从徽县“血铅超标”事件审视我国环境权制度的缺失及建立

【摘要】　　徽县“血铅超标”事件是一起严重的环境污染事件。透过该事件，反应出我国相关环境法律制度的缺失，其中最为重要的是环境权制度的缺失。从环境法角度剖析该事件，并就环境权的法理基础及内涵进行深度厘清，进而构建我国环境权制度，对于完善我国环境法体系、切实保护公民合法环境权益具有现实而深远的意义。
【英文摘要】'The Incident of Blood Lead Exceeding ' in Huixian County is a serious pollution incident. This incident reflects the deficiencies in Chinas related environmental legal system, of which the most important is the right environment for the deficiency. To analysis the incident from the perspective of environmental law,and to clarify the Jurisprudence basis and connotation of the environment right, to construct of Chinas environmental right system , it has realistic and far-reaching significance for improving the environment of our countrys judicial system and effectively protect the legal rights and interests of the citizens.
【关键词】“血铅超标”事件；环境权
【英文关键词】the incident of blood lead exceeding;environment right
【写作年份】2007年


【正文】
　　２００６年３月至８月，甘肃省陇南市徽县水阳乡新寺村、牟坝村、刘沟村共查出３６８人血铅超标。调查表明，徽县有色金属冶炼公司是此次污染事件的直接责任单位，该公司自1996年投产以来，违反有关法律法规，沿用国家明文淘汰的落后生产工艺和设备，未经许可擅自扩大生产规模，长期不按规定运行治污设施，超标排污，最终导致了这一特别重大环境事件的发生。1目前，与该事件有关的２０名责任人分别受到了处理。徽县“血铅超标”事件的发生，从环境法的角度来看，反映出我国环境权制度的缺失，相关问题值得我们从法律视角做进一步的探讨。
　　
　　一、徽县血铅超标事件中的相关环境法律问题分析
　　
　　（一）事件反映出环境影响评价制度执行不力的问题
　　
　　据调查，在徽县“血铅超标”事件中，作为污染源的徽县有色金属冶炼公司，是一家从事有色金属铅初级冶炼、生产工艺落后的重度污染企业，当初在选址、建造和污染治理设计方面均有不足，其所采用的是国家明令淘汰的烧结锅炼铅工艺，就是在这种情况下，当时的甘肃环境保护研究所仍然为其做成了环境影响报告书，原陇南地区环保局对该项目环评进行了批复。该公司自1996年建成投产以来，环保设施一直未按环评要求落实，长期存在超标排污的问题。2003年企业扩建时，也未办理环评手续。这个在环保方面先天不足的企业，顺利地在当地生存了10年，还先后顺利地通过了ISO9001质量体系认证、ISO14000环境体系认证、OHSMS18000认证。
　　
　　透过这些表象，折射出当地环保部门在执行环境影响评价制度执行方面的严重不足：
　　
　　1．事件反映出建设项目的环境影响评价制度执行流于形式。我国1989年颁布的《环境保护法》第13条对环境影响评价制度作出了明确规定。该条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”反思该事件中的徽县有色金属冶炼公司，从项目选址、建造、批准、投产、认证等各个阶段，环境影响评价制度对该企业而言形同虚设，从而未能在源头上解决对环境有重大影响企业的污染控制问题。
　　
　　2．事件反映出环境影响后评价制度未能得到严格落实。我国2002年颁布的《环境影响评价法》对规划和建设项目的环境影响评价制度作出了全面规定，在第27条中规定了环境影响后评价制度。环境影响后评价制度要求项目在建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，以消除环境污染隐患。在徽县“血铅超标”事件中，作为污染源的徽县有色金属冶炼公司，不仅在2003年企业扩建时未办理评价手续，可见，环境影响后评价制度未能得到有效执行，使本来存在的污染扩大化，最终酿成数百人血铅超标的严重环境事件，个中原因值得深思。
　　
　　（二）环境执法与地方保护的问题
　　
　　单纯从表象看，徽县“血铅超标”事件的一个重要原因是地方环保部门执法不力。但是，从深层次看，实质上反映的是如何协调经济发展与环境保护、如何平衡环境利益与经济利益的问题。据介绍，作为地处内陆山区的甘肃省徽县，铅锌及相关产业的收入占地方财政收入的70%以上，是绝对的支柱产业，也就是在10年前，徽县有色金属冶炼公司被列为该县“工业强县”战略的重点工业项目“上马”。在该企业生产运行过程中，当地村民就该企业的污染问题，多次向有关部门举报和反映，遗憾的是这些举报和反映并没有引起当地政府的高度重视并加以认真解决。针对该企业的污染问题，省、市、县三级亦曾通过挂牌督办、停产治理等手段进行过整顿治理，要么收效甚微，要么整顿措施成为一纸空文。更为滑稽可笑的是，在徽县政府２００３年４月下发的关于该县“首批重点保护企业”名单的文件中规定：未经政府特许，任何单位或团体，没有特殊原因，不能到重点保护企业检查，其中包括环保部门。而徽县有色金属冶炼有限责任公司在“首批重点保护企业”名单“榜上有名”。在整个事件中，政府以“不作为”（整顿治理方面）和 “作为”（红头文件保护污染企业）的方式有意、无意地承担了污染企业的“保护伞”。
　　
　　长期以来，在不少地方政府领导的眼中，经济发展指标远比环境指标重要得多，地方政府往往出于经济发展的短视利益，以损害人民群众生命财产、牺牲环境利益为代价，片面追求经济发展指标，徽县“血铅超标”事件绝不是一个个案，在全国许多地方，以牺牲环境利益追求经济短期增长的做法并不鲜见。事实证明，通过牺牲环境利益谋取短期经济发展，最终要付出承重的代价，“血铅超标”事件本身就是一个惨痛的教训。
　　
　　徽县“血铅超标”事件的发生也暴露出我国环境保护监管体制方面存在的显著问题：在目前现有体制下，基层环保部门的干部任免、经费供给等都由同级人民政府决定，环保部门没法不开绿灯配合地方工作。环保部门在涉及产业结构布局、产业政策制订方面往往无能为力，那些易产生污染、破坏环境的项目、工艺，往往都关乎当地经济发展大计，能给地方带来巨大收益，环保部门无权直接决定它们的命运。对它们的评价、监管等工作，也都会面临地方利益的巨大压力。这些因素是环保执法不力、对污染企业监管不力、环境事件频发的一个重要原因。
　　
　　（三）事件所反映出环境权的缺失问题
　　
　　事件反映出我国环境权制度的缺失，表现在以下两个方面：
　　
　　1．事件反映出公众参与环境影响评价机制的不足。
　　
　　我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 《环境影响评价法》第21条亦规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。” 1996年修订后的《水污染防治法》第13条还规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”
　　
　　尽管我国法律规定了较为完善的公众参与环境影响评价的制度，但是对有关公众参与的具体途径、参与权利的保障、权利救济的形式等方面更无成熟的制度可言，公众参与没有制度和司法保障，这样的公众参与势必流于形式。1在徽县“血铅超标”事件中，从相关报道的披露中，亦看不出徽县有色金属冶炼公司在建设、扩建时举行过听证会，亦看不出曾经征求过当地村民的意见。因此，该事件的发生反映出公众参与环境影响评价机制的严重不足。
　　
　　2．事件反映出我国环境权救济机制的不足
　　
　　由于我国宪法法律没有明文规定环境权制度，造成了实体权利的严重缺失。在环境侵权行为发生时，相关制度的疏漏往往使公民环境权益受到侵害时得不到及时、充分、有效的保障和救济。如我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对环境侵权诉讼中原告起诉资格规定过于严格，提起诉讼的原告只能是与损害有直接利害关系的当事人，这就剥夺了潜在的受害者、后代人的诉讼权利，对他们而言是不公平的。而且，规定只有与侵权损害有直接利害关系的人有资格提起诉讼的作法，这样的制度设计是一种明显的事后救济制度，与环境保护法的预防原则和公众参与原则不相符合。我国环境公益诉讼制度的缺失更使污染企业在破坏环境方面有恃无恐。
　　
　　同时，我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。相比较,《行政诉讼法》对原告的起诉资格要比《民事诉讼法》的规定宽松,但是《行政诉讼法》规定的受案范围的原告应当是该法列举的受案范围内的行政管理相对人,非行政诉讼管理的相对人是不具备起诉资格的。可见我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对原告起诉资格规定过于严格。公民诉讼制度是基于法律赋予的权利而具备提起环境诉讼权利的资格和条件的,而不是基于环境损害事实或损害结果等条件的要求而进行的。以“血铅超标”事件为例，对相关行政部门批复环境影响报告书的违法行为，由于我国环境行政诉讼制度的缺陷，作为利益相关一方的村民则无权直接对实施违法行政行为的环保部门提起行政诉讼，致使其合法权益不能得到有效保护，最终酿成了严重的环境污染事件，侵害了村民的生命财产健康权益。
　　
　　3．事件反映出我国环境法中后代人作为环境法主体的缺位。
　　
　　基于代际公平理念而确立后代人作为环境法主体的资格，已经成为世界各国竞相效仿的先进立法、司法实践。如:《匈牙利人类环境保护法》(1976)在第一条规定:为了保护人的身体健康,不断改善这一代人和后代人的生活条件。”韩国的《环境政策基本法》、澳大利亚的《1992年澳大利亚政府间环境协定》、日本的《环境基本法》都有类似的规定。在司法实践中,后代人作为法律主体的案例也已经出现在菲律宾最高法院在1993年的一个判例中,法官授予42名儿童诉讼权,使之能以自己及子孙后代的名义提出诉讼,要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐。最后,法官对原告的诉讼请求予以支持,判决原告胜诉,从而使得大量的森林资源特别是热带雨林得以保全。1
　　
　　检视我国目前环境保护的法律法规现状，环境权制度的缺失致使当代人的权利都不能得到充分有效的保护。在我国，后代人作为环境主体地位的立法和司法实践更是空白，更遑论后代人合法环境权益的保护。
　　
　　二、环境权的法理基础及内涵
　　
　　（一）环境权的法理基础及产生
　　
　　环境问题的实质是人与自然的关系问题。当代环境危机是人与人与自然关系恶化的集中表现。2在人类的历史的长河中，人类与自然的关系经历了同一——对抗——反思的不同阶段。人类与自然的对抗在资本主义阶段达到了无以复加的地步，人类高高在上，自视为“万物之灵”，把自然界的万物视为供人类征服、享用的对象。人类中心主义强调人与自然之间外在的主客体关系，人被视为价值的中心，是惟一的价值主体，自然对人类仅具有工具价值。对于这种盲目的人类中心主义和人与自然的对抗关系，马克思和恩格斯作了最深刻的揭示和批判：“人是自然界的一部分”，“我们统治自然界，绝不像征服者统治异民族一样，决不像站在自然界以外的人一样，——相反地，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的；我们对自然界的整个统治，是在于我们比其他一切动物强，能够认识和正确运用自然规律”。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”1
　　
　　自20世纪60年代以来，人类对环境问题的认识取得了很大进展，人们开始对生态环境危机发出了深层次的哲学追问。哲学“环境转向”（environmental turn罗尔斯顿语）导致的环境哲学的产生和发展是人类对自然——人——社会关系的深刻反思，环境哲学认为，自然——人——社会是辨证发展的整体，环境权理论正是这种反思的产物。环境哲学中“自然权利”概念的出现，试图将非人类实体纳入到人们的权利话语中，赋予它们以道德资格，从而使人类自身的行为受到约束。一直以来，“权利”是西方社会中人们特别是自由主义者们表达正义要求的一个强有力的工具。“权利是最强硬的道德货币。”2认可某事物具有权利就意味着它具有道德身份，应当受到道德的关怀。在人与自然关系的反思中出于环境保护的需要，众多环境哲学家向这一传统的权利提出了挑战，力图将权利扩展到动物界、植物界、乃至所有非人类的实体。在这里，所谓的“自然权利”，是传统权利观念的拓展，也被称为自然生物的权利或生物的自然权利，指生物固有的、按生态学规律存在并受人类尊重的资格。用D.埃伦费尔德的话来说，就是“自然物在大自然中长期存在，本身就包含着不可怀疑的继续存在的权利”。1974年，美国学者W.T.布莱克斯通在《哲学与环境危机》一书中提出：所谓自然的权利，可以理解为拥有“一个可生存的环境”的人权问题。在他看来，拥有一个健康环境的权利，应当是一种“从这样一种不可剥夺的基本权利——即追求我们的政治传统所承认的平等和自由的权利——中推导出来的权利”。实际上，从“自然——人——社会是一个辨证发展的整体”的角度来看，人与自然是一个整体，人的存在和发展依赖于自然的健康发展，因而强调自然的“生存权”，其实就是强调人的生存权；提出“自然权利”实质上就是提出了人的环境权利。3这是从哲学高度对环境权进行论证的颇有见地的观点。
　　
　　我国学者林喆认为，环境权是人类与社会和自然所订立的契约。在这一契约中，人类和社会居主导的一方，契约所约束的是社会对自然无限度的侵入。从表面上看，契约的订立由社会和自然共同的主人，即意志主体（人类）来完成，所要解决的问题似乎是人与社会、人与自然的关系，其实它在本质上梳理的是人与人关于环境的社会关系，或说是人的理性与人的行为的关系，是人对自身任性行为的制约，解决的是人类与社会、自然三者共同可持续性发展的问题。人类、社会与自然的相互渗透性使得只要契约被权利者认真的遵守，各方都能从中获利。于是，与这项权利相对应的便是人类保护环境不受损害的义务的履行。4
　　
　　从发生学意义上讲，环境权理论是本世纪1960年代以来，基于环境污染损害和西方国家呼吁环境立法以保护环境的过程中提出来的。1960年，原德意志联邦共和国一位医生针对往北海倾倒放射性废物的行为，向欧洲人权委员会提出控告，认为该行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生环境的规定。之后，第21届联合国大会一致通过《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）指出：“本公约缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣者和住房，并能不断改进生活条件”（第11条）；“承认人人有权享有能达到的最高的体制和心理健康的标准”（第12条）。同时一致通过的《公民权利和政治权利国际公约》也规定：“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务”（第1条）。1969年颁布的美国《国家环境政策法》和日本《东京都防止公害条例》分别对环境权作了比较粗浅的规定。1970年3月《东京宣言》呼吁，“我们请求，把每个人享有健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”1972年的《联合国人类环境会议宣言》宣示了这样的原则:“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中,享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”。1992年的《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。至此，经过三十多年的努力，环境权作为第三代人权理论已经为国际社会所普遍接受，目前世界上很多国家都将它作为公民的一项基本人权写入宪法。值得特别注意的是，2005年2月28日法国议会两院联席会议通过了《环境宪章》，作为大陆法系发源国的法国，从宪法上确认环境权对于整个世界都具有重要的意义和影响。1
　　
　　（二）环境权的内涵
　　
　　环境权是指公民依法要求和享有其所置环境资源具有基本生态功能的自由度。2尽管环境权理论已经成为国际社会的共识，而且有些国家的法律也已将环境权确立为人的一项基本权利。但目前学界对环境权的认识是极不统一的。关于环境权的各种学说和实践，目前都处于发展过程中，总结环境权理论及有关国家的立法实践，基本可将环境权归纳为：优良环境享有权、知情权、参与权、请求权等。优良环境享有权是指公民对健康、干净环境的享有权, 现有的各国环境立法中关于自然权、眺望权、安宁权、采光权、通风权、清洁水权、清洁空气权、优美环境享受权等都是关于优良环境享有权的规定。知情权是指公民对本国乃至世界的环境状况，国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。参与权是人们通过参加决策、制定政策，自觉、民主地投入环境保护活动中的权利。请求权是指公民的环境权益受到侵害后向有关部门请求保护的权利。
　　
　　从上述环境权的内涵可以看出,环境权是实体性权利和程序性权利有机统一,实体权利包括生态性权利(包括生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等)、经济性权利(包括环境资源权、环境使用权、环境处理权等)。对于是否包括精神性权利，由于目前仍然存在争议,在此不再探讨。程序性权利主要是指参与环境管理和决策的程序性权利，包括知情权、参与权、请求权等。正因如此，环境权才具有公权和私权的两重性。正如王明远先生指出的:“环境权作为现代社会的一种新型权利,在实体意义上具有公权和私权的双重性格。其中的通风权、采光权,加害人和受害人容易确定,‘私权性’最强,同时受私法和公法(如建筑法、城市规划法)的保护；清洁空气权,加害人和受害人往往均难以确定,‘公权性’最强,仅受环境法等公法的保护;至于环境权中的其他‘亚权利’,如清洁水权、安宁权(包括宁静权、安稳权)等,则介于以上两种类型之间,兼有公权和私权的性质。而在一些国家,安宁权已经成为新型人格权之一而受到私法保护。由于环境权既是个体权利,同时也是集体权利,对个人环境权造成损害的同时,也往往损害其他多数人的共同环境权益。因此,在某种意义上,也可以说实体性的环境权属于一种‘社会’权利,明显不同于人格权、财产权等典型的‘私人’权利。”3
　　
　　环境权的公权和私权的两重性还体现在：“在某些情况下，它（环境诉讼权）的扩大意味着即使公民本人没有受到环境危害，他人也能够以公众的环境权受到侵害为由而提起环境诉讼。”4
　　
　　（三）环境权的分类
　　
　　根据环境权享有主体的不同，一般把环境权分为国家环境权、单位环境权、个人环境权、人类环境权、后代人环境权等。国家环境权是指国家享有适宜生态环境功能的权利，也有保护生态环境功能的职责和义务。单位环境权是指法人及其它组织有享用适宜生态功能的权利，也有保护生态功能的义务。个人环境权，即自然人的环境权，包括公民、无国籍人和多重国籍人的环境权，是指自然人有享用适宜环境功能的权利，也有保护适宜环境的义务。人类环境权是指全人类有共同开发、利用、享受地球及外空环境生态功能的权利，也有保护该类环境生态功能的义务。后代人的环境权主要表现为对当代人的义务要求，它要求当代人应尽量保持和改善环境的平衡、健康、多样性与生产能力，每一代人都有把其从上辈那儿继承来的环境以一样良好的质量和功能传给下一代。后代人的环境权还表现在当环境侵权损害发生时，后代人作为环境法主体有提起诉讼的资格。
　　
　　综上所述，环境权的内涵和分类非常广泛，不仅涉及了各国国内有关环境权利与义务法律规范的适用范围、对象、管理体制、原则、制度、各法律关系主体的权利与义务以及法律责任等内容，还涉及到了国际合作防治环境问题的原则、制度与措施。从目前的立法实践来看，环境法，不论是国内环境法，还是国际环境法，他们均是围绕上述问题而展开的，其核心是权利和义务的保障运行机制，最终目的是保护各法律关系主体的公平和合法的环境权益。从这个意义上说，没有环境权，环境法也就失去了其存在和发展的内核，也就失去了其应有的作用。因此可以说环境权是环境法的核心内容。
　　
　　三、我国环境权的制度设计
　　
　　环境权是环境领域的基本权利，与生存权、发展权、自由权等基本人权有着密切的联系。环境权同时也是环境法的一个核心问题，它是环境立法、执法和诉讼，环境管理、公众参与环境保护和公益环境诉讼的基础。正如蔡守秋先生所言：“我国环境立法在公民环境权上的犹豫和彷徨，已经成为我国环境法治建设进程中的瓶颈。据统计，到2005年年底，我国环境资源法律法规总量已居世界前茅。但是，相对于环境立法的数量而言，我国环境保护和环境法治建设的成效却明显不足。由于我国宪法和环境基本法都没有公民环境权的明确规定，致使环境管理和环境执法的正当性、合法性和有效性受到了怀疑，从某种意义上助长了‘重财产权，轻环境权；重经济发展指标，轻环境保护指标’的风气，当在环境管理和环境执法中出现经济发展与环境保护、经济发展利益与公民环境利益的冲突时，有关管理部门和当事人往往以‘以经济发展为中心’、‘经济发展是硬指标‘为由而置公民的环境权益而不顾。”1徽县“血铅超标”事件便是地方政府为了实现经济指标，置当地村民环境权益而不顾的反面典型。
　　
　　鉴于环境权在环境法律体系中的重要地位，以及其在维护和保障人权、促进经济、社会和环境的协调和可持续发展，实现自然、人类、社会的和谐共生方面的重要意义，有必要对我国目前环境权制度的缺失进行一次认真的审视，从制度上建立我国环境权制度，具体而言：
　　
　　（一）立法确立环境权，为公众参与提供法律保障。
　　
　　我国《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》等法律对公民环境权利都作出了初步规定。2006年2月，国家环保总局推出了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确公众参与的范围、程序、方式和期限，更责成相关各方必须公开有关信息，以切实保障公众的环境知情权。此后，关注范围更广、规格更高、主题更为明确的《公众参与环境保护办法》交由中国政法大学环境资源法研究和服务中心承担起草工作，民间环保组织比如自然之友等也得以与闻其事并提出建议。2但是，总体来看，由于我国现行法律并未明确公民环境权，环境权并未成为一个系统的权利体系。为此，应当在处于最高位阶的宪法中明文规定环境权。相应地，应当在作为今后修改的《环境保护法》中对环境权的具体内容、实现途径、救济途径作出明确规定。另外，针对保护对象的不同，在环境保护单行法中对环境权作出更为细化的规定。从而在宪法，环境保护基本法，环境保护单行法与环境规章的不同层次上确立环境权的公权与私权的双重属性，并使之成为一个可以操作的权利体系；同时，加强环境权制度与传统的部门法权制度（如人身权，物权与债权制度）的沟通，使环境权的保护要求在不同的部门法中都得到体现，实现其他部门法权制度的“绿化”；明确环境物权制度，加强环境物权所有权能的保护；加快环境政治与社会参与权，环境保护的公众参与和环境信息权等环境权利制度的立法细化工作，以保障公民的环境民主和社会权利。1
　　
　　在规定当代人环境权利的同时，应当借鉴当今世界先进的环境保护理念，在相关立法或法律修订中赋予后代人环境法律主体资格地位，明确后代人的环境权，使其合法环境权益得到充分考虑和保护。
　　
　　（二）完善公众参与机制
　　
　　长期以来，在环境法律的实施方面，有关政府部门强调的是“政府主导、行政控制”，将环境保护的命运和环境执法的成效主要系在政府行政管理部门上，轻视公众参与和公众监督，一旦出现执法部门不依法办事等政府失灵现象，则使环境保护和环境执法的成效大打折扣。由于我国环境法律主要规定政府管理企业的权力，主要强调企业和公民的环境保护义务，公民和社会没有要求良好环境状况的合法地位和权利基础，致使环境法实施的效果仅仅依赖政府的主观意愿，公益诉讼无法实施，这既是某些环保官员和地方政府殆于执法的原因，也是公众缺乏参与环境监督管理的深层次原因。尽管有关主管部门频繁采取“零点行动”、掀起“环保风暴”，终因为缺乏经常性执法的基础，而使“零点之后排污照旧，风暴过后风平浪静”。2长期的“政府主导型”环保工作模式造成公众在环保领域明显呈“依赖政府型”，个人和企业缺乏保护环境的社会责任感和参与意识；公众参与环保活动的总体水平较低，对自身的参与缺乏必要的重视。
　　
　　公众参与机制实际上是公民环境权的一个重要组成部分，只有从立法上赋予公民环境权，并通过一系列的制度设计，才能保障公众参与机制的真正落实，才能切实保障公民环境权。这些参与机制具体包括：
　　
　　1．完善公众参与制定环境法律、法规、政策、规范性文件及项目可行性论证的机制
　　
　　在即将出台的《公众参与环境保护办法》或更高位阶的立法中，应当就公众参与制定环境法律、法规、政策、规范性文件或项目可行性论证报告的具体条件、具体方式、具体程序作出明确细致的规定，增强可操作性，通过制定明晰的程序与权利，建立环境决策民主机制，切实保障公民的参与权。
　　
　　修改《环境影响评价法》、《水污染防治法》等法律法规，明文规定：进行开发建设项目可行性论证时，必须听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他公民的意见，将专家、利害关系人听证作为环境影响评价的一个必经程序，缺少任何一方的参与，所作出的环境影响评价报告书应当因程序违法当然无效，建设、规划项目不得实施。对于违法作出环境影响评价报告书的，公民可以依法向相关部门检举和控告，提起行政复议、行政诉讼。
　　
　　2．完善公众环境知情权的相关机制
　　
　　应当对《环境保护法》的相关条款作出进一步修改，明确公民对政府环境保护行政主管部门定期发布的《环境公报》质询权，环境保护行政主管部门应当对本部门履行环境保护方面的职责自觉接受公民的监督和质询，而不仅仅是发布一个《环境公报》就万事大吉。除了对《环境公报》质询权外，公民环境知情权还有更为广泛的内容，可以考虑制定专门的环境信息公开实施细则或办法，详细规定信息公开的范围、内容、程序、时限、责任结果、救济手段等，使公众的环境知情权切实得到实现。
　　
　　3．重视环保NGO组织的力量和作用。
　　
　　通过立法明确规定公民有权自愿成立公民环境保护社会团体或群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动；公民或公众环境团体有权就环境资源问题或事务进行信访、抗议、请愿、集会、游行、示威活动等等。
　　
　　（三）建立和完善环境权的司法救济机制
　　
　　1．建立环境公益诉讼制度
　　
　　有权利就必有救济，要保障公众参与权的有效行使，就必须充分保障公众的救济权利。环境侵权不同于传统意义上的侵权行为,环境侵权具有间接性,它以环境为媒介,不直接对被害者造成侵害,环境侵权还具有潜伏性、隐蔽性、影响时间长，往往要过几年、甚至几十年才能看出损害结果。因而,按传统的救济方式不能很好地保护环境权,必须在法律上建立对环境权侵害的新的救济机制,给予公民以环境诉讼资格。建立环境公益诉讼制度无疑是保障公众救济权利的有效途径之一。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共环境利益都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。
　　
　　有学者认为，《环境保护法》第6条:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位进行检举和控告”之规定，是我国关于有关环境保护公民诉讼制度的隐含规定。除此之外，我国具体环境法律规定及其他环境单行法中没有体现公民诉讼制度的权利与义务，亦未明确一切单位和个人(民众)参与环境保护的具体权利和义务,更没有明确环保团体的法律地位。
　　
　　环境污染具有公害性，确立环境公益诉讼制度的目的不仅是为了保护受害人的利益，更重要的是为了保护公众利益,进而保护公众过去、现在和将来的环境权益。因此，在诉讼制度上,公民诉讼的目的在于判断环境管理行为的合法性而不直接涉及当事人的利益关系,不能过于强调公民诉讼中的原告资格和利益的直接损害。1我国现行的民事诉讼制度、行政诉讼制度在环境诉讼原告资格方面做了较为严格的限制，均规定提起诉讼的当事人应与损害有直接利害关系、有具体损害结果等诉讼条件,无相关利害关系之人则不可提起诉讼。殊不知，环境公益诉讼制度是基于法律赋予的权利而具备提起环境诉讼权利的资格和条件的,而不是基于环境损害事实或损害结果等条件的要求而进行的。因此有必要修改我国相应诉讼制度，放宽原告资格的限制，逐步扩大环境诉讼的主体范围，即任何公众、环保组织等都可以对损害或者可能损害环境的行政行为提起诉讼。只要其利益因为公益受损而最终会受到间接侵害，法律就应当授权这些人或组织代表公众提起公益性诉讼的权利。另外，借鉴外国的经验，我国的环境公益诉讼可以实行检察机关或公众提起诉讼的双轨制。即检察机关可以依职权提起也可以依公众的申请提起。在因公众申请提起的情况下，公众有选择权，可以选择检察机关为代表提起诉讼，也可以以自己的名义直接起诉。
　　
　　有学者认为，环境公益诉讼制度的建立可能会给法院带来额外的诉讼负担及环保团体滥用诉权的问题,在提出问题的同时，该作者认为，考虑到现阶段国内各环保团体规模、人力、财力或经验等都有待提高的现状，可考虑采用法国式的做法，即考虑环保团体水平和能力的差异,考核环保团体成立的宗旨、成立的年限、代表性质等,非经考核认可不得作为公民诉讼的主体。该建议和观点具有一定的可行性。当然，将来在立法中如何设计相关主体诉讼权利的分配，需要立法者的魄力和智慧，我们期待更加完善的适合我国国情的环境公益诉讼制度的最终建立。
　　
　　2．环境公益诉讼制度的建立需要其他法律的配套和完善
　　
　　我国《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”《行政复议法》第6条、《行政诉讼法》第11条分别就“行政机关不履行保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利的法定职责，有权依法提起行政复议或行政诉讼的权利”作出了明文规定。但是，对于环境保护行政主管部门的行政违法行为，囿于我国环境法律对原告资格的限制，对类似违法作出环境影响评价报告的行为，能提起行政复议和行政诉讼的的主体往往是现实的受害人，潜在的受害人并不具备提起行政复议或行政诉讼的资格。而且，从现有法律规定来看，对现实受害人的救济也只是一种事后救济，与我国环境保护的预防原则和全过程控制原则不相符合。因此，应当对《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》作出相应修改，赋予潜在受害人诉讼主体资格，并在《环境保护法》、《环境影响评价法》以及其他的环境保护单行法中作出相应修改和配套规定，切实保护所有相关主体的合法环境权益。


【作者简介】
柴晓宇，男，甘肃天水人，法学硕士，甘肃省社会科学院法学研究所研究人员。主要研究方向为法哲学，环境与资源保护法学


【注释】
[1]．肖涛：《论我国环境影响评价制度的司法完善》，载《环境法系列专题研究》（第一辑），王树义主编，科学出版社2005年版。
[2]．陈红梅：《后代人环境法主体地位的构建》，载《西南民族大学学报》（人文社科版）第5期，2004年5月。
[3]．王正平：《环境哲学——环境伦理的跨学科研究》，上海人民出版社2004年版。
[4]．孙家驹：《人、自然、社会关系的世纪性思考》，载《新华文摘》2005-5。
[5]．参见德沃金：《认真对待权利》，中国大百科全书出版社，1998年版。
[6]．林喆：《公民基本人权法律制度研究》，北京大学出版社2006年版。
[7]．//www.chinalawsociety.org.cn/person/shownews.asp?id=139，2007-4-3 。
[8]．王明远：《环境侵权的概念与特征辩析》,载于《民商法论丛》第13卷,法律出版社1999年版。
[9]．杜群：《论环境权益及其基本权能》，载《环境保护》2002-5。
[10]．李一言：《以公民环境权治本才会山清水秀》，载《南方周末》2006-05-11。
[11]．常纪文：《市场经济与我国环境法律制度的创新和完善》。
[12]．巫玉芳：《美国环境法上的民众诉讼制度及其启示》，载《重庆环境科学》2001年10月第5期。


【参考文献】
[1]参见2006年9月13日《人民日报》相关报道。
[2]肖涛：《论我国环境影响评价制度的司法完善》，载《环境法系列专题研究》（第一辑），王树义主编，科学出版社2005年版，第347页。
[3]陈红梅：《后代人环境法主体地位的构建》，载《西南民族大学学报》（人文社科版）第5期，2004年5月。
[4]王正平：《环境哲学——环境伦理的跨学科研究》，上海人民出版社2004年版，第30页。
[5]孙家驹：《人、自然、社会关系的世纪性思考》，载《新华文摘》2005-5，第24页。
[6]参见德沃金：《认真对待权利》，中国大百科全书出版社，1998年版。
[7]王正平：《环境哲学——环境伦理的跨学科研究》，上海人民出版社2004年版，第30页。
[8]林喆：《公民基本人权法律制度研究》，北京大学出版社2006年版，第85页。
[9]//www.chinalawsociety.org.cn/person/shownews.asp?id=139，2007-4-3 。
[10]参见林喆：《公民基本人权法律制度研究》，北京大学出版社2006年版，第83页。
[11]见王明远《环境侵权的概念与特征辩析》,载于《民商法论丛》第13卷,法律出版社1999年版,第110页。
[12]林喆：《公民基本人权法律制度研究》，北京大学出版社2006年版，第88页。
[13]//www.chinalawsociety.org.cn/person/shownews.asp?id=139，2007-4-3.
[14]李一言：《以公民环境权治本才会山清水秀》，载《南方周末》2006-05-11。
[15]常纪文：《市场经济与我国环境法律制度的创新和完善》//www.iolaw.org.cn/paper/paper200.asp.
[16]//www.chinalawsociety.org.cn/person/shownews.asp?id=139，2007-4-3.
[17]巫玉芳：《美国环境法上的民众诉讼制度及其启示》，载《重庆环境科学》2001年10月第5期。