我国自然保护区的困境和对策探析

【摘要】自然保护区具有维护生态平衡、促进科学文化事业和社会文明的发展与进步等重要意义
【英文摘要】 Nature reserve is an important guarantee of the socio-economic development, which has great significance of maintaining ecological balance, promoting scientific and cultural undertakings, social development and civilized progress. In this paper, I analyze certain issues of the nature reserve, based on these, and make a number of recommendations, such as the funding mechanism, the land management policy tool selection, and so on. Seek to provide some reasonable suggestions to the construction and development of the nature reserve.
【关键词】自然保护区；困境；建议
【英文关键词】nature reservation；straits； suggestions
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、自然保护区的概念和发展现状
　　
　　自然保护区是指“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。”1世界自然保护联盟IUCN将其定义为 “通过法律和其它有效手段，致力于生物多样性、自然资源以及相关文化资源保护的陆地或海洋。”2 “建立保护区是自然资源和生态环境最重要、最有效的措施，是维护生态安全，促进生态文明，实现社会经济可持续发展和人与自然和谐共存的重要保障。”3 具有维护生态平衡、促进科学文化事业和社会文明的发展与进步等重要意义。
　　
　　目前，“全国自然保护区已有2300多个，总面积达150万平方公里，约占陆地国土面积的15％，超过了世界平均水平。”4但是，在自然保护区的建设和管理中也出现了诸多的问题，主要表现为重数量轻质量、重规模轻结构、重建设轻管理，由此而衍生的环境退化、社区矛盾激化、权力寻租等等问题，严重地制约了自然保护区的功能发挥以及影响了人民的根本利益。
　　
　　二、自然保护区存在的具体困境
　　
　　一个问题的产生受到诸多因素的左右，涉及到政经，文化、法律制度和公众意识等方方面面，有待于深入地分析和探究。问题的解决也有待于制度的具体化和可行性方案的强有力的执行。具体涉及到中国自然保护区的困境问题，主要有以下几个方面:
　　
　　（一） 中国自然保护区分类体系不合理
　　
　　世界自然保护联盟IUCN根据主要管理目标的不同，将保护区划分为六种类型：
　　Ⅰ 严格保护：
　　
　　（a）严格意义的保护区
　　
　　（b）荒野区
　　
　　Ⅱ 生态系统的保护和娱乐（国家公园）
　　
　　Ⅲ 自然特征的保护（自然纪念物保护区）
　　
　　Ⅳ 通过有效管理加以保护（生境/物种管理区）
　　
　　Ⅴ 陆地/海洋景观的保护和娱乐（陆地/海洋景观保护区）
　　
　　Ⅵ 自然生态系统的可持续利用（资源管理保护区）
　　针对IUCN制定的这六类保护地，根据不同的保护和利用目的，可以采用不同的管理方法和要求。5中国作为IUCN的重要成员和《生物多样性公约》缔约国有责任建立自己国家的保护区分类系统，以适应生物多样性就地保护的需要。6但是，目前我国尚未建立起一套完整的自然保护区分类系统，至少还没有将森林公园纳入到整个系统之内。一个完整的分类系统是实现生境完整性、生态多样性的重要前提，一个不完整的分类系统缺少对一国之内的保护区的整体考虑。
　　
　　我国现今对自然保护地的管理还是依照《自然保护区条例》进行的，该种管理下的保护区实际上相当于IUCN的严格意义上的保护区。这种眉毛胡子一把抓，不分青红皂白的做法显然对保护区的管理是不利的（这种管理上的不利，部分是来自于社区的矛盾，这在下文中会涉及到）。IUCN认为， 应当根据不同的管理类型，采取不同的检查标准和管理方式。此种情况下，施行严格意义上的自然保护区管理，是缺乏科学性和灵活性。
　　
　　自然保护区的意义不仅要实现其本身的环境和生态价值，同时它作为一种社会发展的重要资源在确保社会经济的可持续发展方面起到重要的作用。因此，保护与发展成为了自然保护区建设永恒的话题。崔国发先生认为，“自然保护区如何进行分类一直是我国自然保护区管理部门极为关心的科学问题和管理问题”。7
　　
　　（二）管理体制不健全
　　
　　在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，对资源的保护就越无力；反之，权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确、越统一，责任就越大。顺畅的管理体制是实现自然保护区管理目标实现的重要保障。当前，我国自然保护区实行的是“综合管理和分部门管理相结合的管理体制”，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，其他各部门在相应的职责范围内主管有关的自然保护区。各自然保护区的管理机构由县级以上人民政府设置。保护区管理部门和机构繁多， 部门之间冲突和隔离严重。
　　
　　一个协调机制尚不健全的管理体制，实际上会使自然保护区陷于多头领导、多头管理、条块分割的尴尬局面。又由于各部门责、权、利没有明确的界定，造成部门之间、地区之间相互制约，各部门之间经济利益的博弈，造成了管理上的混乱，降低了管理的效率。同时，自然保护区的业务管理体制尚处在初级阶段，管理素质层次不起，不能满足现行自然保护区发展需要。
　　
　　王灿发认为，当前管理体制上的问题有两个：⑴综合管理与分工负责的关系没有明确规定，综合管理部门与分工负责部门之间应当如何协调和配合也没有规定，结果造成了分工负责与综合管理的脱节，甚至综合管理部门连分工负责部门的管理信息都很难得到；⑵自然保护区管理机构性质定位。8
　　
　　（三） 保护区的经费机制障碍
　　
　　当前，自然保护区经费机制主要存在三个方面的问题：
　　
　　一是经费来源渠道不畅造成的经费不足。自然保护区的资金主要来自于包括政府财政拨款、社会捐助、国际的不定期经费和投资、旅游业收入以及出租经营许可证等其他创收收入。其中，政府财政拨款是保护区建设和管理的常规、主要的资金来源，资金总量本身严重不足，而其他形式的收入和投资极其有限。资金投入的不足，一方面制约了管理手段的更新，严重地制约了管理效率的提高和保护工作的开展。另一方面，保护区工作人员的工资水平较低，严重的影响了保护工作的顺利开展和人员事业上的进取心和积极性，甚至使部分工作人员产生了“靠山吃山，靠水吃水”的错误思想，所导致的消极管理以及监守自盗现象屡屡出现。
　　
　　二是经费使用的安排不合理。经费安排不合理是经费机制的另一障碍。目前，我国的自然保护区通过有限渠道获得的有限的资金，其中大部分消耗在过度的基础设施建设支出上，而非日常的保护监测、执法和巡护的工作。
　　
　　三是经费使用缺乏有效监管。监管机制的缺失，在我国是一个比较普遍的现象和改革的难题。在自然保护区领域，经费的管理缺乏各级监督，经费管理严重不善，挪用、侵占经费时有发生。
　　
　　（四）关于土地权属的问题
　　
　　在我国，土地利用方式的转变业已成为影响生物多样性保护的主要因素，与土地权属有关的冲突是自然保护区与周边社区冲突的最主要原因。9这种冲突主要来自于两方面原因： 其一，自然保护区内集体土地使用权的限制。根据我国现行的《自然保护区条例》的相关规定，我国的自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。核心区除依照该条例第27条的规定经批准从事科学研究活动外，禁止任何单位和个人进入。同时，规定了缓冲区内只准进入从事科学研究观测活动。实际上，管理机构对很多保护区的核心区和缓冲区并不享有土地使用权，却按照该条例对保护区实行严格的管理。土地使用权的限制，对当地的经济发展在某种程度上产生了抑制的作用，严重的影响了当地居民的生存和发展机会，社区冲突不可避免。
　　
　　其二，土地所有权变动中产生的问题。土地按其权属可分为国家所有和集体所有。依照《自然保护区条例》的有关规定，在新建和扩建自然保护区或者划定的核心区和缓冲区，可以征用集体所有土地。这就会涉及到土地所有权变动的问题，而所有权的变动往往会对弱势群体产生巨大的利益威胁。征用地的补偿范围、补偿额度以及失去土地人的后续保障问题则成为了矛盾能否冲突解决的关键。在利益的权衡中，个人利益和集体利益也是当被重视和保护的。
　　
　　（五）法律法规体系存在的问题
　　
　　目前，中国的自然保护区管理的法律法规体系是围绕以《自然保护区管理条例》这一国务院令为中心而制定的一系列自然保护区的实施条例和管理办法，以及《森林法》、《草原法》等单项法律为系统的有机联系的统一整体。 其中大部分的法律是在计划经济向市场经济转轨的特定历史时期为特定目的而制定的，这一时期的法律有一个最主要的共同点：强调行政权威，重视行政命令，忽视市场经济规律。在当前市场经济日益成熟、民权日益膨胀的时期，计划经济下的行政命令对保护区的过度干预似乎并不能适应自然保护区的管理要求。因此，在以政府有计划的干预的基础上，适当地将市场经济理念和机制引入保护区建设和管理中成为了保护区管理改革的一个重要课题。
　　
　　同时，现行法律和法规所存在的不符合生态和自然规律的部分，诸如自然保护区内外来物种引进和培育问题、野生动物驯化问题以及过于强调植树造林问题也应当受到法律的关注。那么，既有法律法规体系的修正和法律的修订也成为了当务之急。
　　
　　三、自然保护区困境的对策建议
　　
　　解焱认为,“造成这些问题的最根本原因是目前中国还缺乏一个有关保护地的合理的、清晰地和灵活的法律框架。缺乏协调管理和统一监督的机制。经费筹措、分配和管理机制不合理，缺乏一个与和相应的管理目标、方法和经费体系结合在一起整个保护地的分类体系。”10并在此基础上提出了三点建议，笔者拟结合“三点建议”就我国自然保护区困境的对策提出若干建议。
　　
　　（一）完善法律法规体系，建立符合管理目标的保护地的分类体系
　　
　　自然与资源法治在环境法学界基本上已成为一个共识。这个共识是基于三点：第一点，依法治国是治理国家的最有效形式；第二点，自然资源是一个国家长久发展的基础保证；其三，自然与资源的有限性。自然资源的法治的前提是有法可依、且法律能够得到较好的遵守和对违法行为的严格查处。一个部良法需要具备几个品质：立法目的明确、调整范围适度、具有全面的协调能力、法律制度健全、保障机制完备等等。那么我国自然资源法治所缺少的不仅仅是形式上的法律，或许更多的是在于现行法律品质的瑕疵。而法律品质的提高或者说是瑕疵的剔除，则有赖于立法技术和水平的提高，这就需要立法者在运用立法技术的同时更能广泛地听取和吸收来自于社会方方面面的意见，这不仅包括相关专家和普通群众还包括地方政府与社区群众的普遍参与。（关于自然保护区立法存在的问题和对策，限于本文论述的主题，在此不作深入探讨。）同时，自然与资源法治在结构上需求一个完善的法律体系的支撑，这个法律体系要求门类齐全、结构严密和内在协调，并是“客观法则和主观属性的有机统一”。11
　　
　　笔者认为，从整体和部分的关系、从保护资源与环境，实现可持续发展的角度来看，应当在统一的科学的可持续发展思想和立法目的指导下，首先通过法律形式明确保护地分类体系，这里可以借鉴IUCN保护地管理类别，并结合中国保护地特点，严格区分自然保护区、国家公园、自然荒野区等的管理目标和利用目的，并在此基础上根据不同的保护地建立有效的管理方法、检查标准。其次，依据这种分类体系，形成一部统一的自然保护区法律，而不单单就风景保护区或者国家公园抑或是自然保护区制定单项法律，这不仅可能造成立法资源的浪费，而且易形成法律与法律之间不和谐的分子。目前，《中国自然保护区域法》的草案尚在形成之中，其中就有意识的将自然保护区、风景名胜区以及国家公园等作为保护地的一个整体加以协调，这是一个进步。 但遗憾的是，该法律草案并未将其他几类的保护地纳入到这个整体。随后的草案修改中是否会对此问题给予考虑，颇难揣测。
　　
　　（二） 经费机制若干构想
　　
　　笔者认为，经费来源渠道的畅通、经费安排机制的优化以及监管机制的健全成为了保护区管理目标实现的关键因素。
　　
　　经费筹集渠道的畅通
　　
　　国家对自然保护区投资规模过小，资金总量严重不足，投资结构不合理和投资缺乏标准，投资随意性大，已经成为影响自然保护区发展的关键因素。其根本原因在于没有建立起有效的投资机制。12经费保障是进一步防治环境污染，保护和改善生态环境的重要条件。通过加强保护区管理，可以在一定程度上遏制环境污染和破坏，但是要从根本上促进保护区功能的发挥，必须有一定的经费作保障。自然保护区属于一种典型的公共物品，在消费上具有明显的非竞争性、非排他性和效用的不可分性。由此产生了“搭便车”现象和公共物品的供应不足。基于政府的职责，政府有责任去弥补这种不足并采取某种适当的措施以改善这种不利状态。因此，政府投资便成了保护区经费的最主要来源。然而，自然保护区的建设和维护是一项长期的艰巨的工作，仅仅依靠政府的财力远远不能满足现实需求，必须通过开辟多元化、多层次的筹资渠道，建立起以政府投资为主要渠道，激励社会和市场经济主体共同参与的多渠道的经费保障体制。除政府投资、社会捐赠、接受国际不定期经费和投资以及开展生态旅游等创收形式之外。通过发行生态彩票这个独特而有效的手段，筹集社会闲散资金，投入保护区建设和维护事业以缓解政府财政压力和改善保护区经费投入不足的局面。
　　
　　经费安排机制的优化
　　
　　无论是政府投资，还是通过社会和市场渠道筹集资金，都会面临经费如何安排的现实问题。笔者认为，经费安排机制应该按照不同类型的保护区区别对待，采取不同的资金支持策略。对于保护要求高，特别是生物多样性最重要的保护地，在现有的经费不足的情况下，应当加强经费支持，政府的财政可以适当倾斜。而对于保护要求低的，并可适当开展生态旅游和娱乐项目的保护区，投资可相对少一点。各保护区根据所得经费收入和管理目标要求，合理编制经费预算表，明确经费用途。应当将大部分经费用于基础能力和管护能力建设，部分用于保护区资源调查、保护区人员培训、日常管护、资源监测和巡护执法。而对于建设用房和道路建设以及非常规支出，事前应当经过严格审批。
　　
　　经费监督管理机制
　　
　　在经费问题上， 如果一味地强调增加投资，而不注重经费的监督管理， 不建立有效可行的经费监督管理机制，势必会造成经费的无形浪费和贪污腐败问题。笔者认为，建立完善的经费监督管理机制其作用在于促进民主、透明的经费管理。针对目前保护区各类经费的管理缺乏各级有效监督，经费管理问题层出不穷的情势下，经费监督管理机制的有效建立是当前保护区管理的一项重点工作。具体来说：一方面，在保护区法规中明确经费监督管理体系、主体、客体及其关系，职责和法律责任；另一方面在深化保护区内部监督管理机制的同时，建立起完善的外部系统的经费监督管理机制。
　　
　　（三）建立部门协调和监督机制13
　　
　　王灿发认为，“综合管理和分部门管理相结合的管理体制”中的“综合管理”是一个涵义特别模糊的概念，缺少明确性，且没有法律上的依据。而在环境保护方面的“统一监督管理”，则是我国多年来环保法律法规一直沿用的概念，也是环境法律、法规授予环保部门的职责。因此，“实行统一监督管理与分部门管理相结合的管理体制，将‘综合管理’改为‘统一监督管理’”。同时， 他指出 “应当明确统一监督管理的主要内容”，即负责统一协调拟定自然保护区政策和规划，制定自然保护区相关标准和技术规范，编制自然保护区年度投资计划，协调、指导和监督全国自然保护区的建设和管理工作，监督管理国家级自然保护区。而分工负责则是由林业、农业、国土资源、海洋、建设、水利等有关行政主管部门分别对相关自然保护区进行管理。另外还应明确各自然保护区管理机构的地位和职责，要求自然保护区应当设立专门的管理机构，配备专职管理人员，并将管理机构的人员编制根据自然保护区的级别、规模、性质和保护管理的难易程度，由省级人民政府机构编制部门和有关自然保护区管理部门研究确定。该机构在性质上属于事业单位，可以接受自然保护区行政主管部门的委托从事执法活动。最后，还应将社会公益组织纳入自然保护区管理体制，规定“省、自治区、直辖市人民政府可以与社会公益性组织、团体或者企事业单位签订协议，将省级、市（县）级自然保护区委托其管理和维护”。这将开拓一种自然保护区管理的新模式，不再将自然保护区的管理由政府一家独揽，而可以利用社会的力量加以管理。
　　
　　（四）自然保护区土地管理政策的选择
　　
　　国际上常见的生物多样性保护的土地管理政策工具有三类：
　　
　　其一，土地收购政策。即土地所有者出卖土地，保护者支付对价、获得土地所有权。其主要涉及一个问题：高昂的代价，政府有限的财政资源恐怕难以收购保护区内所有的集体土地，即使是完全收购，其支付的代价恐怕对于那些失去土地又没有生活保障的农民来说并不能解决其生计问题。在这种问题的影响下，社区矛盾和冲突的激化是在预料之中，他们完全有可能会选择一种非合作的方式去寻求自身利益，其结果会使得社区情况均变得更糟。
　　
　　其二，征税和补贴政策。该项政策旨在通过价格机制鼓励个人提供公共物品，以选择一种更好的土地利用方式减少对保护区的不利影响。其缺点在于对影响不明确的活动无法采用，且需要大量的成本支出。
　　
　　第三类为购买土地保护权政策。此种政策是当前国际上较为流行的政策，该政策通过合约的形式规定土地使用者采用有利于生物多样性保护的土地利用方式或者放弃开发土地的权利。其优点在于灵活性和代价相对不高，但缺点是合约本身不能问题穷尽，并且对于合约的有效监督需要大量的额外成本。
　　
　　综合比较这三类政策工具，现今如果广泛的采取土地收购政策，政府的财政压力恐怕难以承受收购成本，即使对于国家自然保护区的土地实行完全的收购在实际操作中也不现实。同时也容易滋生社区冲突和矛盾，不利与地区的稳定和发展。但是可以对于那些特别重要的自然保护区的土地实行少量的收购。征税和补贴政策是以市场为媒介的管理方式，它需要一个最基本的条件，即成熟的市场经济作为基础。而，目前这种市场经济并不完全成熟且存在着市场失败的因素。而且涉及的范围比较大，影响面广，对于目前保护区的管理体制和能力来看，通过这种政策方式很难缓解保护区面对的巨大压力。相对于前两种政策，购买土地保护权政策作为一种灵活的、非强制的且低成本的合作方式，可能更利于土地所有者和保护者的互利，但是也有可能造成合约监督成本的增加。那么建立一种有效的低成本的合约监督机制也是关键的。但是总体来说，土地保护权购买政策不失为一种较好的土地管理政策，可以在一些条件成熟的地方试行。14
　　
　　笔者认为，在短期内或者一个较长的时期内，土以上三种政策并不能替代现行的土地强制征收政策和限制土地利用政策的适用。这是由于我国的自然保护区建设基本上是在一种自救的形式下开始和发展的，它缺乏广泛的社会基础和经济条件作为保证。征收和限制政策两者相比而言，限制土地利用政策应该更加适合我国的国情。“因此，当前对于自然保护区土地权属管理的重点是对目前的限制土地利用政策加以改进，引进生态补偿等方式，提高现有政策的效果。同时，积极探索和试点其他的政策方法，并调整目前的自然保护区管理体制和相应的法律法规。” 15
　　
　　四、结论
　　
　　需要重申的是，无论是完善法律法规体系、经费机制、管理体系改革还是土地政策改革，其所要实现的共同目的是惟一的，即“保护和发展”。我国的大部分自然保护区是建立在经济落后的广大农村地区，“保护与发展”问题尤为突出。当今世界，社区共管作为国际上通行的后发展地区资源管理模式在保护区的保护和发展问题上做出了有益的尝试，并取得了一定的成效。我国是否应当引入此种模式呢？笔者认为，在现今广大的贫困地区，经济发展依旧是最重要的问题。该模式的引入，可以使当地群众走向脱贫致富的道路，同时使当地的自然资源和生物多样性得到切实的保护，从而实现“保护与发展”的双赢。


【作者简介】

曹飞，男，安徽省六安人，重庆大学法学院，环境与资源法学硕士研究生。
 
【注释】
[1] .金瑞林. 环境法学[M]. 北京:北京大学出版社, 2002: 328
[2]Lee Thomas , Julie Middleton. 保护区管理规划指南[M]. 陈红梅 、喻惠群 译. 北京: 中国环境科学出版社, 2005: 3
[3] Lee Thomas , Julie Middleton. 保护区管理规划指南[M]. 陈红梅 、喻惠群译. 北京: 中国环境科学出版社 2005 中译本序
[4] 《做好自然保护区工作维护国家生态安全——曾培炎副总理会见中国自然保护区发展50周年纪念大会代表时的讲话》. 《中国环境报》2006年10月27日
[5]中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论[M].北京: 社会科学文献出版社, 2004: 282
[6]《生物多样性公约》第8条概括了就地保护措施保护区国家系统规划。
[7] 崔国发. 自然保护区学当前应该解决的几个科学问题[J]. 北京林业大学学报. 2004(6):103
[8] 王灿发. 国外自然保护区立法比较与我国立法的完善[J]. 环境保护. 2006(11):75
[9] 周建华, 温亚利. 中国自然保护区土地权属管理现状及发展趋势[J].环境保护.2006(11):60
[10] 中国社会科学院环境与发展研究中心. 中国环境与发展评论[M]. 北京:社会科学文献出版社,2004:293
[11] 张文显. 法理学[M]. 北京:高等教育出版社,1999:78
[12] 中国自然保护区投资机制研究课题组. 中国自然保护区投资机制研究[J]. 林业经济. 2003(3):12
[13]王灿发. 国外自然保护区立法比较与我国立法的完善[J]. 环境保护. 2006(11): 75
[14]周建华, 温亚利. 中国自然保护区土地权属管理现状及发展趋势[J].环境保护. 2006(11):62-63
[15]周建华, 温亚利. 中国自然保护区土地权属管理现状及发展趋势[J].环境保护. 2006(11):63