“综合生态系统管理”与我国生态保护的立法理念

【摘要】文章结合环境法从“第一代”向“第二代”的更新，分析了“综合生态系统管理”理念在国际和国内环境保护中的形成和发展；阐述了“综合生态系统管理”的基本内涵；分析了在我国生态保护立法中确立“综合生态系统管理”理念的合理性。
【英文摘要】Take the viewpoint of the environmental law’s innovation from “the first generation” to “the second generation”, the thesis analyses the “IEM” idea’s formation and development both home and abroad, expounds the basic implication of the “IEM”, and discusses the rationality of establishing “IEM” idea in the Legislation of our country’s ecosystem protection.
【关键词】综合生态系统管理;第一代环境法;第二代环境法;立法理念
【英文关键词】“IEM”; “environmental law of the first generation”; “environmental law of the second generation”; legislative idea
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、从全球背景看生态保护立法理念的发展及“综合生态系统管理”理念的确立
　　
　　上个世纪六、七十年代兴起的环境法对于解决各国环境问题，尤其是解决第二次世界大战结束后各国在发展国内经济时期所出现的公害问题发挥了重要的作用。在全球范围内，由于国家和地区发展的不平衡，各个国家的环境法律制度的发展也极不平衡。但是，其重点主要集中在工业化和城市化过程中出现的污染防治、水资源保护以及后来被逐渐重视的生物多样性保护等方面。在国际上，一般将这一时期的环境法称为“第一代环境法”。“第一代环境法”的核心是污染法和资源利用法，是对经济发展过程中产生的环境后果的消极防范，它是反应性的法律和政策体系。[1]( p6) 因此，污染的事后防范、末端治理也就成了“第一代环境法”的立法理念和方法。
　　
　　从1972年6月5日斯德哥尔摩《人类环境宣言》到里约《环境与发展宣言》，再到约翰内斯堡《21世纪议程》，各国在谈判的基础上制定的许多新的国际环境法律文件已经进入了国际领域。在这一背景下，环境法的基本内容也开始发生变化，从侧重污染防治转向了生态保护，集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤[2](p15-25)；环境法的理念和方法也随之发生了很大变化，如在许多生态系统与资源保护领域，开始引入“生态系统”（ecosystem）模式或者“超越公园”（beyond parks）模式，完全超越了传统的“围栏公园”（parks with fences）模式。[3](p27-32) 这些变化使得环境法开始向“第二代”迈进，其代表是《生物多样性公约》和《拉姆萨公约》。按照国际上有关学者的最新研究成果，“第二代环境法”应当具备以下特征：第一，基本价值观和伦理准则对环境法的制定尤为重要；第二，环境法是人类社会赖以存在的众多法律关系的有机结合，法律的关联性或整体性是其反映“自然规律”所必需的；第三，以科学研究为基础是环境法的特征，环境科学必须和法律同时讲授、同时发挥作用、同时自觉强化；第四，环境法是一个复杂、有机的系统，环境法的原则和准则可以贯穿于许多领域；第五，不同社会的文化传统应当得到充分尊重，以使环境法得到更快、更有效的实施；第六，环境法应当建立有效的制度消除浪费、重复使用或者循环利用所有现有废物；第七，从法律角度重新设计切实可行的社会行为模式有助于我们更好的管理好环境。[4](p35-41) 上述特征表明，“第二代环境法”侧重从环境的综合性、联系性以及规律性角度探讨生态保护问题，综合生态系统管理已成为“第二代环境法”的主要理念和方法。
　　
　　中国环境法发展进入2000年之后，也在进行着从“第一代”向“第二代”的转变，其典型标志是《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002年）和《中华人民共和国可再生能源法》（2005年）等几部重要法律的颁布。[5](p6) 上述法律的制定可以说明这样一个问题，即中国环境法已经自觉或不自觉地引入了“第二代环境法”的理念和方法。与此同时，中国环境法学界也开始了对“第二代环境法”的理念和方法的研究。
　　
　　二、综合生态系统管理释义
　　
　　（一）综合生态系统管理的涵义
　　
　　人类对综合生态系统管理的理解源于对生态系统的认识。英国著名生态学家坦斯利（Tansley）将生态系统定义为，“一个植被单位，它不仅包括组成植被的植物，而且也包括栖生其中的动物以及相关环境或生境中所有的物理或化学因子。它们共同形成了一个可识别的自我维持的实体。”同时，“这样的生态系统的所有部分都被认为是相互影响和联系的”。[6](p17)可见，生态系统强调一个完整或整体系统的功能，而不是将各组分割裂开来。从生态学的研究出发，综合生态系统管理（Integrated Ecosystem Management，简称IEM），亦称生态系统管理，是指一种物理、化学和生物过程的控制，它们将生物体育它们的非生命环境及人为活动的调节连接在一起，以创造一个理想的生态系统状态。生态系统管理包括：1.依靠控制污染或改变营养物和污染物向大气圈、水域、土壤或更直接地到植被的输入来调节化学条件；2.调节物理参数，例如依靠大坝来控制水的释放或者控制盐水浸入沿岸蓄水区；3.改变生物间的相互关系，例如依靠控制放牧或捕食，或防止灌木或树木浸入草地和灌丛，或者依靠火烧或刹割来干涉植被的发展和动态；4.控制人类对生物产品的使用，例如限制化肥和杀虫剂的使用，调节渔网的孔径大小；5.在考虑保护的利益时介入文化、社会和经济过程，例如依靠对农民的补贴来降低他们的操作强度。[7](p7)
　　
　　中国/全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系项目（PRC-GEF-OP12）[1]方案对综合生态系统管理也作出了科学的定义，认为，综合生态系统管理是“强调生态系统各生态功能和服务之间的关联（比如碳的吸收和储存，气候稳定和流域保护，有益产品）、生态系统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理的方法。IEM承认人与自然资源的直接和间接的相互依赖性，比如土、水、森林是必然紧密联系的，而不是将自然资源独立看待。IEM选择综合方式管理生态系统因子、并因此创造多元惠益。”[8](p22)
　　
　　上述都是从生态学或社会学的角度对综合生态系统管理下的定义，而要将综合生态系统管理作为国家生态保护立法的基本理念，则有必要从环境与资源法学研究的角度对其进行准确的定义。在环境与资源法学上，“综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。”[9](p22)
　　
　　（二）综合生态系统管理的特征
　　
　　1.综合性。生态系统的整体性和系统性决定了综合生态系统管理的综合性特征。综合性是综合生态系统管理的首要特征，这一特征要求在生态系统的管理中实现管理主体、管理方法与手段、调整机制以及管理目标的综合。从管理主体角度看，该方法打破传统的部门管理和行政区域管理的方式，改为跨部门、跨区域、多元管理主体相互协调合配合的联合管理方式；从管理方法与手段来看，综合生态系统管理注重运用自然科学和社会科学的基本理论和方法，从生态、社会、经济、法律和政策等方面因素出发进行有效的管理；调整机制上，该方法不再单纯局限于传统的行政管理机制和市场经济调整机制，而是综合运用行政、市场和社会相结合的调整机制；管理目标上，该方法旨在寻求经济效益、社会效益和生态效益的最佳结合，以促进经济、社会、生态的全面和谐发展。
　　
　　2.公益性。公益性即综合生态系统管理必须符合社会公益。维护生态系统结构的完整性和功能的持续性既是该方法的根本目的和出发点，也是国家和社会公共利益的需求。同时，公益性亦要求在综合生态系统管理的过程中，必须全面、综合考虑该方法的长期社会效益和社会各个阶层、各个利益群体的需求，不能单独考虑某些个体的利益实现，如我国目前出现的城市污染向农村转移，政府却忽视了其中无辜的受害者——农民们的利益保护。
　　
　　3.区域性。生态系统具有结构的复杂性和功能的多样性。从生态系统的这一特性出发，按照结构和功能进行有针对性的区域性管理也是符合综合生态系统管理的宗旨的。如，正在我国西北六省区实施的中国/全球环境基金干旱生态系统土地退化防止伙伴关系的第一个项目旨在通过推行综合生态系统管理，采取各种有效的适应性方法来管理资源和环境，以达到生态良性发展的目标。因此，按照区域性要求，在实施综合生态系统管理时应充分考虑个体生态系统的区域特性，考虑个体生态系统所组成的独特的自然、人文、社会、经济条件组合，在此基础上，进行有效管理。
　　
　　4.灵活性。综合生态系统管理是一种适应性管理方式。尽管该方法注重从生态系统的整体性角度进行有效的管理，但也承认各生态系统的个体差异性。生态系统的动态性导致生态系统具体形态的多样化，因此，管理计划和方式应具有一定的灵活性和适应性，以便管理策略能对出现的新情况进行相应调整。[10]
　　
　　（三）综合生态系统管理的方法
　　
　　1.跨部门管理的方法。生态系统的多元生态要素结构、多水平多维度的功能、丰富的多样性生物组成和多种多样的自然资源，决定了生态系统的管理必须是多部门共同协管。通过跨部门管理来维护生态系统的良性循环，同时也是整合生态系统保护和系统内自然资源利用的必然要求。生态系统的上述特征要求采取一体化的方法综合管理自然资源，建立湿地保护管理的多部门协调机制，以实现保护管理的政令畅通和良性互动[11](p49)，如湿地生态系统管理中的部门协管制度就是很好的例证。由于湿地生态系统包含水、草场、林木、农田、各种动植物等多种生态要素，根据对湿地主管部门职责的规定，各级林业部门有权对湿地生态系统进行监管执法，水利、草原、农业、环保等部门有权对湿地生态系统内相关生态要素也有管理职权，为了有效管理和保护湿地生态系统，就要建立由林业部门统一协调、各主管机关共同管理的机制。
　　
　　2.跨行政区域管理的方法。通过跨行政区域管理来保护生态系统，是生态系统结构多样性和功能多元性的要求，也是整合生态系统保护和区域综合管理的体现。如地跨数行政区域的黄河流域、长江流域、珠江流域等生态系统区域保护就广泛地采用了跨区域管理的方法。具体来说，跨行政区域管理的方法不仅表现为上述流域内各级不同行政辖区的街道办事处、国有农场、林场和渔场之间的协调和合作，而且表现为县、市一级主管部门之间的协调和合作，甚至是省一级政府之间的协调和合作。值得注意的是，跨行政区域管理并没有一个固定的模式。实践中，要根据政治体制、区域政府行政能力、文化历史背景、资源习惯利用方式和传统管理模式等多种因素做循序渐进的机制安排，包括法律、法规、地方规章和政策的安排，上一级行政首长领导下的协调机构安排，以及区域政府之间长期或短期的协调和合作机制安排。立法应当注意吸收地方的成熟经验，用法律法规来固定习惯性的或短期的机构安排。对于一些具有特殊保护价值的跨区生态系统，甚至可以通过设立专家委员会和生态系统合作管理委员会来处理跨区域生态系统的保护问题。[12](p70)
　　
　　3.科学研究与管理制度相结合的方法。现代自然科学研究为生态系统的保护奠定了坚实的技术、理论基础，也为生态系统的管理制度提供了切实的方法论指导。生态系统管理（不管是法律层面还是政策层面）不同于一般的社会管理活动，其出发点是现代自然科学的研究成果，其终极目标也是为了实现与自然生态规律的协调一致。正如著名环境法学教授Nicholas A. Robinson所说，“不管阐述一个湖泊水体富营养化过程状况的是政府间气候变化专门委员会还是当地水文学家，法律措施都必须建立在对湖泊周围环境状况进行最科学勘测的基础上。”[13](p39) 实践也证明了这一点，建国初期，国家为了发展经济，不惜一切代价开发、利用自然资源，这种“产权”式的管理方式忽视了自然资源的生态价值，最终造成了极其严重的生态破坏。而清洁生产、功能区划等建立在科学研究基础之上的现代生态系统管理制度则实现了经济、社会与环境的和谐统一。因此，只有建立在科学研究基础上的生态系统管理制度才是最为合理、有效的管理制度。
　　
　　4.行政手段、市场手段和公众参与相结合，侧重公众参与的方法。行政手段、市场手段和公众参与相结合是综合生态系统管理的重要方法。在传统的资源管理方式中，行政手段和市场手段起主导作用。但是，在经济、社会、环境管理活动中，行政手段和市场手段的弊端也逐渐暴露了出来，“政府失灵”和“市场失灵”带来了严重的后果。在这种情况下，人们开始关注如何科学、合理确定和有效实施政府与公民、行政控制与市场控制之间的界限及其有关的职责、权益和行为，[14] “第三种调整机制”——公众参与的方式便应运而生了。公众参与的方式是社会法部门兴起与社会调整机制变革的重要产物，对于克服行政手段和市场手段的缺陷有重要的补充作用。而且，在现代生态系统管理中，公众参与的方式也是现代民主与法制的重要体现，其将越来越成为重要的管理方式之一。
　　
　　三、我国生态保护的立法理念——综合生态系统管理
　　
　　作为一种全新的自然生态系统的管理理念和模式，综合生态系统管理已经被广泛地运用到各个国家和地区的自然生态系统管理中来。在我国生态环境保护中，尝试确立综合生态系统管理的理念也有着重要的理论基础、制度基础、社会基础和实践基础。具体而言：
　　
　　第一，现代自然科学和人文社会科学的深入、综合发展为我国生态环境保护确立综合生态系统管理的理念提供了重要的理论基础。综合生态系统管理的理论发展是建立在先进的自然科学知识，如生态学、环境科学，统计学等和包括法学、社会学、管理学等在内的人文社会科学综合发展的基础之上的。这些自然科学和社会科学的发展还为进一步完善综合生态系统管理理论具有决定性的影响。各个国家和地区的实践已经证明，现代自然科学和人文社会科学的发展为综合生态系统管理的合理运用提供了切实可行的理论基础。同样，在我国生态环境保护中，运用综合生态系统管理的理念及这一理念指导下的方法亦具有可行的理论前提。
　　
　　第二，我国生态环境保护中的现有管理体制为确立综合生态系统管理的理念提供了制度基础。在我国现有法律规定的框架内，生态环境保护的管理体制是：统一主管部门负责具体生态系统管理的统一协调工作，其他有关部门，如农业、水利、草原、森林、环境保护等部门负责生态系统内具体生态要素的管理工作。这种“统分结合”的管理制度尽管存在协调性差、部门利益严重等弊端，但却与综合生态系统管理理念指导下的具体管理模式安排具有某种天然的耦合性，因此，也为我国生态环境保护确立综合生态系统管理理念提供了制度基础。
　　
　　第三，我国生态环境保护工作的整体性要求是确立综合生态系统管理理念的社会基础。传统的资源管理模式忽视了生态系统的完整性，只注重对生态系统内各种自然资源的开发和利用，因而很难维持整体生态系统的良性循环。综合生态系统管理则从生态系统的完整性和生态环境区域的特殊性出发，因地制宜，综合运用各种有效的管理方法，使生态系统稳定维持。
　　
　　第四，其它国家和地区在综合生态管理理念下的成功立法经验和中国／全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系的国家规划框架（PRC-GEF-OP12-CPE）的第一个项目（简称GEF—OP12），即旨在防治甘、青、新、宁、蒙、陕六省区土地退化能力的合作项目为我国生态环境保护确立综合生态系统管理理念奠定了重要的实践基础。从国外的情况来看，自上个世纪六、七十年代开始，美国、瑞典、澳大利亚、韩国等已经进行综合生态管理立法试点，目前，这些国家和地区已经取得了这一领域立法的成功。如《澳大利亚政府间环境协定》（1992年）规定，“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。日本在1993年制定的《环境基本法》中也以综合生态系统管理为理念，规定了“污染综合控制”制度。[15](p7) 在国内，自2002年10月GEF—OP12在我国启动以后，现在已经进入实质性的实施阶段。从学习、调研到项目试点区域的选定，再到战略与计划行动的制定，以及相关政策和法律等配套措施的日趋完善，都证明了在我国生态环境保护中广泛运用综合生态系统管理方法的适应性。GEF—OP12项目背景与我国生态环境保护之间存在共同性的理念和基础，GEF—OP12的顺利实施也是我国生态环境保护的成功范例。从这个意义上讲，将综合生态系统管理作为我国生态环境保护的立法理念无疑是恰当、可行的。


【作者简介】
焦盛荣，男，甘肃通渭人，法学硕士，甘肃政法学院副教授，主要研究方向为环境与资源法学。


【注释】
[1][5] 曹明德．中国环境资源法、能源法的现在与未来[J]．法学论坛，2006（2）．
[2] Koh Kheng-Lian．The first generation of environmental laws in Asia， in Lye Lin-Heng edited， Towards a “Second Generation” in Environmental Laws in the Asian and Pacific Region[J]．IUCN Environmental Policy and Law Paper，2003（48）．
[3] Nicholas A. Robinson．Challenges confronting the progressive development of a second generation of environmental laws， in Lye Lin-Heng edited， Towards a “Second Generation” in Environmental Laws in the Asian and Pacific Region[J]．IUCN Environmental Policy and Law Paper，2003（48）．
[4][13] [新加坡]黎莲卿，[菲]玛利亚·索科罗·Z·曼圭亚特．亚太地区第二代环境法展望——世界自然保护联盟/全球环境战略研究所/亚洲开发银行研讨会论文集[C]．邵方，曹明德，李兆玉译，北京：法律出版社，2006．
[6] 余谋昌．生态哲学[M]．陕西人民教育出版社，2000．
[7] [英]E.马尔特比等．生态系统管理——科学与社会问题[M]．康乐，韩兴国等译，北京：科学出版社，2004．
[8][9] 蔡守秋．论综合生态系统管理[J]．甘肃政法学院学报，2006（3）．
[10] 平凉市崆峒区GEF/OP12项目协调办公室资料．www.gefop12kt.cn．
[11] 赵学敏．湿地保护 任重道远[J]．求是，2005（21）．
[12] 王小刚．论湿地保护综合立法及其主要内容[J]．林业调查规划，2005（6）．
[14] 蔡守秋．第三种调整机制—当代环境资源法研究的一个新领域[EL/OB]．www.riel.whu.edu.cn.
[15] 蔡守秋．综合生态系统管理法的发展概况[J]．政法论丛，2006（3）．



【参考文献】
[1] 该项目是全球环境基金与中国政府之间达成的一个综合生态系统管理项目，旨在解决中国西部地区的贫困、土地退化和干旱生态系统的恢复等问题。具体内容在下文述及。