流域生态补偿制度浅析----流域生态补偿制度浅析

【摘要】流域生态补偿现已成为恢复和保护流域内生态环境的重要措施。流域生态关涉到人与生态环境的和谐相处、区域间协调发展、环境与经济的协调发展等问题。流域生态补偿机制的理论依据在于水资源的生态价值理论、外部经济效应理论、卡尔多—希克斯补偿理论。流域生态补偿制度的完善需要在财政转移制度的完善、“准市场”的建立、补偿费用的合理确定等方面进行，同时应当从宏观与微观两个方面加强和完善流域管理委员会在流域生态补偿制度中的作用。
【英文摘要】 Ecological compensation in river basins has become the important method in resume and protect the entironment of river basins. River basins ecological play roles in the harmonious between human beings and entironment, different areas’ development of river basins and harmonious between environment and economic. The logic of ecological compensation is based on the theory of water resources value, the theories that are outside resources and the Kaldor-Hicks Compensation. We should try our best to reform the finance-transfer system, establish the 'quasi-market' and confirm the compensation fee reasonable. And also strengthen and consummate the water basin management organizations in ecological compensation in river basins from macro and microcosmic aspects.
【关键词】流域；生态补偿；流域管理
【英文关键词】 River Basins; Ecological Compensation; Management for water basin.
【写作年份】2007年


【正文】
　　流域生态补偿现已成为恢复和保护流域内生态环境的重要措施。整个流域生态的好坏，不仅关涉到人与自然的和谐相处问题，关涉到“代际公平”问题，更关涉到流域上、下游之间的区域发展的公平问题，此类问题在跨行政区界的大江大河流域表现得尤为突出。流域生态补偿机制的目的是构建起整个流域的“环境友好型社会”，其理论依据在于水资源的生态价值理论、外部经济效应理论、卡尔多—希克斯补偿理论。我国尚未构建起流域生态补偿制度，而实践中的一些做法也存在一定的缺陷，对其进行制度革新和完善就需要在财政转移制度的完善、“准市场”的建立、补偿费用的合理确定等方面进行，同时应当从宏观与微观两个方面加强和完善流域管理委员会在流域生态补偿制度中的作用。
　　
　　一、流域生态补偿的涵义
　　
　　（一）生态补偿的定义
　　
　　国内关于生态补偿的定义，主要形成了以下一些有代表性的观点：
　　
　　1.“狭义——广义说”
　　
　　此说以吕忠梅教授为代表，认为“生态补偿从狭义角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[1]此说的核心在于区分了关于生态补偿的直接活动和间接，并根据不同活动性质给予不同层次考虑的补偿费用。
　　
　　2.“约定说”
　　
　　此说以杜群教授为代表，认为“生态补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[2]此说的核心是 “国家或社会主体之间约定”，认为此约定是生态补偿法律关系成立的事实和前提，对于约定的形式和方式为何，则需要具体问题具体分析。
　　
　　3.“增益——抑损分类说”
　　
　　此说以李爱年教授为代表，认为“生态补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的行政法律行为。”[3]此说的核心在于生态补偿的目的是件是“为了实现调节性生态功能的持续供给和社会公平”，同时此说区分了“增益性”和“抑损性”补偿中，并由此决定了不同的补偿实施主体和受偿主体。
　　
　　笔者认为，无论是哪种定义，其目的均是为了防止自然资源和生态环境的不合理利用和肆意破坏，并对积极保护生态环境、恢复生态系统功能的行为人给予其相应支出费用的补偿甚或一定奖励的行为。其实质不应局限于人与物之间或物与物之间的关系，而更是反映了其背后所隐藏的人与人的关系。鉴于本文主旨所限，对此问题不作展开论述。
　　
　　（二）流域生态补偿的定义
　　
　　有学者认为，流域生态补偿“主要是对于长江、黄河、珠江等中上游地区在生态建设中付出的成本和丧失的机会成本，由国家和下游生态收益地区分担的一种生态补偿方式。”[4]有学者将流域生态补偿定义为“流域生态补偿，是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受损和受益的不公平，而由下游地区对上游地区因保护生态环境所付出的代价给予一定补偿的法律制度。”[5]
　　
　　笔者认为此类定义并不全面。首先，流域补偿是虽然发生在流域范围内的，但补偿的范围并不限于“水资源开发利用”，应当作广义的理解。如进行防止水土流失而进行的封山育林、涵养水源、维持高品质水质的行为，也应当给予相应的补偿，即只要事实上提供了“流域生态服务”就应当给予补偿；其次，从生态补偿的定义我们可以发现，生态补偿并不具备特定的单向性。将流域生态补偿的主体和方向界定为“下游地区对上游地区”，强调了上游的水土涵养和生态保育将对下游将产生重要的影响，这一论断是正确的，但并不全面。流域上游同样可能因为污染河流而对下游产生负的相关性影响，有学者将其界定为“领域水生态补偿机制”[6]。
　　
　　有人可能会提出质疑认为，此问题不应被包括在生态补偿概念之中，而应由《水污染防治法》予以调整，属于环境污染防治法律体系；而生态补偿属于自然资源有偿使用制度中的一种，属于自然资源保护法律体系。但笔者认为，一方面，污染者实质上仍可以认为是生态服务的受益者，因为水体成为了其排放污染物的场所，而水环境污染必将引起水资源的恶化，使水资源使用的功效降低，从而使流域生态服务中的最重要方面——水质水量无法得以保证，影响了他人的用水需求。所以水污染同样可以认为是一方受益、一方受损的生态行为，由受益者提供生态补偿费用以弥补受损者的损害，是理所当然的；另一方面，生态补偿制度属于水资源管理，其既要实现保证的充足水量的目标，也要实现保证一定的水质的目标，而水污染防治制度属于水环境管理，是专门针对水质的保护。水量管理和水质管理是互为前提和条件，无法分割的，二者是可以也应当统一的。因此，笔者认为，水污染行为也应当涵盖在广义的生态补偿制度之中。
　　
　　综上笔者认为，流域生态补偿从狭义的角度来说，是指基于流域生态服务而产生的，由生态服务受益者或国家向生态服务的提供者支付的，因其提供生态服务而付出的代价给予一定补偿的法律制度。从广义的角度而言，则还也包括对水污染负有责任的主体向因水污染而受损的主体进行补偿的相关法律制度。当然，在本文中如无特别指出，所讨论的流域生态补偿限于狭义的流域生态补偿概念。
　　
　　二、流域生态补偿制度的理论分析及价值定位
　　
　　（一）流域生态补偿的理论分析
　　
　　1．生态价值理论
　　
　　生态环境是具有其自身价值的。价值不仅体现在为人类提供必须的自然资源、原材料的经济价值上，更体现为其具有的生态价值。有学者就指出，“生态功能是具有价值的，这是近年来国内外学者所普遍关注的问题之一。”[7]有学者具体对生态价值进行了研究，认为“生态价值体现为资源——环境系统中的生态资源所具有的载体性功能、调节性功能等生态功能。”“前者如大气、水、土地这类非生命性、非可耗竭资源所具有的纳污容量和自净能力。后者如林草植被等生命性、非可耗竭资源所具有的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、减少病虫灾害的作用等；湖泊湿地等非生命性、非可耗竭资源的调蓄洪水、调节气候的作用等。”[8]实施生态补偿制度，将有利于对生态环境的恢复和重建，从而真正体现生态价值的意义。
　　
　　2．外部经济效应理论
　　
　　庇古是第一个对外部性作系统分析的人。他指出“此问题的本质是，个人A在对个人B提供某项支付代价的劳动的过程中，附带地亦对其他人提供劳务(并非同样的劳务)或损害，而不能从受益的一方取得支付，亦不能对受害的一方施以补偿”[9]；因此外部性是指一生产厂家的经济活动对其他生产厂家、消费者、社会整体所产生的非市场性的有利或者有害的影响。通常我们将有利的影响，称之为外部经济性；将有害的影响，称之为外部不经济性。[10]
　　
　　流域生态补偿制度就建立在外部不经济性理论之上。改善流域生态环境，提供流域生态服务需要上游地区进行相关的投入，同时可能限制当地的发展。虽然改善环境对上游地区也将产生积极的意义，但其同时将产生溢出效应，中下游地区反而成为了最主要的受益主体，“搭便车”的现象将普遍的出现。在这种情况下，如果上游支付的费用得不到相应的补偿，则其极有可能丧失维护生态环境的改善的动力。因此，按照“谁受益、谁付费”的原则，中下游地区理应承担相应的补偿费用。
　　
　　3．卡尔多—希克斯补偿理论
　　
　　卡尔多—希克斯补偿（Kaldor-Hicks Compensation）是指一个由X政策到Y政策的转变行动，如果那些从这一转变中获益的人在理论上能补偿那些受损的人，而且补偿后仍比转变前更好的话，那么该转变就是值得的，Y政策对社会来说优于X政策。[11]笔者认为，卡尔多—希克斯补偿构成了流域生态补偿的理论依据。即采用流域生态补偿制度后，不仅将弥补上游的损失，同时也会使中下游享有获得生态和经济上的双重利益，而此利益将远大于其支出的生态补偿金。当然，在实践中，在坚持这一理论的基础上，我们必须对其进行适当的改进。当一些利益关涉到受损人的最基本的权利时，如生存权、发展权等，即使存在补偿的可能，也不应当进行，这是保证人权的最低层的体现。
　　
　　（二）流域生态补偿制度的价值取向
　　
　　1．实现人与生态环境的和谐相处
　　
　　环境法区别其他部门法律在于“环境资源法既调整人与自然的关系、又调整与环境资源有关的人与人的关系”。[12]因此，环境法应当奉行的是既实现人与人的和谐相处，也实现人与自然的和谐相处的价值取向。作为环境法制度中一种的流域生态补偿制度，同样应当坚持这一价值取向，尤其是应当实现人与生态环境的和谐相处。流域生态补偿，不仅不能破坏环境、要维护环境的现状，更要积极主动地进行相关投入，实现流域生态的恢复和重建，实现全流域范围内的人与环境的友好相处。
　　
　　2．实现区域间协调发展
　　
　　在我国，流域生态补偿的受益者大多是流域中下游地区，其较之于河口地区和上游地区经济发达、技术先进。如果为了流域生态的改善，上游地区实行保护生态的措施而得不到补偿的话，将进一步拉大地区差异，导致地区发展失衡。[13]同时不应忽视的是，现行的生态补偿制度在很大程度上实际是对“历史帐”的弥补。例如在云南迪庆州，从1973年到1992年，给国家提供平价调拨木材730万立方米，等于拿去木材差价19．6亿元；而同期国家给迪庆州的财政拨款仅为3．8亿元，实际上是以牺牲生态和地方经济来支援国家的建设。[14]因此，由受益地区给与一定的经济补偿，是符合客观情况的。当然，不能认为生态补偿等于扶贫政策。因为一方面，生态补偿绝不能解决扶贫，也不可能取代扶贫政策；另一方面，生态补偿的受益方是支出了相应的生态建设投入以及丧失了部分发展权为代价的。因此，生态补偿不完全等同于的具有无偿性质的扶贫政策。流域生态补偿制度的建立，可以使下游经济发达地区对中上游相对贫困地区的补给，不再是单纯的“扶贫”，更不是“恩赐”，而是一种社会分工和利益互补。[15]
　　
　　3．实现环境与经济的协调发展
　　
　　毋庸置疑的是，实行流域生态建设对全流域而言是利大于弊的，但不能就此否认上游地区，尤其是作为我国许多重要大江大河源头的西部地区的经济发展。1986年第41届联合国大会通过《发展权宣言》第1条就明确指出，发展权“是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与，促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”对此问题，就需要我们坚持经济与环境协调发展的价值取向。生态补偿机制的设计和构建应当以实现和促进两个利益的协调和平衡为目的，并且能够通过对两种利益的协调而达到两种利益的共进和合作。[16]一方面，我们当然不能为了地区经济的发展而不顾整个流域的情况，显现出“地方保护”主义的倾向；另一方面，我们不能为了环境而环境，而应当坚持“可持续发展”的理念，生态环境的改善也可能将给当地带来一定的经济收益，如发展绿色农业、开发旅游项目等，关键是要有相适应的项目投入和项目建设。只有坚持“可持续发展”的理念，生态维护和建设才有激励机制，也才可能长期坚持下去。
　　
　　三、我国流域生态补偿制度的现状及问题
　　
　　迄今为止，我国尚未构建起国家层面的流域生态补偿制度，但已有一些省份开始进行了相关的试点和理论探讨，并出台了一系列的相关政策和法规。福建省自2003年开始，先后在闽江、九龙江和晋江等3个流域开展生态补偿试点工作，福建省财政厅、福建省环保局也相继制定发布了《九龙江流域综合整治专项资金管理办法》、《闽江流域水环境保护专项资金管理办法》，泉州市政府出台了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》及《实施细则》等相关规定。浙江省也走在了生态补偿的前列，2005年2月，浙江省德清县政府正式实施了《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》；2005年5月，杭州市委办公厅和市政府办公厅下发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》；2005年8月，浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》等。
　　
　　现阶段也存在一些制度也应当可以看成是流域生态补偿制度的组成部分或相关制度，如西部地区的退耕还林还草工程、下游滞洪区退田还湖的补偿等。
　　
　　实践证明，流域生态补偿制度取得了较好的效果，九龙江流域Ⅰ～Ⅲ类水质达标率从2004年的84.3%提高到2005年的88.9％和2006年上半年的89.5％；闽江流域Ⅰ～Ⅲ类水质达标率从2004年的83.0％提高到2005年的92.0％和2006年上半年的95.3％。[17]但现有的流域生态补偿制度的实践中也出现了不少值得关注的问题：
　　
　　（一）流域生态补偿的途径和方式过于单一
　　
　　流域生态补偿的主要途径有两种，一种是政府主导的财税转移制度，一种是在市场机制的调节下形成的市场化的补偿方式。我国现阶段的流域生态补偿制度限于前种，流域生态补偿的市场机制尚未构建起来。这种状况，不仅限制了流域生态补偿制度作用的充分发挥，而且造成了流域生态补偿的不确定性和不完全性。一方面，国家的财政投入毕竟有限，同时，如果把环境、水利、林业、农业等相关部门的资金纳入或转变为生态补偿资金形式，不仅往往会导致目标不明确，难以达到预期的效果，而且极有可能顾此失彼，形成生态建设的资金漏洞。另一方面，市场化的资源配置方式被证明是现代社会当中最富有效率的配置方式，在流域生态补偿制度中，市场配置的缺位显然不利于资源的有效配置和建立流域 “激励相容”的水管理机制[18]。
　　
　　流域生态补偿的方式现阶段也过于单一，在福建省和浙江省的试点中，补偿方式限于资金补偿形式。不应否认的是，资金补偿是最快和最有效的补偿方式，但资金补偿形式不仅要求有足够的资金，而且要求资金的长期性和稳定性。对于生态补偿的其他补偿形式：实物补偿、智力补偿、项目补偿、政策补偿等，现阶段都并未在流域生态补偿中开展。仅依靠资金补偿这种单纯的“输血”式补偿，显然不能也不利于受偿地长期发展需要的满足。补偿方式的多样化，将有助于增强流域生态补偿的适应性、灵活性和弹性，从而弥补单纯资金补偿的不足，进而增强补偿的针对性和有效性，变“输血”为“输血、造血”并重，这将有利于补偿活动在任何时间、地点展开。补偿多样化强有力地刺激补偿的供给和补偿的需求，促进补偿供给与补偿需求良性动态关系的形成和维持。[19]
　　
　　（二）生态补偿标准难于确定
　　
　　生态补偿的标准问题是学界所热衷讨论的问题，众说纷纭。有学者将其进行总结：“一是生态补偿强度应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿。但具体到生态效益的计算方法上，又存在着分歧，观点大致有这样几类：成本法、意愿支付法、市场替代法和能值分析法。二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。除此之外，更有学者从微观经济出发，将生态补偿标准转化为函数来精确地加以表示。” [20]
　　
　　由于在实践中缺少了对生态补偿标准的合理确定，导致出现了一些不科学、不合理、不公平的现象的发生。如在陕西的退耕还林工程中，当地居民的生态补偿费用仅为160元/每亩/每年。[21]福建三明市村乡有1.4万人口，为保护三明重要饮用水源东牙溪，经济发展受到严重制约，而每年得到补偿的水资源保护费仅为40万元，远低于保护成本。[22]
　　
　　在跨行政区域的流生态补偿中，这种问题表现得更为突出，如在新安江流域生态补偿问题上，安徽省黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而浙江省的杭州市是流域下游的受益区。两市都对新安江流域生态补偿问题十分重视，但在补偿的前提——水质标准是否达标、上游水库兴建与否、补偿义务主体的确定等问题上，却各持己见。[23]
　　
　　流域生态补偿制度在我国尚处于起步和探索阶段。在理论研究中，不同学科领域的学者甚至于代表不同利益层次的政府官员和政策制定者，对流域生态补偿的内涵、外延、标准、方式、体系构建等问题还存在着不同的理解甚至于产生了较大分歧。而在地方实践中，也存在了两种截然相反的情况，“一种是由于缺乏上位法或相关法规的支持和指导，在政策盲区不敢大胆探索和实践；另一种是在政策试验过程中，存在政策边界模糊，将生态补偿概念以及政策手段作用的范围扩大化。”[24]由于缺少了国家层面的制度和体系的构建，无论是“裹足不前”还是“大胆革新”，都不利于整个流域生态补偿制度的意义实现。因为流域是一个生态整体，人为的进行条块分割，适用不同的政策，不仅不能保证流域生态补偿的意义的真正实现，反而可能造成地方冲突，形成新的地方保护主义。
　　
　　四、流域生态补偿制度的制度革新——兼论流域管理委员会的角色定位
　　
　　（一）现有流域生态补偿制度的完善措施
　　
　　流域生态补偿制度的隐含前提实质是对水权和初始水权分配制度的肯定，如果否认水权和初始水权的分配制度，对流域进行相关的保护应当是上游地区的义务，对义务的履行是不可能获得相关补偿的。上游地区有权利使用水体、行使水权，但为了保证下游地区的水权的实现，实现更大的社会利益和生态利益，其放弃了行使水权的权利，对于受益的下游地区是应当给予相应的补偿的。因此，流域生态补偿制度构建的充分条件应当是水权制度和初始水权分配制度的完善。在此基础上，现有流域生态补偿制度的完善主要应从三个方面进行，即财政转移的完善、“准市场”的建立、补偿费用的确定。
　　
　　1．财政转移制度的完善
　　
　　实践界形成了这样的观点，即“目前实施的生态补偿机制主要是政府买单，从市场经济学的角度，政府应是生态补偿机制倡导者和推动者，是生态补偿机制的利益相关者之一，而不是承包者。生态补偿机制应该由环境保护利益相关者共同建立，应是在环境保护服务提供者和环境保护服务购买者之间建立的一种长效机制。”[25]这种观点是有其正确一面的，但由于现阶段我国尚未构建起水权制度，排污权交易等各种市场化运作也没有相关的法律保障和广泛开展，因此，流域生态补偿仍然只能是以政府主导为主。这也是现阶段实践界广泛采用的方式。
　　
　　政府主导的流域生态补偿就需要财政转移制度的完善。目前我国的转移支付制度中，并没有单列出生态补偿的范畴，财政部目前正在对一般性转移支付制度进行完善，即把全国性的生态补偿纳入一般性转移支付范围，从而体现最基本的公共需要。[26]这有可能导致生态补偿基金的来源不确定，同时是既有生态补偿资金不能足额投入到生态建设之中。
　　
　　因此，改革的重点应当是完善财政资金的来源体系。一般认为，流域生态补偿的资金来源包括：生态资源使用费、生态补偿税、生态补偿保证金、生态补偿责任保险、财政补贴、社会捐助、国外贷款甚至于生态彩票等。[27]国家及相关地区应当尽快开征相关的税费，以保流域生态补偿资金的足额。对于不同层级的流域，补偿的主体也应有所区别，如对“国家确定的重要江河、湖泊”的补偿，应由中央、相关省市的财政资金转移的方式进行补助；对于跨省的流域，由受益省的财政资金转移的方式进行补助；对省内的跨市、县的流域，由受益的市、县的财政资金转移的方式进行补助，进而再由收益省、市的政府按相关贡献程度等分配给相关的组织和个人。
　　
　　当然，政府主导式的补偿还应当注重政策补偿、项目补偿等其他补偿方式，尤其是可以给予相关流域地区以相应的政策，如对发展的节能产业、环保企业给予税收优惠、财政补贴等制度；建立跨行政区的项目共建、项目共同开发等。这是政府主导式的补偿的优势所在，应当积极发挥其应有作用和意义。
　　
　　2．“准市场”的建立
　　
　　“准市场”是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，部分多样化用水市场化，在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以配置，这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场；同时必须和政治手段相结合，建立协商制度和利益补偿机制来保障水市场的实施。[28]
　　
　　在流域生态补偿中构建“准市场”具有积极意义。“准市场”不意味着完全意义上的市场，而是在政府宏观调控下的“市场”。在流域生态补偿制度的问题上，是不能单纯的依赖市场进行调节的。这不仅因为如上文所述，流域生态补偿的建立依赖于水权制度和初始水权的合理有效配置，而我国现阶段尚未完全构建起来，并且如果完全放手于市场，那么必然将出现下游地区拖欠生态补偿资金，而上游地区却无法进行自我救济的情况，从而导致流域生态补偿制度成为“空谈”。如果单纯依靠政府，将可出现“上游的水质、水量无法满足下游地区的需要”的问题。“准市场”较好的兼顾了两者，因此是现阶段较为适宜的方法。
　　
　　3．补偿费用的合理确定
　　
　　对于流域生态补偿费用的确定，从大范围上应包括两个方面，即直接损失和间接损失。直接损失包括建设用于植树造林、防止水土流失的建设项目费及森林养护费等，为减少排污而兴建的污水处理厂、垃圾处理厂的营建与运营费用等。间接费用则主要是因保护生态而放弃的相关项目的建设，进而影响当地发展的损失，是机会成本的计算。当然，有学者提出可以考虑以流域生态价值来确定补偿费用，并提出应在提供流域生态服务的成本和流域生态价值之间确定补偿费用。[29]
　　
　　笔者认为，补偿费用的确定依赖于具体流域生态价值的评估和确定。目前我国流域生态价值评估机制尚未建立，流域区际生态补偿缺乏相应的生态价值数量技术化的支持。[30]更重要的是，对于不同流域和地区，无论是其计算标准还是计算方法都是不同的，流域管理委员会是可以在其中发挥相应的作用的。
　　
　　(二)加强完善流域管理委员会在流域生态补偿制度中的作用
　　
　　虽然现阶段我国流域管理委员会制度存在一些问题，如：现行水权管理体制不能充分体现政府的宏观调控；各级水权管理机构的职权规定不明；流域机构的作用、法律地位需要进一步明确；流域管理与区域管理的关系需要进一步协调；公共参与权与知情权应当进一步得到保障等。[31]但在流域生态补偿中，依然可以通过强化流域管理委员会的作用，实现生态补偿的目的，而流域管理委员会作用的发挥，不仅有其法理依据，而且有其客观可行性。
　　
　　1．流域管理委员会作用发挥的法理依据
　　
　　流域管理机构的具体职责包括：流域性立法和执法；流域规划的编制和管理；统一管理流域水资源（包括地表水和地下水）；流域水资源保护；流域防洪管理和防汛调度管理；授权对流域控制行水工程的建设管理；流域水土保持管理；水利国有资产的运营和监督管理等。[32]
　　
　　笔者认为，流域管理委员会在流域生态补偿中作用发挥的法理依据就在于《中华人民共和国水法》[33]第十七条、第三十条、第三十二条、第四十五条。第十七条规定了流域管理机构享有部分的综合规划管理的权力，第三十条、第三十二条规定了流域管理机构对部分水域进行水功能区划的权力，第四十五条规定了流域管理机构的制定水量分配方案权和旱情紧急情况下的制定水量调度预案权。
　　
　　2．流域管理委员会的作用发挥的具体内容——宏观与微观
　　
　　（1）发挥流域管理委员会在宏观层面的作用
　　
　　从宏观而言，流域管理委员会的作用发挥即在于完善和强化其对流域进行综合规划和区域规划的权力。
　　
　　流域生态补偿的前提首先需要的就是要对流域进行整体规划，确定流域生态服务的提供者和补偿者的主体。《水法》第十七条规定：“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核；国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。”可见，流域管理机构享有对部分流域和水体进行综合规划和区域规划的管理权力。
　　
　　《水法》第十六条规定“制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。”笔者认为，在现阶段，应尽最大可能发挥流域管理委员会在此过程中的作用，这是因为：第一，各流域管理委员会承担了对流域管理的日常工作，积累了大量的实践经验、掌握了丰富的流域水资源的客观情况，可以更好的承担综合科学考察和调查评价的工作；第二，流域管理委员会代表的是全流域的利益，“建立生态补偿的机制就是要根据不同地区内不同的资源、人口、经济、环境总量来制定不同的发展目标与考核标准，让生态脆弱的地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任。”[34]其在考察中的主导思想将更多地偏向于整个流域的生态安全和生态服务的满足，而不是某一个行政区域的区域利益，毕竟在过小的范围内是不可能实现生态补偿的目的的；第三，流域管理委员会隶属于水利部，是水利部的派出机构，在一定程度上可以避免地方保护主义思想的干扰，避免对水资源使用的“公地悲剧”的出现；第四，由流域管理委员会对各流域进行综合规划和区域规划，更是因为各流域在自然环境、经济发展状况、人文社会特点、污染控制等方面的侧重点有所不同，由流域管理委员会根据各流域的实际情况根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，在防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等方面进行规划将有助于规划的科学、公平、合理和更好的得到实施。“一个国家可以没有统一的流域管理立法，但不能没有针对特定流域的具体情况而制定的流域法。”[35]
　　
　　当然，流域管理委员会制定相关规划，并不等于流域管理委员会的“大权独揽”，而是应当建立由流域管理机构来依法主持和协调，充分听取和考虑各行政区的合理要求并保障其经济社会发展的客观需要和权益，会同各级相关地方人民政府和相关行政管理部门共同制订流域综合规划和区域规划。这需要改革我国现行的流域管理委员会制度，建立起一套新的流域管机构体制，对开流域管理机构的法律地位予以明确规定，使其具有行政主体资格，享有完全的水资源管理权限，具有独立的法律地位，承担独立的法律责任。[36]对流域管理会改革的具体方式，学界讨论较多，鉴于文章篇幅所限，不予赘述。[37]
　　
　　（2）发挥流域管理委员会在微观层面的作用
　　
　　《水法》第十八条规定“规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。”因此，在流域整体规划制定后，流域管理部门的主要职责应当是监督管理和协调具体的涉水事务，当然可以也应当包括流域生态补偿资金的横向财政转移，还可以赋予流域管理委员会在“准市场”中的管理作用等。
　　
　　《水法》第四章“水资源、水域和水工程的保护”赋予了流域管理部门在维护水体的自然净化能力、制定水功能区划、核定该水域的纳污能力、对水功能区的水质状况进行监测等方面对水质进行管理的权力。《水法》第五章“水资源配置和节约使用” 赋予了流域管理部门在水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案的制定权、实施水量统一调度权、颁发取水许可证等权力。即，在微观层面上，流域管理的作用就是根据流域规划，对流域内的水环境和水资源的配置，保证流域能够提供相应的水质和水量功能服务。实质就是“是在流域范围内对基于水环境资源的既得利益与预期利益的分配与调整。”[38] 在处理上述事项的时候，流域管理机构的权力行使方式应当更注重协调[39]，如组织召集流域内的各行政机构、企事业单位以及公众代表举行定期会议对涉水问题进行博弈等，这其中当然包括对流域生态补偿制度当中具体问题的协调，流域生态补偿体系是“由补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构，补偿流通网络等部分构成”[40]在这些方面，流域管理委员会可以发挥应有作用，通过功能区划，可以明确补偿主体；通过流域立法，可以规范补偿依据；通过流域生态价值评估，可以计算补偿数额；通过对日常涉水事务的监管，可以有效监督补偿资金的运用；甚至可以赋予流域管理委员会以一定的经济管理职权，如管理生态补偿保证金，负责生态补偿资金的横向转移等，同时可以赋予流域管理委员会以管理流域水市场的权力，从而为取水权、排污权等的市场交易提供相应服务。


【作者简介】
黄锡生，男，江西石城人，法学博士，重庆大学法学院副院长，教授，博导，中国社会科学院法学所博士后，主要从事环境法学、经济法学研究；潘璟，男，山东即墨人，重庆大学法学院环境与资源保护法学专业 2006 级硕士研究生。


【注释】
[1]．黄锡生：《水权制度研究》，科学出版社2005年版。
[2]．吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社 2003 年版。
[3]．王亚华：《水权解释》，上海三联出版社、上海人民出版社 2005 年版。
[4]．黄锡生：《矿产资源生态补偿制度探究》，载《现代法学》2006年第11期。
[5]．国家环保总局自然生态保护司：《生态补偿——为了可持续的未来：浙江——安徽两省建立生态补偿机制的探索与实践》，载《环境经济杂志》2006年第10期。
[6]．王清军、蔡守秋：《生态补偿机制的法律研究》，载《法学研究》2006年第7期。
[7]．李磊、杨道波：《流域生态补偿若干问题研究》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2006年第1期。
[8]．钱水苗、王怀章：《论流域生态补偿的制度构建——从社会公正的视角》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2005年第5期。
[9]．曹明德：《对建立我国生态补偿制度的思考》，载《法学》2004年第3期。
[10]．徐军：《我国流域管理立法现状及反思》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期。



【参考文献】
[1] 吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社 2003 年版，第 355 页。另可参见张晓：《生态补偿制度法律研究》，郑州大学硕士学位论文，2004年5月。
[2] 杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》2005年第3期。
[3] 李爱年、刘旭芳：《生态补偿法律含义再认识》，载《环境保护》2006年第10期。
[4] 王清军、蔡守秋：《生态补偿机制的法律研究》，载《法学研究》2006年第7期。
[5] 李磊、杨道波：《流域生态补偿若干问题研究》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2006年第1期。
[6] 虞锡君：《建立邻域水生态补偿机制的探讨》，载《环境保护》2007年第1期。
[7] 曹明德：《对建立我国生态补偿制度的思考》，载《法学》2004年第3期。
[8] 李爱年、刘旭芳：《生态补偿法律含义再认识》，载《环境保护》2006年第10期。
[9] 庇古：《福利经济学(上)》，《台湾银行经济研究室》1971年版。
[10] 黄锡生：《矿产资源生态补偿制度探究》，载《现代法学》2006年第11期。
[11] 钮曼主编：《新帕尔格雷夫法经济学词典》，许明月等译，法律出版社2002年版，第466页。
[12] 蔡守秋：《论追求人与自然和谐相处的法学理论》，载《现代法学》2005年第6期。
[13] 如有学者研究后指出，北京用水单方产出率达62.5元，天津用水单方产出率达71.4元。而京津两市的用水产出率很大一部分来自上游（即承德）“零”价格的滦、潮河水。而承德为保证京津用水，单是“稻改旱”就导致农民每亩损失900元。可参见宋秀清：《论京津与承德滦——潮河流域生态与水资源补偿机制的建立（下）》，载《河北水利》2006年第6期。
[14] 沈孝辉：《共存才能共荣——建议尽快建立长江流域生态补偿机制》，载《森林与人类》1996年第4期。
[15] 曹明德：《论我国水资源有偿使用制度———我国水权和水权流转机制的理论探讨与实践评析》，载《中国法学》2004年第1期。
[16] 李启家：《环境法律制度的完善与创新》，载中国环境法网站，//www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1190，2007年6月5日访问。
[17] 丛澜、徐威：《福建省建立流域生态补偿机制的实践与思考》，载《环境保护》2006年第10期。
[18] 刘文强,：《塔里木河流域基于产权交易的水管理机制研究》，清华大学管理学博士学位论文1999年。
[19] 洪尚群、吴晓青、段昌群、陈国谦、叶文虎：《补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障》，载《环境科学与技术》2001年增刊。
[20] 钱水苗、王怀章：《论流域生态补偿的制度构建——从社会公正的视角》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2005年第5期。
[21] 参见左箐：《对中国退耕还林经济补偿机制的反思——以退耕农利益保障为视角》，载《广西政法管理干部学院学报》2006年第1期。
[22] 丛澜、徐威，《福建省建立流域生态补偿机制的实践与思考》，载《环境保护》2006年第10期。
[23] 参见国家环保总局自然生态保护司：《生态补偿——为了可持续的未来：浙江——安徽两省建立生态补偿机制的探索与实践》，载《环境经济杂志》2006年第10期。
[24] 俞海、任勇：《流域生态补偿机制的关键问题分析———以南水北调中线水源涵养区为例》，载《资源科学》2007年第2期。
[25] 国家环保总局自然生态保护司：《生态补偿——为了可持续的未来：浙江——安徽两省建立生态补偿机制的探索与实践》，载《环境经济杂志》2006年第10期。
[26]俞海、任勇，《流域生态补偿机制的关键问题分析———以南水北调中线水源涵养区为例》，载《资源科学》2007年第2期。
[27] 可参见相关文章：钱水苗、王怀章：《论流域生态补偿的制度构建——从社会公正的视角》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2005年第5期；曹明德：《对建立我国生态补偿制度的思考》，载《法学》2004 年第 3 期；徐信俭：《关于建立森林生态效益补偿基金的思考》，载《林业经济》2000年第4期等。
[28] 胡钢、王亚华：《转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商》，载《中国水利》2001年第11期。
[29] 参见常杪、邬亮，《流域生态补偿机制研究》，载《环境保护》2005年第12期。
[30] 陈瑞莲、胡熠：《我国流域区际生态补偿：依据、模式与机制》，载《学术研究》2005年第9期。
[31] 黄锡生：《水权制度研究》，科学出版社2005年版，第169页以下。
[32] 黄锡生：《水权制度研究》，科学出版社2005年版，第163页以下。
[33] 以下简称《水法》。
[34] 高红贵：《淮河流域水污染管制的制度分析》，载《中南财经政法大学学报》2006年第4期。
[35] 徐军：《我国流域管理立法现状及反思》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期。
[36] 黄锡生：《水权制度研究》，科学出版社2005年版，第167页。
[37] 可参见徐军：《我国流域管理立法现状及反思》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期；李启家、姚似锦：《流域管理体制的构建与运行》，载《环境保护》2002年第10期；田其云：《对我国〈水法〉关于水资源流域管理规定的思考》，载《现代法学》2004年第2期；王晓东、钟玉秀：《流域管理委员会制度——我国流域管理体制改革的选择》，载《水利发展研究》2006年第5期；徐荟华、夏鹏飞：《国外流域管理对我国的启示》，载《水利发展研究》2006年第5期；萧木华：《从新水法看流域管理体制改革》，载《水利发展研究》2002年第10期等。
[38] 李启家、姚似锦：《流域管理体制的构建与运行》，载《环境保护》2002年第10期。
[39] 当然流域管理的具体方式在实践中可能多种多样，笔者认为，这主要取决于流域所涉及的行政权区划、流域的管理重点、流域本身的重要程度等，其或采用美国田纳西流域管理委员会制度，或可采用澳大利亚墨累—达令和流域的管理模式等，在实践中可以有所具体创新和运用。
[40] 常杪、邬亮，《流域生态补偿机制研究》，载《环境保护》2005年第12期。