中国古代民监官之探讨

【出处】《法学杂志》2009年第2期
【摘要】中国古代，建有非常完备的行政监察体系，虽然没有群众监督行政及其官员的专门法律和制度，但统治者通过民间采风、鼓励百姓上书告诉、设置非常诉讼制度与民申冤、以及遣派官员出巡考察等方式，了解民情，倾听群众呼声，在保证政令畅通的同时，也间接地收到了民众对官吏进行监督的效果。但是，在君主专制体制隙缝中生成的民监官，不是现代意义上的法律监督，它缺乏民主的根基，法制的保障。
【关键词】民监官；采风；上书告诉；直诉越诉；遣使巡行
【写作年份】2009年


【正文】

一、采风观政

所谓采风就是国王派专人负责到民间采集四方风俗善恶，代语歌谣通过采风，统治者可以观政之清明，官之勤廉。采风实际上是一种社会调查活动。

采风始自西周，目的一是观俗，二是观政，前者是考察生民的民情、风俗、习惯，后者则是通过民情来观察统治者的德行。

采风是一种观政之制。周初统治者以殷为鉴，认为欲使江山“永支百世”，就必须敬德保民，“秉德明恤”，《尚书·大诰》说：“天威不可信，民情则大可见”，天意就在民情中，透过民心之向背，可以了解天命之去向。正是了解了这一点，西周统治者确立了轻鬼神、重人治的治国方略，通过采风，实现“观风俗，知得失，自考正也”[1]之目的。周天子凭借采风获得的民俗的、语言的、文学的资料，透过其内容和情调便可了解政之好坏，民之疾苦，吏之贪婪，并据此来赏功罚罪，安邦治国。正如《诗经·关雎》小序所言“治世之音安以乐，其政和；乱世之音怨以怒，其政乖；亡国之音哀以思，其民困”。西周采风制度是我国古代国家管理的一个创举，也是奴隶社会统治者主动接受人民监督的一个典型范例。这一制度为后来的东周所继承，并对两汉产生了较大影响。

汉初，政权未稳，经济凋敝，民间贫困，汉武帝为了巩固政权，缓和矛盾，继承西周的采风制度，加强了社会调查，多次派人巡行天下，“遣谒者巡行天下，存问致赐”；元狩六年又“遣博士褚大等六人分循行天下，存问鳏寡废疾”。[2]大量的社会调查，使他对民间疾苦有所了解，从而采取了轻徭薄赋、休养生息的政策。以后西汉元帝、平帝，东汉光武帝父子等都派人采风。两汉的采风活动为后人留下了“乐府诗”，[3]为统治者的为政留下了很好的监督素材。如童谣《举秀才》就是对东汉的察举制度的讽刺：“举秀才，不知书；举孝廉，父别居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如黾”。

二、上书告诉

上书通常是指臣民向皇帝递交报告，汇报工作、反映情况、提出建议、鸣冤喊屈或举报违法犯罪等行为。上书是古代帝王直接倾听群众呼声并利用它来完善统治的一种监督制度。百姓上书最早可以追溯到尧舜时期。相传尧舜为防止政令失误，曾相继设置了“进善之旌”、“敢谏之鼓”、“诽谤之木”，以广泛听取臣民对政务的建议、批评。

所谓“进善之旌”，是尧在位时在朝廷前设置的一面旗帜，让百姓站在该旗帜下向他直接指陈政事，提出批评、意见或建议。尧的这一广开言路的措施，收到了很好的社会效果。正是百姓的批评、指责，尧方知繇治洪水泛力，进而派舜巡行天下，考察民情。

舜为了更多地掌握民情，以免疏漏，在自己的门前竖起了“诽谤之木”。所谓“诽谤之木”，就是在门前立了一根木柱，无论是谁发现了舜的过失，都可以在木柱前大胆指出，由书记员记录下来转告给舜。舜一方面主动接受人民的监督，另一方面还广开言路，设置了“敢谏之鼓”，收集治国之良策，征招治国之贤才。所谓“敢谏之鼓”，就是在门前放上一面大鼓，无论是哪个人想举荐贤良之士，进献治国之策，只要击几下大鼓，舜就接见他们，听取他们的意见。通过这种方法，舜重任了颛顼帝的八个子孙，惩罚了帝鸿氏、少皋氏的后代，亲自讨伐了三苗的叛乱，罢免了治水不力的繇。

周统治者也仿效尧舜之“敢谏之鼓”、“诽谤之木”的信访做法，在内朝设置路鼓，在外朝设置肺石，分别配置太仆、朝士等官职，专掌理百姓上访之事。“太仆……建路鼓于大寝之门外，而掌其政，待以达穷者与遽令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”。“御仆掌群吏之逆，及庶民之复……以序守路鼓”[4]

汉世去古未远，普通民众对国家政事仍有一定的参与权。国家鼓励吏民越级上书，诣阙言事，制定了严格的保障吏民上书权利的“言事变”制度，据此，广大吏民可直接至汉廷反映官吏们的贪污违法行为，或对国家大政事务发表意见。

百姓上书言事制度在唐朝得到了进一步的发展。唐初统治者十分重视群众舆论的作用，广开言路。武则天执政以后，为巩固皇位打击政敌，于垂拱二年六月，在中书省设置了匦使院这一特殊机构，为便于臣民上书，铸造铜匦置于朝堂外，让天下人投匦言事。[5]铜匦四面，几乎每一面都与招贤纳谏、献言进计、检举揭发、褒贬时政、军情、政策有关，它严如一个检举箱、意见箱，为百姓上书议论时政开辟了一个专门的通道。

唐之匦使院的建立，使上书监督制度化、规范化，为统治者了解下情开辟了一条专门的渠道。宋在唐的基础上，设鼓院、检院两个不同层次的专门受理吏民上书的告诉机构。

明清两代承继前制，允许臣民上书告诉，洪武九年下《省变求言诏》曰：“……古今乾道变化，殃咎在乎人君，寻思至此，惶惶无所手足，惟告臣民，许言朕过……”[6]还在中央设有专门的接受吏民上书告诉的专门机构，通政使司和登闻鼓院(清改院为厅)，从机构上保障政情畅通。“出纳帝命，通达下情，关防诸司出入公文，奏报四方章奏实封建言，陈情伸诉及军情声息、灾异等事”，[7]是通政使司的重要职能。仁宗即位时诏：“凡军民利病，许诸人直言无隐”。[8]

三、非常诉讼

1.民拿害民官吏制

出身贫贱的明太祖朱元璋称帝后十分重视对贪官污吏的惩治，他一方面颁布文书、诰谕，劝勉官吏廉洁，另一方面亲自编写、制定法律，利用法律严惩贪官污吏，树立典型案例警示其他文武百官要洁身自好。同时朱元璋还发动群众，让群众也参与到反贪治贪的运动中来。他鼓励群众积极检举揭发贪官污吏，建立民拿害民官吏制度，允许百姓将贪官污吏“绑缚赴京治罪”。朱元璋在《明大诰·乡民除患第四九》律令中规定：“今后布政司、府州县在役之吏，在闲之吏，城市乡村老奸巨猾顽民专一起灭词讼，教唆陷人，通同官吏害及州里之间者，许城市乡村贤民方正豪杰之士有能为民除患者，合议城市乡村，将老奸巨猾及在役之吏、在闲之吏绑缚赴京，罪除民患，以安良民，敢有邀截阻挡者枭令。赴京之时，关津渡口毋得阻挡。”朱元璋一方面鼓励人民加强对官吏的监督，允民拿害民官吏赴京，另一方面要求官吏“虽无文引”，关津也要放行，毋得阻挡，“其正官首领及一切人等，敢于阻挡者，其家当诛。”[9]在朱元璋的号召下，常熟县陈寿六等三人把贪财害民的官吏顾英绑缚至京面奏，并因此获得重赏，在朱元璋的亲自过问下，因刁难途经淳化的嘉定县民郭玄二等绑缚害民弓兵赴京告诉，巡检何添观被砍脚戴重枷服刑，弓兵马德旺被枭首。朱元璋不仅要求民众对贪官污吏可以绑缚赴京治罪，而且对不为民便、不行仁政、为非枉法的害民官吏，亦可擒拿赴京：“所在有司所掌事务，本为民便，往往不行仁政，于差拨及一切词讼，卖富差贫，刑名有理做无理。诏书到日，今后有司官吏敢有如此，许群民或百十擒孥赴京。”[10]明仁宗即位亦赋予民众对于贪官污吏、科敛害民官检举和告发权，然后由相关官吏进行拿问解京。[11]

民拿害民官吏不经地方，直接绑缚赴京面陈皇上，是一种非常诉讼。它一方面违反了大明法律关于户籍管理的规定，另一方面打破了正常的诉讼程序和审级管辖，超越了禁止越诉的规定。此外，它还打破了等级界限，使那些害民官吏颜面扫地。正是因为民拿害民官吏赴京治罪，严重损害了官吏的尊严，有伤大体，朱元璋死后其子就终结了这个制度，下诏对害民官吏许诸人首告，但须由所司拿问解京。

2.直诉与越诉

直诉即不依诉讼等级直接诉于皇帝或钦差大臣，它是诉讼中的特别上诉程序。直诉的形式主要有登闻鼓、邀车驾告御状等。

直诉作为制度成于西晋。西周时内朝之路鼓主要用来听取群臣百姓对政务的意见，或百姓对政务之批评，外朝之肺石则供京畿内外之老幼穷苦百姓申冤之用。两汉时期，虽没有直诉制度，但“诣阙上书”在一定程度上也起到了直诉的作用。所谓诣阙上书是指案件受害人或其他当事人到京师向中央的司法机关提出诉讼；阙，即门观，为两汉重要的政治活动场所。

以登闻鼓为主要形式的直诉制度始建立于西晋。所谓登闻鼓制，就是在宫阙大门旁悬一大鼓，凡有奇冤者可至宫阙击鼓，直接向朝廷上诉冤情。可见，登闻鼓制度是由前代谏鼓、谤木等以广开言路为目的的谏议制度逐渐演变而成的一种以直接上陈冤屈为主要目的的直诉制度。自晋以降，登闻鼓直诉制度各代相沿不改。

唐宋时期，除了登闻鼓制度外，还允许百姓邀车驾告御状，凡是案情较重，又有冤抑不能申诉者，可以不经审判机关而邀车驾上表，直诉皇帝。

登闻鼓、邀车驾告御状，是古代百姓沉冤难申时才采用的非常之手段，通过直诉皇帝或中央司法机关，来实现司法之公正。这一非常诉讼程序，对于封建统治者来说，既是恤民政策的一种，也是一项重要的监督官吏的措施。通过登闻鼓发现冤假错案，发现官吏为非违法，通过对错案的纠正，对受害之当事人进行救济，对非法之官吏进行惩罚，进而达到正通人和之目的。

越诉是另一种非常诉讼。前述民拿害民官吏之制实质上也是一种越诉，但在政策法律上首开允许越诉之河的是北宋末宋徽宗统治时期。宋初，沿袭唐之规定，禁止越诉，原告须“先经本县，次诣本州、本府，仍是逐处不与申理，及断遣不平，方得次第陈状，及诣台省，经匦进状。其有蓦越词讼者，所由司不得与理，本犯人准律文科罪。”[12]宋朝末期徽宗政和以后，禁止越诉的限制发生了变化，凡“官吏辄紊常宪法，置杖不如法，决罚多过数，伤肌肤，害钦恤政”的推勘官及行杖人，“许赴尚书省越诉。”[13]宣和三年朝廷又针对“诸路州军公吏人，违条顾觅私身发放文字及勾追百姓”，“擅轩绳缫，以威力取乞钱物”，“而监司守令坐视漫不省察”的情况，“许民户诣监司越诉。”[14]宣和四年徽宗再次下诏扩大越诉范围。

在北宋基础上，南宋广开越诉之门，“朝廷虑猾吏之为民害，故开冒役越诉之门。”[15]民间词讼，“苟情理大有屈抑，官司敢为容隐，乃设为越诉之法。”[16]南宋增设越诉之法，主要是为了利用民众力量，加强对州县官吏非法害民行为的监督和钳制，并最终达到宽恤民力，恢复生产，巩固赵宋王朝政权的目的。《庆元条法事类》规定到：“诸奉行手诏及宽恤事件违戾者，许人越诉”，即对于官吏不奉行诏令，不依法办事，不重视民事，不宽恤民力等行为，准许民众越诉，从而进一步扩大了越诉的范围。

从南宋准许越诉的诉讼范围来看，主要涉及非法侵人物业、典卖田产不即割税、官吏受纳租税不依法、籴买官物非理科配、私置税场，邀阻贩运、官吏私自科敛百姓、官吏受理词讼不依法等方面的案件。[17]所诉事由对于原告来说基本上都属于民事案件，但从被告来看，却是属于被告的职能或职责所在，是国家的行政行为。

北宋、南宋的越诉之法，虽然意在宽恤民众，但却收到了行政监督之效果，发挥了行政救济的社会功效。

四、遣使巡行

遣使巡察是我国古代一重要监察形式。早在春秋战国时代，就推行视察地方的制度，称“巡行”或“循行”，随着秦汉监察制度的建立，尤其是汉十三部刺史的派遣，遣使巡行成为中央监察地方的固定形式。[18]遣使巡行分为定期和不定期两种，不论是定期巡行还是不定期巡行，监察官们都离不开基层吏民百姓的帮助或协助，换言之，遣使巡行是民众对国家行政事务及其官员发挥社会监督作用的一个重要渠道。

首先从监察对象和内容来看，遣使巡行的对象是地方官吏的贪赃枉法、欺压百姓、行政不作为等违法乱纪行为。汉武帝在派遣剌史时制定了《剌史六条》，严格规定了剌吏的监察对象是强宗豪右、郡守二千石以上的官吏及其子弟，监察的内容涉及以强凌弱、侵渔百姓、不奉诏书、违背典制、不遵法纪、滥杀无辜、为所欲为等行为。唐朝进一步扩大了巡行监察对象的范围和内容，其《巡察六条》将地方官不论大小全纳入监察范围，监察内容涉及官吏的品德、政绩、贪污违法等[19]。由于监察的内容涉及到百姓的自身利益，且监察官巡行可以帮助百姓解决问题，保护其利益，因此，百姓特别是受侵害的百姓都会利用监察官巡行的机会拦车(马)告状，积极参与到对地方官吏的监察之中。

再从监察的方法来看，巡行监察的方式主要有：接受检举揭发与控告。吏民的检举、揭发与控告是监察机关监督百官的重要手段，也是监察官获取官吏不法信息的重要途径之一。监察官在巡行时，吏民通过拦车(马)喊冤、投书揭发或告密、或击鼓申诉等方式，向监察官反映情况。如汉朱博任冀州剌史时，一次出巡“吏民数百人”包围着他要告状。[20]

进行社会调查。调查一般是监察机关对检查中发现的问题，或经吏民百姓检举揭发的违法违纪案件，经过一定的立案程序后，进行调查落实。汉朝监察御史翟方进调查的案件就是典型一例。[21]

采民俗。监察御史在巡行时，不仅要监察地方官有无违法行为，而且还要考察当地的治理情况，如教化、粮食收成、治安、风俗等等，以便对地方官作出正确的评价。采集民俗实际上是过去社会采风活动的一种变相沿承。汉宣帝派使臣十二人，“循行天下，存问鳏寡，览观风俗，察吏得失。”[22]武则天置右肃政台，专掌“察州县吏善恶，风俗得失。”命左肃政台兼察州县，每年春秋两次出巡，春采风俗，秋行廉察。[23]

中国古代百姓监督官吏制度，虽然不是法定的正式的国家行政监督体系的一部分，虽然它需要依据某一监察制度才能间接产生，但它在国家行政监督机制中所发挥的作用是不容小觑的，它不仅体现了统治者体恤民众的恤民政策，在一定程度上保护了百姓人身权利和财产权利，而且，还维护了国家统治，加强了中央集权，改善了吏治，保证了政令的畅通。然而，中国古代百姓的这些监督活动或行为，毕竟不是真正的行政监督，尤其是不能与今天的行政监督同日而语。
 
【作者简介】
叶英萍，湖南大学法学院，副院长，教授。


【注释】
[1]《汉书?艺文志》。
[2]《汉书?武帝纪》。
[3]西周采风的结果留下的是《诗经》。
[4]《周礼?复官》。
[5]《旧唐书?职官志?知匦使条》。
[6]《中国珍稀法律典籍集成》乙编第3册，第45页。
[7]《明会典》。
[8]刘海年、杨一凡总主编：《中国珍稀法律典籍集成》，乙编第3册，第193页。
[9]《大诰三编?民拿来害民官吏》第34页。
[10]洪武19年《优恤高年并穷民诏》，载《中国珍稀法律典籍集成》乙编第3册，第64页。
[11]《中国珍稀法律典籍集成》乙编第3册，第193页。
[12]同上。
[13]《宋大诏令集》卷202。
[14]《宋会要?刑法》卷2二之82。
[15]《宋会要?刑法》卷3之33。
[16]《宋会要?刑法》卷3之29。
[17]参见郭旭东：《宋代法制研究》，河北大学出版社2000年8月版，第600-607页。
[18]汉武帝元封5年(公元前106年)设立固定性的13部刺史，驻地专司监察地方。《汉书?百官公卿表》：“武帝元封5年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩600石，员13人。”。
[19]见《新唐书?百官三》。
[20]参见《汉书》卷83《朱博传》。
[21]参见《汉书》卷84《翟方进传》。
[22]参见《汉书》卷8《宣帝纽约》。
[23]参见《新唐书》卷48《百官三?御史台》。