公众参与与环保NGO法律问题研究

【摘要】环境保护公众参与，是指在环境保护领域，任何个人、组织和团体都依法享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，有权对环境质量进行监督和参与环境管理。环保NGO作为近年来兴起的环保主体，在实践公众参与制度方面具有举足轻重的地位。本文通过分析我国目前公众参与制度的不足之处和环保NGO在推动环保事业，实现公众参与方面的作用，对通过完善和促进环保NGO推动公众参与的实现提出了建议。
【英文摘要】The pubic participation of environmental protection means that according to the law, all individuals, organizations and groups have the right as well as shoulder the obligation to protect the environment, have right to supervise on environmental quality and to participate in environmental management. As a rising environmental protection body in recent years, environmental protection NGO plays an important role in practical environmental protection public participation system. After analyzing the shortages of present public participating system and the functions of environmental protection NGO in promoting environmental protection and realizing public participation, this article gives suggestions on promoting the realization of public participation by perfecting and promoting environmental NGO.
【关键词】环保NGO；公众参与；公益诉讼
【英文关键词】environmental protection; NGO; public participation; pubic welfare litigation
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、环保NGO的特点
　　
　　提到环保NGO，一般民众可能还比较陌生，但有一类人，却是学者与公众共同熟知的。他们因为前瞻激进的言行而被视为狂狷之士，却又因为提倡古朴自然的生活方式而被视为保守分子；他们努力秉承理性的科学态度，却无法割舍心底的草根情节；作为环保困境的破冰者，他们是政府与民众沟通互谅的桥梁，却常常面对被政府忽视，被民众误解的无奈。因为他们的使命与其说是为民请命，毋宁说是为自然代言。他们有个共同的名字叫做环保人士，他们并非一个人在战斗，他们来自于环保NGO[1]。
　　
　　环保NGO也称民间环保组织或环保非政府组织，因其代表了政府环保部门和企业私人环保机构之外的一类社会环保自治组织机制，而被称为环保“第三部门”或环保“第三域”，。是围绕生态环境的保护开展活动的民间环保团体。与政府环保部门和企业私人环保机构相比，其活动既不依靠强制性的行政权力，也不以营利为目的，而是通过致力于环境保护而树立社会公信度，依靠公众的志愿参与，由公众自发形成、自我管理的自治组织。其主要特征是：1、非政治性，不以谋取政治利益为目的；2、非营利性，不以通过组织活动谋取经济利益为宗旨；3、公益性，以公共利益为指向；4、非宗教性，环保NGO秉承的人与自然和谐发展的理念是一种科学的发展观和生存态度，而非宗教信仰，其活动也不具有仪式性；5、志愿性，其成员多数为志愿者；6、组织性，环保NGO有自己的章程和行为规范，是法律认可的合法组织。
　　
　　一般民众了解环保NGO多是由于2004年怒江保卫战[2]，就是这一次交锋让环保NGO倍受指责，然而也就是这一次交锋将环保NGO推向了环保的前台，公众开始意识到原来纯粹的民间呼声是可以改变政府决策的。尽管环保民间组织的质疑未能最终逆转怒江开发的进程，但经此一战，环保NGO真正成为环境保护中不可小觑的力量，环保民间组织在公众参与原则实践化中的作用日渐为公众所认可，而在此之前，毋庸讳言，公众参与在环境保护中呈现出的仅是一副宣言性的、昭示化的面孔。
　　
　　二、我国公众参与制度存在缺陷
　　
　　环境保护公众参与是指在环境保护领域，任何个人、组织和团体都依法享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务；有权对公共政策或具体建设项目可能对环境造成的影响提出自己的意见；有权通过直接参与政府决策部门的决策过程，参与环境管理；有权对环境质量进监督。自1996年美国在《国家环境政策法》中明确提出公众参与的要求之后，许多国家的环境法律及国际性法律文件都将公众参与作为一原则写进法律之中，我国也不例外。如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》中对公众参与的程序、责任人员做了进一步明确。规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。但现行立法中对有关公众参与的规定存在的问题也是明显的。具体表现在：
　　
　　1、有关公众参与的条文，多为宣言性或应然性的规定，过于原则和抽象，缺乏可实施性。如《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位的居民的意见。”但是对于如何听取居民意见，听取意见的方式、程序及该意见在环境影响评价中的作用却没有进一步的规范。
　　
　　2、缺乏公众参与责任机制。对于公众参与的规定多为“应当……”，但是对于缺失公众参与的环境决策和环境管理的后果及责任却未作出相应规定，公众及民间环保组织在环境保护中的地位并不明确，在公众及环保组织根据环境保护法要求参与环境管理或对环境质量进行监督受阻时，相关机构或人员的责任如何届定，甚至于是否需要承担责任，这些都缺乏明确的法律依据。
　　
　　3、现行法律关于公众参与的规定，多为末端参与，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的检举、控告式的参与。而环境污染和生态破坏的特性决定了对环境保护应以预防为主，防治结合，公众参与应深入到整个环境政策、规划的制定、实施及开发建设项目的规划、建设过程中，从源头及过程中发挥群众力量杜绝环境污染和环境破坏。
　　
　　4、缺乏确切实际和行之有效的激励机制，“法律的激励功能要正常发挥，首先要处理好的是模式问题，对于不同的主体行为要有不同的法律调控模式。就个体而言，法律必须针对不同类型的个体设计出不同的激励措施”[3]《环境保护法》第八条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”，这种“小红花”式的奖励制度是较底层次的激励方式。由于环境保护的公益性，使得其既和人人有关，又和人人无关。因此有效的公众参与激励机制应设计为权利模式，即将公众参与作为权利落实下来，使公众真正享有环境知情权、参与环境事务决策权、参与环境立法执法权以及环境诉讼参与权等。
　　
　　5、缺少环境公益诉讼制度，这是公众参与制度最大的漏洞。由于公益诉讼制度的整体缺失，加上对于环境权是否是独立的权利，公众及环保团体是否是适格的诉讼主体，环境利益、美学及景观利益价值的损害是否构成法律上的损害事实等等问题一直未能形成统一的认识，因此环境公益诉讼这一最能体现公众参与权能的制度至今仍然只是学者们讨论与呼吁中的名词。
　　
　　三、环保NGO在公众参与中的优势
　　
　　（一）较之个人，环保NGO具有更多的理性
　　
　　公众参与分为三个层次：第一，是通过环境教育使公众意识到环境和资源危机，从而自觉维护和实施政府的可持续发展环保政策，接受更为环保的生活方式。第二，是作为利害关系人和政府协商环境决策。第三，是基于权利的参与理念，即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利。[4]我国目前的公众参与仍处于第一个层次，即环保理念的宣传和普及阶段。从另一个角度来讲，这意味着我国公民的环保意识还远未觉醒。对于大多数公众而言，普遍认为环保应该是政府的责任，对于自身及其他社会组织在环保中应该承担的工作既缺乏清晰的认识，也没有足够的热情。这一点亚里士多德早就提醒过我们：“参与人员最多的公共物品，获得的关心最少”。因此，公众抱怨环境质量下降，担忧生态平衡问题，向往健康文明的生活方式，却仅止于愤怒与抱怨，不愿为改善环境而作出相应的改变，更不用说去积极地维护环境权益了，这种行为方式上的冷漠当然也与环境保护公众参与缺乏有效的激励机制有关，因此单个的公民在公众参与中发挥的作用微乎其微。另外，现实中，一部无益于环境的法律法规或者一个有损于生态环境的开发建设项目往往从短期来看是极具经济效益的，因此，环境权益的实际受害者往往同时是这些政策和项目眼前最大的受益者。在短期利益的驱动下，公众会弃环境利益于不顾。由于环保NGO的非营利性和志愿性，加入其中投身环保事业的成员其动机不是为了牟取个人利益，也不只是由于个人的生活环境遭受破坏，而是为了整体环境利益。因此他们多数为在环保意识上较早觉醒，对环境利益较为敏感，对环境公益较为热心的人，同时，多数成员拥有较高的学识和专业技能，使他们能够更为理性地权衡经济利益与环境利益的得失，并在向公众宣传环保理念时提出更为科学和更具有说服力的数据和逻辑。而NGO作为合法成立的组织，有自己的章程和行为规范，可以在一定程度上避免成员在环境保护中的个人激情主义或过度草根情节。
　　
　　（二）较之个人，环保NGO的发言更有力度
　　
　　《21世纪议程》将NGO视为公众参与的九大人群之一[5]，这是因为环保NGO作为组织，在社会公共事务中的参与程度要远远高于个人。以组织的形式实践公众参与，可以使个人的愤怒与抱怨转化为法律上的诉求，使个人的质疑转化为听证中有力的质询。同时，植根于民间的环保NGO在长期开展环保教育、推广环保理念，支援个人环境损害救济过程中形成了一定的社会公信力和影响力，由其代表公众参与环境保护管理和监督，既能得到公众的认可，又可以对政府形成一定的压力，得到更多的重视，有利于公众参与效能的实现。
　　
　　（三）较之个人，环保NGO拥有更大发挥空间
　　
　　日益严重的环保问题需要借助民间力量，市民社会的日渐成熟需要转变政府职能，这些都为环保NGO的发展提供了契机。随着政治体制改革的深入，政府日渐意识到“市民社会介入是制约政府失灵和市场失灵的崭新手段，公众参与度是政治现代化的关键标志”，而环保NGO作为致力于环境保护教育与环境侵权救济的组织，既拥有民意基础，又有一定的专业技能，因此将部分环境公共服务职能交由环保NGO就成为政府转变行政手段的恰当方式，而这恰恰正是公众参与的重要方式。
　　
　　四、环保NGO面临的困境
　　
　　（一）登记管理受限，合法性受质疑
　　
　　根据中华环保联合会于2006年发布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》显示：截止2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中由政府部门发起成立的有1382家，占49.9%；民间自发组成的有202家，占7.3%；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻内地机构68家，占2.5%，主要集中在北京、上海和东部沿海地区。由这组数据可以看出，本应作为环保NGO中坚力量的民间自发组成的环保组织，即所谓草根环保组织数量极其有限。这一方面与我国环境保护起步晚有关，更重要的原因在于环保NGO作为社会团体在登记与管理方面受到许多限制。目前我国社会团体的登记和管理主要受《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》调整，这两个条例规定了对民间组织实行登记管理机关和业务主管单位双重的管理体制和分级登记管理体制，其中双重管理体制是指对非政府组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。根据《社会团体登记管理条例》的规定，民政部门是唯一的社团登记管理机关。但同时，《条件》又规定：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记机关审查筹备。也就是说，在接受登记机关的审查登记之前，民间组织必须先寻找愿意担当其业务主管单位的组织，而有此资格的组织，仅限于“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府授权的组织”，同时又规定业务主管部门履行下列监督管理职责：1、负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记剪报审查；2、监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；3、负责社会团体年度检查的初审；4、协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；5、会同有关机关指导社会团体的清算事宜。这些规定，一方面对业务主管部门科以过多职责（包括一些登记机关单独可以完成的职责），使业务主管部门由于担心承担责任而不愿成为民间组织的主管部门，使环保NGO失去获得合法身份的前提条件；另一方面又赋予业务主管部门过多的权力，实质上是将环保NGO置于政府的控制之下，限制了其自主权，使环保NGO的非政治性和志愿性大打折扣。也导致许多环保NGO或者注册为公司法人，或者依附于其他机构，或者干脆没有注册登记，这不但大大影响了环保NGO的合法性，而且会使在其进行环保公益活动，特别是在进行环境公益诉讼时面临主体资格合法与否的尴尬。而那些完全符合法律规定的环保NGO，是否可称为NGO暂且不论，其所付出的代价也是惨重的，首先就是民间性的削减，由于是由政府发起或是由政府推动成立的，这类政府NGO组织的群众基础较差，志愿者的参与很少；其次是自主性减弱，这不但体现在其组织管理活动受限，而且更重要的是由于其双重身份，很容易由民意代表，自然斗士沦为政府喉舌，在政府成为环境污染和生态破坏的始作俑者时，其所面临的指责也就不可避免，这也是环保NGO社会公信度不高的原因之一。
　　
　　（二）筹集资金困难，运作艰难。
　　
　　环保NGO的资金来源主要有政府资助、民间捐助、成员缴纳会费等，由于政府明确规定1985年以后建立的种类社团要遵循“三自”发展方针，不再增加财政拨款，环保NGO活动经费中的政府资助部分逐渐减少，所需大部分资金需自行筹集。但我国经济水平不高，人们环保意识不强，没有形成制度性捐赠机制，因此来自于企业和个人的捐款数量非常有限，根据中华环保联合会的调查显示，2004年全年，全国所有环保NGO，有22.5%的机构基本没有筹到经费，81.5%筹集经费仅在5万元以下。许多环保NGO由于经费短缺而举步维艰。
　　
　　来自于捐赠的经费不足以维持环保NGO的日常运作，一些环保NGO因此从事营利性活动以筹措资金。但我国《社团管理条例》规定，社会团体不得从事营利性经营活动。这是对社会团体从事营利性活动的绝对禁止规定，这一规定实际上将环保NGO“生产自救”的活动归为非法。但NGO不同于NPO[6]，NGO固然具有非营利性，但其首要的特征在于非政治性。而且判断一个组织是否具有营利性，除看其是否从事营利性活动外，更重要的在于其营利所得是否作为利润由组织成员所分享，环保NGO从事营利性活动的目的显然不在于此。因此，应参照日本环境法的规定，允许环保NGO通过经营企业和开展有偿服务筹集资金，对于环保NGO的该类活动法律不应加以过多限制。
　　
　　五、建议
　　
　　（一）修改《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，取消双重管理体制，变对环保NGO实行政府直接控制和管理为加强环保NGO自身组织建设和能力建设。
　　
　　如前所述，现行法律对于环保NGO的登记和管理限制过多，已经严重影响了环保NGO的良性发展，其中业务主管部门的审查管理并无必要，应予以取消。然而，这并不意味着对环保NGO放任自流，而是指政府对于环保NGO应给予宽容的态度。环保NGO应加强自身组织建设和能力建设。目前许多民间环保人士积极参与环境保护是基于一种志愿者的精神和环保理念，但缺乏专业环保知识、环境管理知识和相关法律知识，这严重影响了民间组织作用的发挥。要在环保这条艰辛的道路上走下去，仅凭“头顶的星空和心中的道德准则”是不足够的。在怒江保卫战中，环保NGO最初面对何作麻、方舟子等人的“伪环保分子”、“极端环保分子”的指责时几乎无力招架，可见单有环保热情是不够的，环保NGO要在环保公众参与中发挥更大的作用必须加强自身建设。
　　
　　（二）制定《环境保护公众参与实施办法》，明确公众参与的主体、程序、途径和责任。
　　
　　目前我国法律中关于公众参与的规定过于分散而且原则化，缺乏可实施性。如果没有真正权利的赋予和相关制度的保障，公众参与终归只是民主行政概念下的华丽装饰而已。因此，有必要出台专门的公众参与实施办法，并在其中明确环保NGO的地位。
　　
　　（三）建立环境公益诉讼制度
　　
　　环境公益诉讼制度是指当环境作为一种公共利益在受到损害或有受到损害之虞时，公众作为环境公共利益的代表人，对侵权民事主体或行政机关向法院提起诉讼，由法院依法追究侵权主体法律责任的诉讼活动。环境公益诉讼制度有利于保护公众环境权益，能够促使环境保护行政主管部门及其他行政机关严格履行其法定义务，有利于加强对环境污染和生态破坏行为的监督管理。美国环境法中将其规定为“公民诉讼”，规定任何公民可以代表自己提起一项民事诉讼。就我国目前来讲，规定任何公民均可提起公益诉讼并不现实。何况环境公益诉讼大多耗时较长，花费巨大，对专业知识和技能要求较高，非私人力所能逮。因此，建议建立环境团体诉讼制度。所谓团体诉讼是指“为了达到环境保护的目的，它不是为了自己的利益，而是一种为公益所为的法律救济途径，目的在减少司法救济与执行之落差，并增加人民参与可能性”。[7]在我国，团体诉讼的适格主体公法人应为人民检察院，私法人应为环保NGO。


【作者简介】
刘慧芳，女，学士，重庆大学环境与资源保护法学研究生。


【注释】
[1] 陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社，2003
[2] 中国环境科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.第二卷[C].北京:社会科学文献出版社，2004
[3] 赵震江.法律社会学[M].北京:北京大学出版社,1998
[4] 博登海默（badenhaimer,E）.法理学：法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社，1998
 
【参考文献】
[1] ＮＧＯ：Non-governmental Origanizations 非政府组织
[2] 自2003年起，汪永晨、廖晓义等环保志愿志及“绿家园”为保护怒江生态环境，阻止在怒江修建大坝而各方奔走，引发了一场环保大讨论，并一度迫使政府作出停止开发怒江的决定。
[3] 赵震江.法律社会学[M].北京:北京大学出版社,1998:231-232.
[4] 中国环境科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.第二卷[C].北京:社会科学文献出版社,2004:430.
[5]《21世纪议程》界定的公众参与九大人群：工会、青年、妇女、农民、科学家、商业界、NGO、土著居民和地方当局
[6] NPO：Non-profitable Organization，非营利组织
[7] 陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003:335.