区的某些农业用地土壤和在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，可以把被认为生产的农畜产品可能危害人体健康，或影响了该地农作物的生长，或具有明显危害性的地区，划定为农业用地土壤污染对策区域。对于“工业用地土壤污染对策区域”的划定，可以通过对企业所用地的各项土壤指标进行监测、评估，根据土壤中重金属等有害物质含量是否超标，是否符合生态安全标准来划定。这样就可以根据农业用地和工业用地土壤污染的不同特点和程度，实行不同的污染防治对策。如果采取防治对策后，构成土壤污染防治对策实施的条件已经发生了变化，可以变更或解除对策区域的指定。
　　
　　另外，按照不同的土地利用方式和土壤污染类型，确定土壤污染物种类、污染程度及污染范围，对土壤污染高危区（污灌区、固体废物堆放区、矿山区、油田区、工业废弃地等）开展区域土壤污染风险评估和土壤环境安全性等级划分，明确土壤污染优先控制区及控制对象，为制定我国土壤污染防治立法提供技术支持。
　　
　　（四）土壤污染防治规划的制定与变更
　　
　　日本《农业用地土壤污染防止法》第5条就规定了都、道、府、县知事在划定对策区域后，就该对策区域，应立即制定农业用地土壤污染对策规划，以防止和去除该区域内农用地土壤特定有害物质的污染和使已受污染的土地的利用合理化。并列举了在对策规划中应规定的各种事项。我国的土壤污染防治立法也需要对土壤污染防治规划的制定与变更作出规定，要求县级以上人民政府应当针对不同的“土壤污染对策区域”制定相应的防治规划，包括：农业用地用途的合理确定与污染土壤的利用用途的变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的修复改良计划；工业用地土壤的有害物质检测、生态风险评估与改良规划等。同时，根据土壤污染对策区域实际情况的变化，及时调整和变更土壤污染防治规划。
　　
　　（五）实行土壤污染的动态监测评价制度
　　
　　从20世纪60年代开始，美国首先开展了土壤环境监测的研究。然后日本、英国等国展开了土壤背景值、农用土壤环境等的土壤环境监测工作，并建立了相关的土壤环境监测系统，颁布了有关的法律、法规。瑞士于20世纪80年代建立了国家土壤环境监测网（NABO），在全国设立了120个土壤监测点。建立土壤环境监测网的目的在于：①评价土壤污染和相关的生态毒性风险；②了解土壤污染的空间分布；③了解土壤污染随时间变化趋势。我国虽然在一些地区建立了农用土壤监测网络，但不完整。尽管我国已经颁布了《农田灌溉水质标准》，但由于水资源短缺，实际上难以实施，结果造成了农田土壤大面积污染。我国至今还没有将土壤环境质量监测列入常规性的环境监测内容。因此，国家环境保护部门缺乏对土壤污染的有效监控。
　　
　　只有尽快建立我国土壤生态监测系统，才能全面及时反映我国自然生态系统土壤质量变化趋势。对此：①建立应急机制，开展污染事故土壤监测。将突发性污染事故造成的土壤污染程度及其危害控制在最低水平是防止土壤污染的重要目标，为此应建立并实施土壤污染突发事故应急措施制度。一般发生环境突发事故时，进入水体和空气中的污染物会很快扩散稀释，而进入土壤的污染物有可能保留相当长的时间，并有可能发生二次污染。因此对污染事故发生后的土壤监测是十分重要的，是正确、全面地评价污染程度和进行事故处理的重要依据。②加强环境质量影响评价中的土壤监测分量。以往的环境影响评价工作中往往忽视了土壤质量的评价和预测。土壤质量的评价方法也缺乏统一的标准和规范，只能参照使用国外的方法和水质评价的方法，造成了土壤质量评价的混乱状况。没有土壤环境监测的有关数据，土地利用的环境影响评价在一定程度上就会受到影响。所以应尽快研究和建立适合我国国情的土壤质量评价方法。③建立基于土壤环境监测的全国数据库系统。在开展土壤环境监测的基础上建立我国的土壤环境监测数据库系统，为土壤污染和土壤规划及风险研究等提供可靠的相关数据；同时也可为土壤等公共管理政策的制定提供必要的工具。
　　
　　（六）明确法律责任
　　
　　法律责任是土壤污染防治既定预期目标得以实现的重要保障，因而在土壤污染防治法律规范中设立法律责任的规定成为必需。通过责任的约束以改善、恢复污染土壤的环境质量为法律责任制度设置的重心。
　　
　　随着我国城市的发展，城市建设用地规模越来越大。许多建设用地原来都是城市工业用地、仓贮用地和城郊的农业用地、生活垃圾用地或其他特殊用地。这些用地的土壤或多或少受到各种各样的污染，有些甚至含有对人体特别有害的危险物质，有的污染场地的土壤实际上就是一颗“定时炸弹”。当一片又一片土地被发现受到污染，面对巨额的清洁治理费用，谁来承担相应的法律责任成为一个棘手而又无法回避的问题。在很多情况下，与危险物质相关的制造、经营、运送、处置等行为发生在过去，并且该行为发生时可能并不违法，由此，行之有效的法律制度就不仅要有追溯力，而且必须采纳严格责任制度，即无过错责任制度。具有追溯力的严格法律责任看似不公平以及惩罚色彩浓重，但是与治理土壤污染的长远效益，以及土壤污染对可持续发展的威胁相比照，就显得十分必要。
　　
　　在土壤污染防治立法中建立“谁污染谁负责”的土壤污染责任体系，土壤污染者对其污染行为具有不可推卸的责任，且这种责任的追溯期永久。这样就可避免污染责任无法鉴定及土壤修复责任无人承担的局面，改变我国在土壤污染方面对企业几乎无任何约束的现状，并制约因土壤污染修复或赔偿条例缺失造成的国外重污染工业纷纷迁移到我国的趋势。法律责任主体主要有：①疏于职责应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；②导致土壤污染的农业生产经营组织和农业生产者；③导致土壤污染的工矿企业及其责任人员。造成了土壤污染的主体应当承担土壤污染修复或赔偿责任，对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任。
　　
　　（七）建立土壤污染治理基金
　　
　　如前所述，我国对污染土地的治理及危险物泄漏事件尚缺乏一套很好的应急措施和保障制度，法律上仍是一片空白，既没有专项立法，也未能在《固体废物污染环境防治法》中有所反映。美国在这方面的环保超级基金制度给我们提供了有益的借鉴。尽管美国的《超级基金法》在过往的20多年间也遭受到抨击，因为它强调永久性的治理措施而导致治理费用高昂；因为它的严格广泛的法律责任框架而导致诉讼费用高居不下，清洁治理程序耗时良久。然而，《超级基金法》的立法本意和它所坚持的原则至今没有改变，那就是以人为本，以生态为本，不惜耗费经济成本来取得对人类和生态最大限度的保护，以污染者付费原则为基础设立尽可能公平的责任机制，并且确保公众的充分参与和监督，这其实也是未来中国立法治理污染土壤所应当坚持的最重要原则。事实上，美国超级基金法律也是处在一个不断发展完善的过程中，因此，我们在借鉴美国超级基金制度时，一定要充分研究其在美国实施过程中出现的各种问题，密切关注《超级基金法》的最新发展动向，科学地借鉴其先进经验。
　　
　　土壤污染法律责任的认定是筹集治理资金的前提，而足够的治理资金是城市污染土壤治理和恢复的基本条件。国外发达国家在土壤污染防治方面均有专门资金保障机制。依据国外的成功经验，建立类似美国“超级基金”的“土壤污染治理基金”，是规范和管理土壤污染治理和恢复所需要资金及其使用的重要措施，也是今后土壤污染治理基金管理主要发展趋势。建议治理资金来源有如下方面：①污染企业；②受污染地块的开发商；③当地社区和居民；④在治理资金不足时，政府作为城市居民公共利益的代表，或污染土地的所有者，有责任为污染土壤治理提供适当的资金补助。


【作者简介】
赵梅，女，昆明理工大学法学院环境与资源保护法学专业2006级。


【注释】
[1] 叶露、董丽娴：《美国的土壤污染防治体系分析与思考》，《江苏环境科技》2007年2月。
[2] 高翔云、汤志云：《国内土壤环境污染现状与防治措施》，《江苏环境科技》2006年4月。
[3] 许建华编译：《日本〈土壤污染对策法〉与土壤环境监测》，《环境监测管理与技术》2006年8月。
[4] 林强：《我国的土壤污染现状及其防治对策》，《福建水土保持》2004年3月。



【参考文献】
[1]1976年由美国国会制定的，一部全面控制固体废物对土地污染的法律，重在预防危险物质危害人体健康和环境。
[2]日本七大公害指大气污染、水质污浊、土壤污染、噪声、振动、地面沉降和恶臭。
[3]指污染调查、净化、跟踪监测的费用。
[4]《宪法》第10条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”
[5]《刑法》第338条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”
[6]日本《农用地土壤污染防止法》第3条规定：“都、道、府、县知事据该都、道、府、县辖区内某一特定地区内的农用地土壤中或该地区土壤上生长的农作物中含有某一特定物质，且其含量已达到了可推定使用该地所生产的农畜产品将有害于人体健康或妨碍作物的生长发育的程度，且这些影响显然符合总理府令的诸要件时，则可将该地区划为农用地土壤污染对策区域。”