论环境法中的公众参与制度

【摘要】　　近年来虽然我国总体的环境质量有所提高，但局部环境质量却呈下降趋势.2007年发生的“江苏无锡太湖水污染事件”，“安徽蚌埠企业违规排污 村民频频死于怪病”等新闻事件的曝光更让我们感觉到环境问题的严重性和紧迫性。政府虽然在污染治理、环境保护方面发挥了主导作用，由于在环境保护上同样存在政府失灵，使我们再次将目光聚焦到广大的社会公众及致力于环保事业的非政府组织身上。本文通过对公众参与的基础理论及我国环境法中关于公众参与制度的介绍分析，针对我国环境法的缺陷与不足提出一些建议。
【英文摘要】Generally speaking, environmental quality in most area of our country has improved a lot ,but in some areas it changed even worse. Water pollution case in Tai lake Wuxi Jiangsu province happened in 2007, and in Anhui province some villagers died of strange illness because of water pollution caused by some enterprise .These all made us recognize the emergency and seriousness of the environmental problem. The government is playing a dominant role in environmental protection and environmental management, but because of the “government failure” in environment protection, we again focus our eyesight on social people and the non-government organizations that protect the environment. This article gives some advice on the environmental law by analyzing the basic theory of public anticipation and the system of public anticipation in our country.
【关键词】公众参与；环境法；环境保护；非政府组织
【英文关键词】public anticipation；environmental law；environmental protection；non-government organization
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、环境法中公众参与制度的含义
　　
　　公众参与环境保护的历史由来已久。1962年卡逊的《寂静的春天》一书的发表是现代环保思想的开端。1970年4月22日一场以首次“地球日”纪念活动为序幕的保护环境的群众运动在美国已经开展起来，被认为是现代环保运动的开端。[1]在苏联，政府也大力倡导公众参与环保事业，采取多种形式（例如环境保护月等活动）发动和组织群众参加环境保护活动，极大调动了人们参与环保的积极性，使爱护环境、爱护自然成为人们的日常生活准则。在瑞典，公众参与已作为一项环境法的原则写进了法律。按照法律规定，任何人受到有害环境活动的不利影响，都有权要求行为人停止侵害、赔偿损失等。[2]由此可见，公众参与环境保护的意识是逐步发展的过程，并且该原则已从个别国家自发的非规范性的实践逐渐发展成为公认的环境法准则。
　　
　　环境法中的公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利参与环境保护的制度，是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的制度。[3]同时也应当包括公民或组织的环境权利或公共的环境利益受到损害时，通过依法请求救济和获得赔偿而参与环境保护的行为。
　　
　　二、公众参与环境保护的理论基础
　　
　　公众参与制度的理论基础总体而言有三个：“环境公共财产论”、“公共信托理论”、“环境权理论”。公共信托理论是由美国人萨克斯提出的。[4]
　　
　　（一）环境公共财产理论
　　
　　公共财产论认为：大气、水、阳光等为人的生活所必需，同时这些自然资源具有使用上的非竞争性和非排他性，属于全人类的共同财产。每一个公民都有享受美好环境的权利，同时也有防止环境污染，制止污染环境的行为，保护环境的义务。
　　
　　（二）公共信托理论
　　
　　环境公共财产理论确实构成了公众参与环境保护的一个理论基础，但这只是一种理想状态。环境既然为公共品就会出现一些人不保护环境甚至损害环境却与保护环境的人享受同样质量的环境的现象，在经济学上称这种现象为“搭便车”。要排除这种搭便车行为却又是费时、费力和不经济的。于是全体的环境利益主体就将属于各自的环境权利委托给一部分人行使，由这部分受托人代表广大公众委托人的利益对环境进行管理，一旦出现破坏环境的行为受托人便可以根据委托人赋予他们的权力进行调查，处罚等。这就是公共信托理论。在实行代议制政府的社会，通常由政府来代表公众行使环境管理权力，履行环境保护的职责。人类之所以舍弃直接民主选择代议制政府是因为他们假设由广大公民通过选举权产生的各级人民代表大会选举或任命的政府是无私的，他们能够从大局，从整体利益出发制定相关的政策措施，以保证人民的利益可以达到最大化。[5]而事实上这些代表全体公民行使公共权力的主体也是理性人，他们有时或（如果没有制度约束时）经常会为了自身利益损害社会公众的利益。考虑到这种情况，如果完全把希望寄托于政府的行政管理等公权力的行使上仍不能保证环境问题的解决。
　　
　　（三）环境权理论
　　
　　在政府失职的时候，委托人可以根据信托责任要求受托人承担相应的责任即追究行政主体的行政责任。同时广大的公众也可以根据宪法和法律赋予的权利通过要求政府公开与环境相关的信息，然后根据掌握的环境状况的信息参与到环境决策的制定、实施、监督中去。这就是支持公众环境参与权的第三个理论：“环境权理论”。环境权的概念，起始于1972 年联合国的《人类环境宣言》，该宣言第1条原则为：“人类有权利在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利”。这项原则表达了人享有的环境权的概念。环境权的核心在于保障人类现在和将来世世代代对环境的使用，以获得满足人类生存需要和经济社会发展的必要条件。环境权理论的提出对环境立法、环境执法、公民守法、公民环境权利意识的提高以及国家环保事业的发展均有其积极意义。公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境权利，包括光照权、通风权、宁静权、眺望权、清洁空气权、清洁水权、资源可持续利用权等，其形式有环境知情权、环境健康权、环境参与权、环境议事权、环境监督权和环境诉讼权等。环境权的确立，为公众参与环境管理的相关立法提供了理论基础。[6]
　　
　　（四）三种理论的简要评述
　　
　　这三种理论表明了环境法公众参与制度逐渐发展的过程。环境公共财产理论是建立在公共财产理论基础上的，说明了公众有权利参与到环境保护中去，但是这一理论没有解决所有的公众都直接参与环境管理时的协调问题，如果将这种理论运用到实践当中必然会产生混乱，从而使环境问题更加复杂。公共信托理论是在认识到所有公众直接参与的局限性和不必要性以后提出的，更符合现实的需要也更容易操作。但是这种理论忽视了公权力行使的局限性，疏漏了公权力出现失灵时的补救措施。在我国对政府行为约束相对而言比较弱的实际情况，采用这一理论来指导环境立法未必能产生预期的效果。如果说公共信托理论主要依靠公权力来解决环境问题的话，那么环境权理论则更倾向于赋予公众以享受环境的私权的方式来弥补公权力的不足，所以两者是从不同的角度出发，发挥不同主体的作用以阻止环境恶化，解决环境问题的。
　　
　　三、我国环境法中关于公众参与的制度性规定
　　
　　我国环境法将公众参与制度确认为环境法的基本原则之一。[7]首先，《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式.管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这项规定为环境基本法和各专项法律、法规进一步确认公众参与制度奠定了立法基础。在此基础上，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》第13条也有类似规定:“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。” 2002 年10月新颁布的《环境影响评价法》,规定了对建设项目、规划的环境影响评价,确立了公众参与制度,规定对环境会产生重大影响的项目、规划召开论证会、听证会,环境影响评价后跟踪制度。此外，一些行政法规也体现了这一制度的基本精神。如《建设项目环境保护管理条例》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》等。国务院《关于环境保护的若干问题的决定》第十条规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护的工作，检举和揭发各种违反环境保护法规的行为”。这些都是公众参与环境保护的法律依据。
　　
　　四、我国环境立法中关于公众参与制度的缺陷与不足
　　
　　（一）现行环境法过分强调环境管理权力忽视公众参与的权利
　　
　　虽然公众参与原则作为我国环境立法的一个原则，但是从上面列举的法条的实际情况来看，具体贯彻实施该原则的制度并不多，环境法中充斥着环境管理机关通过行使环境管理权对环境问题进行管理，解决。并且在现实中也出现过公民参与环境事务却遭到环境管理机关抵制的行为，这都源于我国的环境立法并没有为公民，非政府团体等参与环境事务提供法律保障。包括环境法中环境权主体地位的确立，环境权的保护，与环境管理机关的关系等，这在我国现行环境立法中是一个漏洞。环境立法只规定了公民对环境违法行为的检举、揭发的权利，有限的参与环境评估的权利，除此之外就是履行环境保护的义务。这样的法律规定便导致了在现实中环境管理机关无视公民的参与权，甚至排斥公民参与环境保护活动的现象。
　　
　　（二）法律规定不具有可操作性
　　
　　由于法律是对社会中某种社会关系进行调整地规范，它是对现实中存在的现象的总结，应当具有一定的原则性，但是毕竟法律制定的最终目的还在于实现对社会关系的调整。所以法律应当具有可操作性。根据我国的特殊情况，也可以通过实施细则进行具体化。但是就环境法中的公众参与制度而言，以《中华人民共和国环境保护法》为例，环境保护法第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”从字面上看确实赋予一切单位和个人对破坏环境的行为进行检举和控告的权利，但是这种权利具体向哪一级哪一个部门进行检举和控告，国家机关的工作人员不接受公民及单位的控告和检举的后果，对于公民及单位的这种行为是否应当予以奖励，奖励的标准，公民或单位进行控告检举所花费的费用的支付主体等问题环境法并未做出相应的规定。所以这一条在实践中起到的作用并不大，更像是一种道德义务。
　　
　　《环境影响评价法》也规定了公众可以通过论证会，听证会等方式参与环境决策，但召开论证会，听证会的权力掌握在行政机关手中，是否召开、何时召开、公众享有的权利等都是由行政机关决定，根本否定了公众在环境影响评价中的作用，不可能起到监督环境管理机关的作用。
　　
　　（三）缺乏程序保障
　　
　　“重实体，轻程序”是我国法律的一个传统，对于环境法中的公众参与制度而言由于实体规范都少的可怜，程序上的缺陷更是可想而知。在《环境影响评价法》中虽然规定了论证会、听证会的方式，但正如上面所述其不具有操作性也是流于形式，并且方式过于单一。在环境发达国家，公众参与的途径方面显得较为丰富，除了利用议会制度间接参与外，还可通过行政程序参与，即通过听证、诉讼、社区会议等途径直接介入个别的环保决策。[8]我国也可以借鉴发达国家的经验，实现公众参与方式的多样化。
　　
　　（四）信息获取渠道不畅通
　　
　　公众自愿、自发参与环境事务的前提是对相关环境信息的及时，准确，全面的掌握。就我国现有的信息公开情况而言并不尽人意。有的信息本来应当公开的却予以保密，或者只有付费才能查阅到这些信息，并且费用比较昂贵。
　　
　　我国将于2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》也遵循信息公开为原则，不公开为例外的宗旨。单从效力上来讲效力比较低，不一定能起到保护公众知情权的作用。由于环境是与公民的生产、生活密切相关的事情，所以通过政府公开信息的方式保障公民的知情权，以便公民、单位行使参与权、监督权是至关重要的。
　　
　　（五）公众参与主要是“末端参与”
　　
　　从我国环境法的规定来看，其所重视的公众参与主要是在破坏环境行为发生后才允许相关单位、个人检举、控告的权利。即所谓的“末端参与”。而事实上有些环境问题是可以通过公民事先参与决策予以预防和阻止的，如果公民只是在最后的时候参与到环境污染治理中，这样与事先参与相比较成本必然是巨大的。所以从经济学的角度而言，这样的制度规定是不经济的，应当予以改进，确立全过程参与制度。
　　
　　五、我国环境法公共参与制度完善的建议
　　
　　（一）在宪法中确立环境权为公众（包括自然人和组织）的基本权利，并通过环境基本法律的具体制度设置保障公众的环境权
　　
　　我国环境立法应当以“环境权论”作为理论基础，在宪法上规定环境权为公民的基本权利，从公民环境权这一基本权利出发，可以明确规定公民在有关环境事务方面的知情权，以及参与环境事务的讨论权，建议权等具体权利。[9]公众参与的环境权利主要是程序性的环境权利,笔者认为具体而言应当分为以下四个方面。
　　
　　第一、信息获取权（又称环境知情权）。指公众获得各种环境信息的权利,它是参与权与监督权等事实的基础。是与政府信息公开义务相联系的。公众可以要求政府公开公众所关心的每一项开发建设活动、生产经营活动可能产生的环境影响及其防治对策的信息。也有权要求政府对公众关心的环境问题接受并答复公众的咨询。
　　
　　第二、决策参与权。指公众通过法律规定的方式和途径向有关决策机关充分表达其所关心的环境问题意见的权利。公众环境利益表达的渠道最重要的是通过政府部门，也可以通过一些非政府组织等表达自己对环境问题的意见或建议。
　　
　　第三、环境损害索赔权。指当环境或公众的环境权益受到侵害时,通过有效的程序,用法律手段与污染、破坏环境的行为作斗争,使受侵害的环境权益得到恢复、赔偿或补偿的权利。
　　
　　第四、 监督权。指公众在国家法律和行政法规的指引下对环境管理部门及工作人员的行为进行监督的权利。环境立法行政机关(尤其是环保部门、司法部门) 的工作应置于公众的监督之下,公众有权指出环境立法、环境决策、环境执法等过程中政府和官员的明显错误、工作的懈怠及滥用职权,并要求有关部门或人员承担相应责任。
　　
　　这四个方面权利的需要通过环境立法中具体的制度设计予以保障，落实。这样才能真正体现出广大的公众不是环境管理机关进行管理的客体，而是依法享有环境知情权，决策参与权，环境损害赔偿权和监督权的主体。他们参与环境管理具有合法性，不应当受到排斥和抵制。
　　
　　（二）完善与环境法律相关的配套措施保障公众的参与权
　　
　　由于我国的环境法律规定的过于原则，操作起来不方便，所以需要通过修改环境法完善相关的公众参与制度或通过制定环境法律的实施细则使法律规定的公众参与权可以得到落实。比如说：《环境影响评价法》规定了公众参加论证会，听证会的权利，实施细则或相关的配套措施就应当能够表明召开听证会，论证会的具体条件包括实体条件和程序性条件。实体条件如：需要召开听证会的事件性质的界定；程序性条件如召集的主体、参加的主体、时间、地点、主持人、表决讨论形式、结论的形成及其效果等。总之，要使听证会、论证会制度具有操作性，真正体现公众的环境权利，防止环境管理机关滥用环境权力。同时，应加强《信息公开条例》的执法力度，并在适当的时候制定统一的政府信息公开法，使公众的知情权得到进一步保障。
　　
　　（三）放宽民事、行政诉讼法中诉讼主体资格限制，确立公益诉讼制度
　　
　　有权利就必救济，要保障公众参与权的有效行使，就必须充分保障公众的救济权利。对此，世界各国普遍建立公益诉讼制度来保障公众的救济权。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共环境利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼，无论是行政诉讼法还是民事诉讼法都规定原告资格必须与案件有利害关系，但是在环境案件中有时由于民事主体的行为或行政机关的具体行政行为导致环境污染事件不一定会影响到某些主体，但是这些主体出于对环境保护的热爱可能会提起诉讼，由于我国没有公益诉讼的规定导致这些案件因原告不是格而不予受理或驳回起诉。
　　
　　环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题，如果只限于直接受害人才能提其环境诉讼，将会带来很大的困难。我们应当改造传统的诉讼制度，放宽原告资格的限制，逐步扩大环境诉讼的主体范围，即任何公众都可以对损害或者可能损害环境的行政行为或民事主体污染环境，破坏环境的行为提起诉讼，只要其利益因为公益受损而最终会受到间接侵害，法律就应当授权这些人或组织代表公众提起公益性诉讼的权利。另外，借鉴外国的经验我国的环境公益诉讼可以实行检察机关或公众提起诉讼的双轨制，即检察机关可以依职权提起也可以依公众的申请提起，在因公众申请提起的情况下，公众有选择权，可以选择检察机关为代表提起诉讼，也可以以自己的名义直接起诉。
　　
　　环境法律的不足总体而言是由于环境权未确立，环境权内容的不确定、不完善，以及落实公众环境权的具体制度缺失等原因造成的，所以应当继续完善环境立法、确立公众的环境权（包括知情权，参与权，救济权，监督权）使公众成为环境权的主体，充分发挥他们在抵制环境污染，保护环境中的作用。


【作者简介】
艾利娜，华东理工大学法学院环境与资源保护法专业2006级研究生。


【注释】
[1].蔡守秋著：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社1999年版。
[2].王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版。
[3].吕忠梅著：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版。
[4].叶俊荣著：《环境自力救济的制度因应：解决纠纷与强化参与》，台湾大学论丛1990年版。
[5].史玉成著:《环境公益诉讼制度构建若干问题探究》，载《现代法学》2004年第4期。
[6]．赵俊著:《论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善》，载《环境科学与技术》2005年3月。
[7].张维迎：《关于管制与放松管制的系列谈话录》。
[8].刘莎莎著：《论环境法的公众参与制度》，载《宿州教育学院学报》2005年9月第8卷第3期。
[9].王燕著：《论环境法的公众参与原则》，载《徐州师范大学学报》2002年3月第28卷第1期。


【参考文献】
[1]刘莎莎：《 论环境法的公众参与制度》，载《宿州教育学院学报》，2005年9月第8卷第3期 。
[2]王燕：《论环境法的公众参与原则》，载《徐州师范大学学报》，2002年3月第28卷第1期。
[3]吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年版， 第257-259页。
[4]王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社，1992年版。
[5]张维迎：《关于管制与放松管制的系列谈话录》。
[6]史玉成：《环境公益诉讼制度构建若干问题探究》，载《现代法学》2004年第4期。
[7]赵俊：《论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善》，载《环境科学与技术》2005年3月第28卷第2期 。
[8]叶俊荣：《环境自力救济的制度因应：解决纠纷与强化参与》，台湾大学论丛，1990年版，第103-107页。
[9]蔡守秋：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社，1999年版，第319页。