国际植物遗传资源保护的立法动态及对我国的启示

【摘要】植物遗传资源是人类繁衍和发展最基本的物质基础，是地球最宝贵的财富。本文介绍了有关植物遗传资源保护的国际公约和国际社会上各国保护植物遗传资源的立法动态，分析了其主要法律制度，结合我国目前植物遗传资源保护的立法和管理现状，得出对我国完善植物遗传资源法律法规方面的启示的结论。
【英文摘要】The plant genetic resource is human reproduction and development of the basic material base of the Earths most valuable asset. This paper describes a plant genetic resources protection of international conventions and the international community on all States to protect plant genetic resources legislative action state, analysis of its principal legal systems, with the current plant genetic resources conservation and management of the legislative status quo, come to China to perfect the plant genetic resources laws and regulations of Enlightenment conclusions.
【关键词】植物遗传资源；立法动态；法律完善启示
【英文关键词】plant genetic resources；legislative developments；legal perfect inspiration
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、植物遗传资源及对全球的贡献
　　
　　年的联合国《生物多样性公约》对“遗传资源”的定义是指：“具有实际或者潜在价值的遗传材料”，而“遗传材料”是指“来自植物、动物、微生物或其他来源的任何含有遗传功能单位的材料”。也就是说，遗传资源是指来自植物、动物、微生物或者其他来源的具有实际或潜在价值的任何含有遗传功能单位的材料。由此，我们可以把植物遗传资源定义为：具有实际或潜在用途或价值的来自植物的含有遗传功能单位的材料。
　　
　　植物遗传资源是人类繁衍和发展最基本的物质基础，是地球最宝贵的财富。植物遗传资源是人类生存和发展的战略性资源，是维持国家、地方食物安全的重要保证，也是科技创新增强国力的必需。“一个物种就能影响一个国家的经济”，“一个基因关系到一个国家的盛衰”。21世纪农业和生物技术的发展、人类生存环境的改善和生活质量的提高将主要依靠于植物遗传资源。
　　
　　随着生物技术的迅猛发展，利用植物遗传资源有目的地改良植物的性状与品质，为解决经济和社会发展中面临的人口与健康、资源、环境等方面的问题带来了新希望、新思路。近年来，世界发达国家为了抢占生物资源制高点，利用科技优势，正在采取各种手段，不断从发展中国家搜集、掠夺生物遗传资源，并将研发成果以专利技术和专利产品的形式向发展中国家出售，达到对发展中国家的市场占有和经济垄断的目的，使生物遗传资源的原产国反而成了受害国。为此，许多国家加强了对植物遗传资源的保护，包括对植物遗传资源的法律保护。国际上也对植物遗传资源的保护达成了一些共识。《生物多样性公约》、《波恩准则》、《国际植物新品种保护公约》、《国际植物保护公约》、《粮食和农业植物遗传资源国际条约》等国际性公约都对植物遗传资源保护作了规定。
　　
　　二、国际对植物遗传资源保护的现状与立法动态
　　
　　自本世纪初以来，植物遗传资源的保护和利用受到了越来越广泛的重视。各国政府和有关国际组织为收集、研究和保护对那些粮食和农业发展至关重要的植物遗传资源作出了巨大努力。除开展广泛的考察收集和建立一些高标准的基因库外，还开展了资源保存技术、性状鉴定和利用研究。
　　
　　植物遗传资源的保护更重要的是体现在立法保护上。1992年联合国在巴西召开了“环境与发展大会”，1 50个国家的与会首脑签署了《生物多样性公约》，使得生物多样性的保护步入了国际化和法律化。公约规定了遗传资源的国家主权原则及国家有权对遗传资源获取进行管理，并且规定了利用遗传资源产生的惠益如何分享问题。对此，2002年4月公约缔约方大会在海牙举行的第六届会议通过了《关于获取遗传资源并公正和和公平分享通过其利用所产生惠益的波恩准则》，对于惠益分享问题作出了具体规定，建立了一个遗传资源惠益分享的国际体制。
　　
　　年11月3日，在意大利首都罗马举行的联合国粮农组织第31届大会通过了《粮食和农业植物遗传资源国际公约》。该公约的宗旨与《生物多样性公约》相一致，即为可持续农业和粮食安全而保存并可持续地利用粮食和农业植物遗传资源以及公平合理地分享利用这些资源而产生的利益。该公约充分考虑了农业生产者今后对粮食和农业植物遗传资源多样性的需求，确保今后能够公平、公正地共同分享这一资源。公约对于农业植物遗传资源的保护作了比较具体的规定，规定了农业植物遗传资源的收集保存制度，植物遗传资源可持续利用的措施，建立了农业植物遗传资源获取和利益分享多边系统，特别是确立了各国农民在农业遗传资源的权利。
　　对于植物遗传资源的知识产权方面的保护的公约有《国际植物新品种保护公约》(UPOV公约) 。UPOV公约旨在确认各成员国保护植物新品种育种者的权利，其核心内容是授予育种者对其育成的品种有排他的独占权，他人未经品种权人的许可，不得生产和销售植物新品种，或须向育种者交纳一定的费用。根据UPOV公约规定，育种者享有为商业目的生产、销售其品种的繁殖材料的专有权。
　　
　　这些国际公约都规定了生物遗传资源的国家主权原则和关于对生物遗传资源利用的惠益分享机制，我国虽然加入了这些公约却没有相应法律配套实施。
　　
　　各国政府也认识到了保护植物遗传资源的重要性，纷纷立法保护植物遗传资源。在发达国家，重视对植物新品种保护制度和对生物技术的专利保护，典型的是美国和日本，它们都对植物品种和基因技术授予专利。欧盟也改变传统做法，于1998年7月6日通过了《关于生物技术发明的法律保护指令》，对生物技术加以专利保护。而我国的专利法却把植物品种、微生物、基因的遗传物质排除在外，只对符合《植物新品种保护条例》的某些植物新品种予以保护，相对其他发达国家来说是一个较弱的保护制度。
　　
　　在发展中国家，由于发达国家对发展中国家的植物遗传资源进行掠夺、剽窃，因而许多发展中国家纷纷制定生物多样性保护和遗传资源保护的专门性法律，例如印度、秘鲁、澳大利亚等等，这些国家都明确了遗传资源的国家主权原则；设立了植物遗传资源的专门管理机构，对遗传资源的取得进行行政许可管制；规定遗传资源的研究、开发和商品化应在本国进行，要有本国研究人员和企业充分参与；规定了惠益分享制度和保护植物品种的专利制度。我国目前还没有保护遗传资源的综合性立法，对植物遗传资源的保护没有全面的法律制度支撑。
　　
　　三、我国植物遗传资源保护的立法现状
　　
　　我国颁布了一些与植物遗传资源有关的法律，如《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》；行政法规有：《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》、《植物检疫条例》、《野生药材资源保护管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》等；部门规章有：《珍稀濒危保护植物名录》、《农业野生植物保护办法》、《植物新品种保护条例实施细则》等。但是现行植物遗传资源管理规定是在其他法律法规下附带的，内容很不完善，也不具体，尤其是在植物遗传资源的取得、惠益分享方面基本是一片空白，无法同国际规则接轨。我国法律制度的不健全主要体现在以下几个方面：
　　
　　首先，我国缺乏一部关于植物遗传资源保护的专门性法律，现有法律法规比较分散，没有形成植物遗传资源保护的完整立法体系。并且现有法规仅仅局限于农作物（包括林木）遗传资源的管理，例如《种子法》、《植物新品种保护条例》、《进出口农作物种子（苗）管理暂行办法》等，对于野生经济性植物、观赏性植物、药用植物等遗传资源的管理缺少法律规定。
　　
　　其次，对于野生植物物种来说，现有法律仅保护列入国家重点保护名录的珍稀濒危物种，而对未列入名录的野生植物物种的保护却没有明确规定。保护濒危物种固然重要，但是因此而忽视占大多数比例的其他普通植物物种的保护显然是不合理的。
　　
　　第三，现有法律重点放在国内植物种子的市场经营管理、而对于控制种质资源的流失和遗传资源的进出境管理的内容比较薄弱，特别是对国际间和国家间遗传资源的获取没有详细规定，也没有严格健全的管理制度。
　　
　　第四，对于植物遗传资源的知识产权保护制度还不完善。我国在生物技术专利保护上采取保守态势，我国的专利法把植物品种、微生物、基因的遗传物质排除在外。我国加入植物新品种保护联盟的也是1978年文本，而不是更具反映现代生物技术特性的1991年文本。我国只对符合《植物新品种保护条例》的某些植物新品种予以保护，相对其他发达国家来说是一个较弱的保护制度。
　　
　　第五，我国现有法律与国际法规接轨程度较低，尚未能解决国际和国家间遗传资源获取的方式、程序、制度、商定条件和惠益分享的机制。
　　
　　最后，植物遗传资源的收集和保存制度、植物遗传资源保护基金制度等都很不完善。
　　
　　我国目前植物遗传资源的管理体制也很不规范，多部门管理，各司其政，没有统一的对外管理体制和权威的管理机构。农业部种植业司负责作物种质资源的收集、整理、鉴定、保存和登记，农业部科教司（生态环境处）负责农作物野生资源保护；中国科学院品种资源所负责鉴定、保存、科研、信息、交换等；林业部主要负责林业遗传资源的管理；而观赏植物则由农业、林业、园林、中国科学院等四家各自管理部门内的有关研究和种质资源。上述各部门分工不明确，在工作上存在着交叉、重复和遗漏现象。一些职能部门既负责开发利用资源，又负责保护管理资源，缺乏有效的制约机制。也正由于目前我国还没有专门的植物遗传资源管理机构，遗传资源输入输出也没有统一的法定程序和渠道，致使我国植物遗传资源不断无偿流失。
　　
　　四、国际植物遗传资源保护的立法动态对我国的启示
　　
　　由于我国植物遗传资源保护法律体系的不健全，管理体制的不完善，植物遗传资源的输出渠道混乱，任何拥有植物遗传资源的单位和个人都可以提供遗传资源，导致我国植物遗传资源大量流失。现在，发达国家正凭借自身雄厚的经济和科技实力，采取合作研究、出资购买甚至偷窃的方式，大肆掠夺和控制发展中国家的生物遗传资源；利用先进技术，开发出新的药品或作物品种，再申请专利保护，并将成果以专利技术和专利产品的形式高价向发展中国家兜售，获取高额利润。所以在这种背景下加强我国植物遗传资源保护的立法，并学习借鉴国际经验是非常有必要的。
　　
　　国际公约以及发达国家和发展中国家的立法对我国的植物遗传资源保护法律制度完善的启示体现在以下几个方面：
　　
　　（一）制定专门的综合性的植物遗传资源保护的法律。
　　
　　增加对经济性植物、观赏性植物、药用植物和普通植物品种保护的管理规定。
　　
　　（二）建立协调分工的遗传资源管理体制，统一管理全国遗传资源。
　　
　　在遗传资源综合管理机构下设植物遗传资源管理部门，统一管理植物遗传资源。由此部门牵头，其他农业、林业等部门配合协调管理全国植物遗传资源。
　　
　　（三）建立与《生物多样性》等国际公约多边机制相接轨的法律制度。
　　
　　例如确立植物遗传资源的国家主权原则、建立遗传资源获取事先知情同意程序和获取条件，制定遗传资源惠益分享机制。
　　
　　（四）完善知识产权法律体系，加强对生物技术的知识产权保护。
　　
　　生物产业发展的关键就是对基因的占有和利用，不占有基因，发展就是一句空话。与其他国家不同的是我国既有丰富的遗传资源，又有处于世界前列的基因技术。我国应该学习发达国家对生物技术的专利保护，采取积极的措施开发利用资源，使之尽快变成牢牢掌握在自己手中的自主知识产权，使资源丰富这一优势转化为我国生物领域高新技术和经济上的优势，无疑是一个急迫而重要的任务。
　　
　　（五）加强基因文库和核心种质资源库的建设。
　　
　　利用生物技术保护植物遗传资源丰富的遗传资源为遗传研究和育种工作提供了大量材料，但众多的遗传资源给保存、评价、鉴定和利用带来一定的困难。核心种质资源就是用一定的方法选择整个种质资源中的一部分，以最少的资源数量和遗传重复最大程度地代表整个遗传资源的多样性，未包含于核心种质中的种质材料作为保留种质保存。方便了遗传资源的保存、评价和利用。
　　
　　（六）加大生物科技研发投入，提升自主创新能力。
　　
　　与发达国家相比，我国科技研发投入明显不足，而且企业远未能成为科技创新的主体。所以必须增强研发投入，有计划地战略性地联合攻关与产出农业生物技术专利以抵御发达国家对我国农业生物技术领域的侵占，提升开发核心技术能力，提高生物产业的自主创新能力，掌握自主知识产权。
　　
　　（七）展植物遗传资源保护的宣传教育和培训，普及遗传资源保护知识。
　　
　　《生物多样性公约》第15条明确了各国对其自然资源(包括遗传资源)拥有主权的权利。提高广大公众对国家生物遗传资源财富的保护意识，特别是少数民族地区居民的意识提高和参与，也是迫在眉睫的大事。另外，各地方政府的遗传资源保护和利用意识也亟待加强。


【作者简介】
陈姝洁，女，硕士研究生，昆明理工大学法学院，研究方向：环境与资源保护法学；苏倪，女，副教授，昆明理工大学法学院，研究方向：环境与资源保护法学。


【注释】
[1]、金瑞林。环境与资源保护法学〔M〕高等教育出版社，1999
[2]、秦天宝.国际与外国植物遗传资源法选编〔M〕法律出版社，2005.10
[3]、薛达元.中国生物遗传资源现状与保护〔M〕中国环境科学出版社，2004.12
[4]、秦天宝.遗传资源获取与惠益分享的法律问题研究〔M〕武汉大学出版社，2006.5
[5]、柯榜凯.完善法律法规，保护遗传资源，中国环保产业,2003.5
[6]、期海明，姜志刚.植物遗传资源保护的法制分析〔J〕思茅师范高等专科学校,2006.2
[7]、胡华桔，张忠根.植物遗传资源利用的制度选择及我国的对策〔J〕浙江农业科学,2006.3
[8]、张宗文，周明德.国际植物遗传资源研究动态〔J〕作物品种资源，1997.3