关于排污权交易制度的若干思考

　　一、排污权交易制度的概念与理论基点
　　
　　（一）排污权交易制度的概念理解
　　
　　排污权交易制度又称买卖许可证交易制度，它确定一个地区污染物排放总量，在不超过该排放总量的前提下，允许各排污单位通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而减少排污量以保护环境的制度。它把环境容量转化为一种商品,即出卖环境的纳物能力，并将其纳入价格机制的一种环境经济手段。排污权交易包括两部分的内容：一是政府管理机构向企业发放排污许可证，企业则根据排污许可证向特定地点排放特定数量的污染物，即实行排污许可制度；二是排污权可以转让、可进行买卖交易。排污权交易主要是利用市场机制，给排污企业提供一种决策上的选择自由，即污染企业可以根据自身的实际情况，在自行治理污染物和购买排污权之间进行决策，改变了以往消极地、被动地接受政府管理的方式。
　　
　　排污权交易制度源起美国，并在美国的《清洁能源法》及其修正案中得到应用。排污权交易制度在实践应用中具有如下特点：一是低成本性。在排污水平一定的前提上，治理成本较低的排污者发现治理污染比购买排污权更经济，治理成本较高的排污者则发现购买排污权比治理污染更划算，于是低治理成本的排污者将排污权出售给较高治理成本的排污者，通过交易从而达到治理成本的最小化；二是效益性。在某些区域排污问题确定的情况下，排污交易可使排污量在有关当事人之间合理配置，既有利于刺激企业降低排污量，又避免造成资源的闲置和浪费，从而使环境质量的改善更加经济和富有效率，此外，排污权交易可使污染控制的决策部分地转移到污染企业的经营者身上，使环境管理机构从复杂地决策、环境评价过程中解脱出来，有利于环境管理机构充分地发挥监督管理职能，提高管理的效率；三是兼顾环境利益与经济发展。当经济增长导致新的污染源加入管理系统时，污染者向管理当局或其他当事人购买预先或剩余的排放量，使总的污染负荷不变。新建、改建和扩建的企业通过排污权的交易得到发展，同时又保持环境质量水平不变。
　　
　　（二）排污权交易之基石—科斯定理与环境现状
　　
　　诺贝尔经济学奖获得者科斯等人认为：所有权和财产权失灵是市场失灵的一个根源，资源配置的外部性是资源主体的权利和义务不对称所导致，只要明确界定所有权，市场主体或经济行为主体之间的交易活动或经济活动就可以有效地解决外部不经济性问题，产权制度是经济运行的根本基础，有什么样的产权制度就有什么样的组织，技术和效率；严格界定的私有产权不但不排斥合作，反而有利于合作和组织，在产权界定明确且可以自由交易的前提下，如果交易费用为零，那么无论法律如何判决最初产权属谁都不影响资源配置效率,资源配置将达到最优，在存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。随着我国经济的持续发展，人们对自然资源的开发利用速度越来越快。由于过量开发利用自然资源，过度向环境排放污染物，使我国的环境质量恶化，导致了许多环境问题。环境保护日益被人们所重视，采用经济手段进行环境保护成为一种趋势。环境问题现状与科斯定理的结合使排污权交易制度进入人们的视野，从而成为市场经济下环境保护之重要经济手段。
　　
　　二、我国排污权交易制度构建现状
　　
　　1994年4月，朱镕基总理访美期间与美国政府共同签署了“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”的合作意向书。1999年9月，美国环保协会与国家环境保护总局签署协议，在中美合作框架下开展总量控制与排污权的研究与试点工作，本溪和南通被确定为首批试点城市。2001年9月，南通天生港发电有限责任公司向该市一家大型化工企业出售排污权，这是我国第一例排污权交易。2002年3月，国家环境保护总局发环办函[2002]51号文，决定与美国环保协会一起，在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中国华能集团公司开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”（简称“4+3+1”项目）。各参与省市相继完成总量分配、交易规则制定和案例试点。经过几年的试点工作，我国的排污权交易制度也取得一定的成效，它加快了这些地区达到环境质量标准，在一定程度上改善了环境质量。但是由于排污权交易制度在我国仍处于起步阶段，在具体实践中也暴露出一些问题。
　　
　　（一）缺少足够的法律支撑与公众参与
　　
　　目前我国排污权交易尚处于试点阶段，排污权交易缺少相应的法律法规支持，现行的环保法律法规中没有明确规定实施交易许可证制度。许可证交易市场不能自发形成，必须通过立法才能形成。立法的目的包括对环境容量资源使用权的限定、对排污权分配机制的确定、对市场规则的确定、与现有法规的协调等。同时，制定总量排污价格、超标准排污价格等必须明显高于相应污染物削减处理均费用的处罚条例，这种高价格处罚条例的制定将迫使排污单位出于自身经济利益的考虑去寻找较平经济的污染物削减办法，从而实现排污权的交易。虽然基层环保部门和企业都希望能及时出台有关排污权交易的具体规章制度，部分省市如山西、江苏等还相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性地立法，排污权交易从审批到交易，尚没有统一的标准。此外，排污权是企业对环境资源的使用权，是另外一种形式的产权。排污权交易制度的实行，意味着给污染企业提供了合法的“污染环境的权利”。传统理念认为，环境权是每个人的基本权利，排污权交易制度则违背了这一理念，不为民众所接受，这在客观上导致了民众与企业参与积极性不高。
　　
　　（二）排污权交易市场不规范
　　
　　据笔者调查了解，要成立经营排污权出让和交易的企业，在办理工商执照和税务登记都会碰到难题。另外，目前存在着新建污染企业和已建污染企业之间，在排污权初始分配方面有偿和无偿取得“双轨并存”的不公平局面，挫伤了企业有偿取得排污权的积极性。即使是有偿取得，是通过拍卖方式还是政府定价也值得研究，前者可能会导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；后者存在着不能及时反映市场供求关系之弊。由于环保部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，一旦权力参与排污资源分配，会导致又一种权力寻租。而一旦有企业通过非法手段获取排污权，就会打击别的企业珍惜排污权、减少污染物的积极性，最终会出现排污权交易市场名存实亡的局面。在现行环境保护法律法规中，除了个别针对特种污染物的规定中体现有“总量控制”意图外，主要的法律法规均没有明确“总量控制”的规定。在“排污付费”的污染控制策略下，只要付费就可以排污，这样，企业显然不会再去市场上购买排污权，也不会有企业卖出排污权。也就是说，没有对排放量的总量限制，就没有市场。此外，我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，这种状况直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，拥有富余排污指标的企业则可能不愿意出售自己的剩余排污权，造成排污权的浪费，或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。
　　
　　（三）排污权交易范围过窄
　　
　　我国目前的排污交易制度的实施范围还过于狭窄，一方面排污收费的征收范围过窄，只涵盖一部分污染物和污染源。现行排污收费的范围仅限于“三废”及放射性污染物，但是对于居民垃圾、生活污水、流动污染源等尚未全面收费，但据统计，目前在污染物的总量上，生活污染已超过工业污染，成为主要的污染源。因此排污权范围有必要扩张其他污染源，应由工业领域拓展到日常生活领域。另一方面，我国的排污权交易制度只有几个试点，这种情况，使试点区域内的排污企业经营成本上升，所以，跨区域、更大范围的交易势在必行。此外，在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，往往默许企业暗中增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污权交易中，计划卖出方的行政部门常常介入交易过程，禁止把排污权指标转让给其他地区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。这种地方保护主义也使得排污权交易受到限制，排污权交易市场难以有效运作。
　　
　　（四）环境监督体制不健全
　　
　　美国建立了一套较完备的排污权交易监督管理体制，从交易参加者的确定、许可证的分配到许可证交易和许可证的审核各环节都制定一系列制度保障该政策的实施。就许可证审核环节而言，美国联邦环保局对交易体系参加单位每年进行一次许可证审核和调整，检查各排污单位的当年子帐户中是否持有足够的许可证用于污染物排放。而中国的监督管理机制还不健全，现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等不能满足排污权交易对信息和监管的要求。已形成的初步的管理办法和管理体系有待于上升为法律法规并进一步细化使之具有可操作性。
　　
　　三、关于构建排污权制度的若干建议
　　
　　从以上分析可以看出，排污权交易制度在中国的实施还处于起步阶段，由于主观以及客观上的原因，该制度在实施过程也暴露出一些问题。笔者针对上述问题，基于我国的国情并借鉴国外在这方面的有益经验，提出以下几方面建议：
　　
　　（一）健全法制
　　
　　要建立排污权交易市场就必须从法律上确认排污权。一项权利之所以能在不同主体之间进行交易，原因就在于特定主体拥有对该权利的占有、使用、收益、处分，他人非经许可不得擅自行使该权利，而在我国的环境立法中，对排污权都没有明确规定，更不用说有关排污权交易制度的整体规定。当前最迫切的任务是像美国那样，对排污权交易制定详细的法规，从初始排污权的分配，到许可证的获得、许可证的交易、受影响污染源的范围、监测的要求、超许可排放的处罚等，给出一个完整的可操作的体系。同时，必须确立与环境质量直接挂钩的标准和相应的整套新的原则、形式和技术立法。
　　
　　（二）培育和规范排污权交易市场
　　
　　一方面，在排污权交易制度的设计过程中必须充分尊重市场的主导地位。政府也应顺应市场经济的要求，加快转变政府职能，将工作重心由直接的行政控制转变到努力培育排污权交易市场，为市场服务上来。具体而言就是排污交易的价格应由市场决定，政府不应管得太多，其主要任务是确定总量控制的目标和初始量的分配。政府应为各排污单位提供畅通的信息渠道，使各单位及时获得有关交易的信息，并可为单位之间的交易提供中介服务以促成安全和快捷的交易。借鉴美国的做法，发展环境金融事业，建立环境银行，开展环境容量及排污量存贷业务。政府要根据价格规律要求制定相应的价格评估和补偿制度、交易审批程序及相应的操作规范。另一方面，扩大排污权交易的区域范围和主体范围。环境是一个整体，一个地区的环境污染亦会对其他地区造成不良影响，因此，排污权交易制度不能仅限几个试点地区。同时，排污权交易主体是指有资格进行排污权买卖的个人和各种组织，在市场经济条件下，各主体在经济活动中的地位是平等的，因此，只要是排污者，都有资格根据自身需要在市场进行排污权的交易，自然人、法人和其他组织都应享有交易排污权的权利。
　　
　　（三）保证排污权交易制度的公信力
　　
　　美国有一个完善的法律框架用于控制形成酸雨的罪魁祸首——二氧化硫的排放。这一法律框架1990年开始生效，规定了1995年开始实施二氧化硫排放的缩减计划，并且特别强调为完成缩减任务，电厂之间可以进行二氧化硫的排污权交易。同时，还以法律的形式规定二氧化硫的排放许可证制度，缩减指标的分配以及相关惩罚措施。由此带来的直接结果就是，美国的工厂都准确地知道他们要在多长的时间内完成多少减排任务，并且知道把通过减排节省下来的排污权拿到市场上去交易可以为他们带来实实在在的收益。他们还知道不这样做就意味着和法律对抗，等待他们的将是严厉的经济处罚。而在中国很少的企业与民众有此意识。排污权交易中最重要的方面就是，政府和排污企业存在严格的分工。政府负责设定排污的总量控制目标，这是排污权交易的一个框架。政府还负责分配排污指标，这样企业就可以知道他们在规定的时间内需要完成的减排任务。为此，政府需要提供有效的工具以帮助企业完成任务，主要包括二氧化硫排放的许可证制度、监督监测制度等。政府还需要运用合适的法律手段来对没有完成任务的企业施以惩戒。其中最关键的就是，政府应该保证这种排污权交易制度的公信力，一定要建立对违规的企业的严格的处罚制度。
　　
　　（四）完善政府的监管职能
　　
　　排污权是一种财产权，而且从长期要看，其价格将呈上升趋势，因此就很有可能出现炒卖排污权的情形，甚至可能出现垄断排污交易市场以牟取暴利的现象。排污权的价格应由市场决定，但排污权的交易市场秩序、区域环境容量的科学确定、环境容量价值的准确评价、对污染源的环境监测等都需要由政府环境保护行政主管部门维持和管理，因此政府的角色和行为也就从排污配额交易主体变成排污权市场的监督和保护者，一旦发现问题及时处理和纠正。排污权交易要顺利进行，离不开政府部门的有效管理。在监督管理过程中，政府应尽可能利用经济手段而非行政命令发挥宏观调控作用。要在两控区或重点污染源建立排污交易政策实施监督管理系统，政府应努力提高维护和管理排污权市场竞争交易秩序的能力。此外，通过买卖排污权来保护环境将使政府环境保护职能部门尤其是直接经办交易的工作人员权力扩大，其行为在一定程度上可左右排污市场，进而影响整个环境保护事业。因此，对有关工作人员的行为进行有效监督，防止他们利用许可证的买卖谋取私利，也是实现政府有效监督管理的重要保障。


【作者简介】
高长思，女，四川绵阳人。重庆大学法学院2006级法理学专业硕士研究生，主要从事法理学和环境法方面的学习与研究。


【注释】
[1].张梓太：《污染权交易的立法构想》 [J]，载《中国法学》1998.3
[2].李蜀庆、张香萍：《论建立我国的排污交易法律制度》[J], 载《重庆大学学报》2007.7
[3].周珂著：《生态环境法论》[M],法律出版社，2001年版
[4].金瑞林著：《环境与资源保护法学》[M],北京大学出版社，2000年版
[5].宋彪著：《环境保护法典型案例》[M],中国人民大学出版社，2003年版
[6].罗勇等著：《环境保护的经济手段》[M],北京大学出版社，2002年版