预防腐败的路径选择——以深化权力监督制约机制改革为切入点

【摘要】腐败产生的根本原因是对权力缺乏有效制约和监督。因此，转变政府职能、改革干部人事制度和行政审批制度、建立适度分权机制等权力监督制约机制改革是有效预防腐败的根本途径。
【关键词】预防腐败；深化改革；权力；监督制约
【写作年份】2010年


【正文】

《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中强调，促进党员领导干部廉洁从政，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，按照建立健全惩治和预防腐败体系的要求，加强教育，健全制度，强化监督，深化改革，严肃纪律，坚持自律和他律相结合。其中，“深化改革”是我党近几年反腐倡廉的重要经验之一。事实表明，坚持深化改革，特别是深化权力监督和制约机制改革，是有效预防腐败的根本途径。

一、腐败产生的根本原因是缺乏对权力的有效监督制约

自改革开放以来，腐败问题在我国呈现出易发、多发的特征，其来势之猛，让人始料不及。一大批贪官，为人生画上了极不光彩的句号。人们对我们党反腐败决心的欣喜之余，同时也在思考，这些腐败分子并不是一开始就想腐败，也不是不知道腐败的后果，但他们为什么能腐败，又为什么敢腐败？

仔细分析我们不难发现，我们查处的腐败分子的一个共同特点就是他们手中掌握着非常大的权力，这是我们研究他们为什么能腐败的根本。腐败的表现形式尽管有所不同，但从根本上讲，腐败的实质就是权力腐败，腐败分子是依靠本身的权力在为个人捞取好处。所以，腐败分子之所以能够腐败，靠的是权力。所谓“腐败”实际上也就是“权力腐败”，权力是一种支配力量，它的强制性、占有性和不平等性决定了权力和腐败之间没有不可逾越的鸿沟。作为权力的行使者如果主观认识不够，自身素质不高，对自己要求不严，在监督机制尚不健全的情况下，就很容易让手中掌握的权力转化为腐败。因此，我们可以认定，凡是公共权力被滥用而使社会公共利益受到损害的，就是腐败。

从社会历史发展的角度看，腐败是一种社会现象，其产生和发展，有着深刻的社会历史背景。在原始社会，生产力水平低下，没有什么剩余产品，只能共同分享集体劳动的果实，谈不上什么剥削和腐败。随着社会的发展，出现了私有财产和私有制，出于对利益的追求欲望，一些掌握了社会权力的人，运用手中的权力，违背大多数人的愿望为自己谋取私利，腐败现象便滋生蔓延，再加之透明度不高，对权力缺乏制约，为腐败分子提供了更多的机会，使腐败越来越严重，从而已成为古今中外概莫能免的“通病”。

深入分析腐败产生的原因，同样需要我们作出回答的是，权力又是如何导致腐败的？也就是说，为什么腐败分子敢于腐败，而又无所顾忌。那些贪官被揭露、惩治之后，人们又不能不疑惑：他们的权力何以如此之大，又如何能不受控制地翻云覆雨？原因当然是多方面的，但其中一个最主要的原因是权力的失控，就是没有制约和监督，正如这些贪官自己说的：官当到这个份上没人管了。正因为没人管，所以导致权力的失控。绝对的权力必然导致腐败，失去制约和监督的权力必然导致腐败。特别是近几年在有些领域，腐败一直呈高发状态，甚至前“腐”后继，根源就是权力失控。从这些贪官的肆无忌惮，给我们的启示或我们必须正视的现实就是，权力从来就是一把双刃剑，作为一种强制性的社会力量，一方面，权力具有社会管理和公共服务职能，正确地行使权力，能为人民群众谋取利益；另一方面，权力在行使过程中又可能被滥用，成为少数人谋取私利的工具。不受约束的权力必然导致腐败。我们的领导干部能否善用公共权力，实施对公共事务的有效管理，直接影响到国家和人民的整体利益。而领导干部手中的权力能否得到有效的制约和监督，同样影响到国家和人民的整体利益。

对权力的两面性，历史上的政治学者有着清醒的认识。孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫任何人去做法律所强迫他做的事，也不禁止任何人去做法律所允许的事。”〔1〕正由于对权力这一特性的认识，资产阶级在掌握了政权以后，从权力制约和监督的角度，设计了资产阶级的统治模式，以保证权力更好地为它所代表的阶级利益服务，而权力的这一特性在社会主义国家执政党的成员那里也是同样起作用的。

从理论上讲，领导干部掌握了权力，就有了更好地为人民服务的条件。但从现实上讲，领导干部掌握权力以后，如果这个权力不受监督和约束的话，也有可能产生腐败，这一点对任何权力的行使者都没有例外。当然，腐败产生和发展的过程，客观上是一个社会经济、政治、文化、道德和心理诸因素相互影响和相互作用的复杂过程。从社会上的客观环境来看，腐败现象是多方面因素形成的。既有封建主义残余意识的影响，又有资本主义腐朽思想的侵蚀；既有物质文化生活水平的落后，又有市场经济发展中的负面效应；既有经济、政治体制的不完善，又有法制建设和规章制度的不健全，还有工作上的缺点和问题，这些都使得腐败现象得以滋生蔓延。但这些因素最终为什么会促成腐败的呢？毫无疑问，就是权力在其中起作用。我国是一个封建社会历史很长的国家，封建主义和其他剥削阶级影响将长期存在，有权就有一切的观念也会长期存在。尤其是新旧体制转换过程中，由于权力运行机制不健全、不完善，工作中存在一些漏洞和薄弱环节，就给腐败现象滋生以可乘之机。

二、深化权力监督制约机制改革的路径

既然腐败的根源来自于因追求私利而导致的对权力的滥用，那么，反腐的关键，显然应是以防止和减少权力滥用为中心，开展制度创新，以限制权力、制约权力、净化权力。也就是说，权力的制约和监督是解决腐败问题的根本措施，有效遏制各种权力腐败现象的发生，强化对公共权力的监督管理，建立强有力的权力制约监督机制就显得尤为重要。从根本上防止以权谋私，关键在于保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。因此，要从根本上解决腐败问题，关键是能够对这些权力的使用进行控制，构筑一个有效防止腐败的权力运行机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

（一）转变政府职能

政府职能即政府的职责和功能，是政府应该干什么的问题。改革开放以来尤其是在实行社会主义市场经济以来，我们逐步改变了政府无所不能、无所不包的全能政府格局，并随着时代发展不断地转变政府职能。但总的来看，政府职能扩张的趋势仍然没有得到根本改变，政府依然承担着很多本来完全可以由社会或市场去履行和完成的事情，依然存在着政府把权力深入到纯粹属于个人生活的私人领域的现象。政府职能扩张的直接后果是社会与私人的权利和自由不断缩小，财产权和经济自由不断受到侵犯。

如上所述，有限政府的核心内容之一是限制政府职能，有限政府的职能主要表现在政府不能进行全方位的管理，不能包揽由社会和市场自身就可以完成的事情，也不干涉公民个人生活的私人领域。党的十六大对政府职能作出了明确界定：经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务。因此,我们在界定政府职能时，应考虑以下一些原则：一是政府职能应以社会需要为基础，政府是社会的产物，它必然服务于社会：二是应考虑政府自身的能力大小；三是在市场、社会组织和政府具有相同调节能力的条件下，应比较其成本收益,让效率最高者去承担事务；四是政府职能并非是一成不变的而应是不断变化的，我们要充分考虑到行政环境的变化，要按照社会主义市场经济体制的要求，逐步减少政府对微观经济的建设职能，加强政府的宏观调控职能，强化政府的公共服务职能和社会保障职能，实现由经济建设型、管制型政府向公共服务型政府的转变。转变政府职能，实际上是限制和削减政府不必要的权力，减少官员利用公权与私利相勾结的机会。在转变政府职能的过程中，要通过构建公共权力与经济利益相脱离的体制、权力主体与超额利惠隔离的体制，从而划清政府公共行为和企业盈利行为之间的界线，使政府部门及其工作人员不能用公共权力来获得经济利益。〔2〕

（二）改革干部人事制度

近年来，我国的干部人事制度不断进行改革并取得了相当大的成就，但由于受历史及现实等因素的影响，我国干部人事制度仍存在着很多问题和弊端，主要有：第一、任用干部的决定权还掌握在少数人甚至个别人手中，少数人说了算的机制还未发生明显变化；第二、党政主要领导干部的选任方式基本上是变相的任命制；第三、买官卖官现象严重。在领导干部腐败案件中，大部分当事人都存在买官卖官的问题，由此来看，用人上的腐败成为腐败的重灾区。这些问题是干部人事制度的深层次问题、瓶颈问题，其实质是人事任命权过分集中，少数人尤其是一把手在干部任用上的权力几乎没有限制，最终造成了吏治腐败现象的发生。

干部人事制度改革必须适应社会的发展变化，适应我党从革命党向执政党的转变，适应民主政治的建设，要从增强党的执政能力、巩固党的执政地位的高度认识干部人事制度改革的重要性和紧迫性。针对改革的重点对象、具体目标可以从以下几方面展开。第一、扩大决定权的“主体”。将主要领导干部的决定“主体”，由以往的少数人——常委会扩大为全委会，在此基础上再扩大为党代会。要处理好党管干部与国家权力机关的关系，应由人大产生的干部，党委不能越俎代庖，通过扩大人大在干部任用上的实际权力，限制少数人尤其是“一把手”的权力，以改变权力过分集中的现象;通过扩大人大在人事问题上的权力，实现党内民主与人民民主的结合。第二、改革党政主要领导干部的选举制度。从基层开始，全面推行“公推直选”、“两推一选”等做法。要改进候选人提名制度，由以往的党组织提名选出候选人改为采用由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法来选出候选人，实行差额选举，从而实现党内民主。第三、建立各种切实有效的制度，使腐败分子“无官可卖，有官不能卖”。选举任命干部要坚持任期制，所任命的干部不到任期，不得随意调整；非选举任命的干部实行常任制，非因违法等问题不得撤换。

（三）改革行政审批制度

改革开放以来，特别是2001年以来的行政审批改革虽然取得了很大进展，中央和各地方政府均削减了为数不少的审批事项，但审批过多过滥的情况还很严重，保留下来的审批事项的数量依然很庞大，而其中很多是属于市场范畴政府不该管的事情，因此目前我国行政审批改革良性机制远未形成。过多过滥的行政审批已成为滋生腐败的肥沃土壤，大量设定行政审批事项的背后是巨大的利益驱动，多一项审批事项就多一项收费，这就是为什么行政机关不论层次级别高低都热衷于设定行政审批事项的主要原因，这也成为部门产生腐败的最大根源。

针对这种情况，必须要创新行政审批模式，因此要加强主动性、预防性的改革，实现配套性、整体性改革，把行政审批制度改革与司法体制、人事体制、价格体制等其他方面的改革紧密结合起来，依据社会经济发展需要向审批事项设定的制度化转变；减少审批层次与环节，扩大登记的范围，简化注册手续，避免“暗箱操作”，真正从源头上遏制利用审批的职权与金钱进行交易现象的发生。可喜的是，减少和规范政府行政审批行为的《行政许可法》已于2004年7月1日正式实施。该法规定，不允许政府部门擅自设定行政审批事项，在设定行政审批事项时必须解释其必要性并明确所设定的行政审批事项符合规定的条件。应松年教授高度评价这一法规，认为《行政许可法》以规范行政许可的设定和实施作为出发点，从而实现了从根本上和制度上来防止和治理腐败。

（四）建立适度分权机制

这里的“分权”不是指整个国家层面上的“三权分立”,而是指在总体上确定政府应有职能与权力后，在政府机构之间、官员之间适度分权，以防止权力过分集中。当每个机构、每个官员所握有的公权不是过大时，也就可以在一定程度上使官员“不能”将公权与私混同。中共中央2008年发布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，要建立健全权力机构的决策权、执行权、监督权之间既应相互制约又应相互协调的运行机制，这一策略对实现“适度分权”具有重要的指导意义。

1945年7月，黄炎培等国民参政员飞赴延安访问期间，毛泽东特邀黄炎培等到他家里作客。他们热烈地谈了一个下午，最后，毛泽东诚恳地问黄老：您来延安考察了几天，都有什么感想？黄炎培坦率地说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没能跳出这周期率的支配力。”〔4〕黄炎培的担心在中国历史上是有充分根据的，中国历史上长的王朝几百年，短的也就几年，几个月，几天，貌似强大却就是跳不出先兴后衰的周期率。毛泽东对中国历史中国社会是非常熟悉的。如何摆脱历史周期率，这是毛泽东在革命即将取得成功后所考虑的。他在回答周期率问题时坚定地说：我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。中国共产党建党89年，执政61年了，如何创新一个跳出历史周期率的人民民主新路，推进反腐倡廉制度建设的创新应属其重要的内容。



【作者简介】
李宇先，1962年10月出生于江西省南昌市。1982年9月考入武汉大学哲学系。中南大学法学院兼职教授、硕士生导师（2008年3月至2013年3月）。湖南大学法学院兼职教授和湖南大学“诊所法律教育”高级顾问。


【注释】
〔1〕 [法]孟德斯鸠着，张雁深译：《论法的精神（上册）》，商务印书馆1961年版，第154页。
〔2〕 王沪宁：《中国抑制腐败的体制选择》，载《政治学研究》1995年第1期。
〔4〕黄炎培着：《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第148页。