环保NGO发展现状与对策研究

【摘要】“保护藏羚羊”、“保护母亲河行动”、“圆明园事件”、“怒江工程”……环保NGO在可持续发展中的作用越来越多的展现出来。但是，在发展过程中，环保NGO也遇到了诸多问题，本文将在分析中国环保NGO现状及存在问题的基础上，提出促进中国环保NGO发展的建议。
【英文摘要】“Protecting antelope”,“protecting the Mother River”,“the Old Summer Palace affair” and “the Nu River project ”……The importance of the Environmental NGO has been exhibiting increasingly in the sustainable development. At the same time, Environmental NGO has barged up against many problems, suggestions to promote Chinas Environmental NGO will be made on the basis of analysis about the Environmental NGOs actuality and its existing limitation in this article.
【关键词】环保NGO；现状；发展建议
【英文关键词】Environmental NGO; Present Condition; Development proposal
【写作年份】2007年


【正文】
　　根据中华环保联合会的统计，从1991年辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会注册成立，1994年“自然之友”在北京成立，我国环保NGO已经经历了十余年的发展，现有各类环保NGO2768家，从业人员总数有22.4万。环保NGO的活动从早期的环境宣传及特定物种保护等，逐步发展到组织公众参与环保，“为国家环保事业建言献策，开展社会监督，维护公众环境权益，推动可持续发展等诸多领域。”[1]
　　
　　一、中国环境NGO的发展状况
　　
　　（一）何谓环保NGO
　　
　　NGO (Non-Governmental Organization, NGO )，是指不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。根据国际上研究NGO问题的权威美国约翰-霍普金斯大学教授萨拉蒙的定义, NGO一般具有如下属性：组织性，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受政府支配，NGO通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资源，形成自下而上的民间社会组织；非营利性，指不以营利为目的，其目的是为了实现社会或者一定范围内的公共利益，不进行利润分配；自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，志愿者和社会捐赠是NGO的主要社会资源。以保护环境为目的，同时具备上述特征的组织即环保NGO。
　　
　　（二）中国环保NGO的发展状况
　　
　　我国经济发展经历了从计划经济到市场经济的转变，工业化起步较晚，经济水平落后于工业发达国家。国际上公害事件频繁发生时，我国的环境问题并不突出，尚未得到足够的重视。由于在经济发展过程中没有配套考虑环境问题，经济大规模发展的同时我们付出了惨重的环境代价，污染问题越来越严峻。在此基础上，国家从70年代开始采取一系列法律措施和政策手段与环境污染展开斗争。但是，与西方国家自下而上的公众推动环保相反，这种自上而下的环保工作过于倚重政府的力量，没有调动广大人们群众的环保意识和环保热情，影响了环保的效果。
　　
　　随着改革开放的深化，特别是经济体制从一元化的计划经济向多元化的市场经济转型，国家垄断社会公益资源配置的格局开始瓦解。政府从一部分社会领域的逐步退出形成了NGO产生和发展的体制基础。同时，长期以来形成的粗放型经济发展模式已经给我国资源和环境带来了沉重的压力，而仅靠政府的力量对于解决环境资源问题显然是远远不够。政府的人力、物力是有限的，但是环境破坏行为则是无处不在的，用有限的行政资源去治理无限的环境破坏行为，常常是防不胜防，力不从心。而且，“政府自己也会成为环境的破坏者，例如政府的有些经济决策往往会成为诱发环境问题的根源，有些开发规划和计划甚至是破坏环境的主要因素。政府所设企业甚至与政府部门、政府官员由密切联系的企业因为有政府背景而成为最大、最难治理的环境破坏者”。[2]在这种情况下，一方面政府在环境政策上倾向于动员民间力量和公众参与，另一方面一些关心环境的有识之士自发地组织起来致力于自然资源的保护和环境污染的治理。于是，环保NGO应运而生。
　　
　　根据中华环保联合会在2005年7月至12月在全国范围内开展的关于中国环保民间组织发展状况调查报告显示，我国现有民间环保组织有两千多家，主要分布在北京、天津、上海、重庆及东部沿海经济发达地区和湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富的省份，具有年龄结构轻、学历层次高等特点。但是这些组织中民间自发组成的环保NGO只有202家，占7.3%，可以说少之又少。我国现行《社会团体登记管理条例》中规定：民间组织“应当经其业务主管单位审查同意”和“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”方可在民政部门注册登记。也即环保NGO一方面要挂靠某个业务主管单位，另一方面会员数量要达到一定的标准才可以获得合法身份。限于上述条件，我国环保民间组织在各级民政部门正式注册登记率较低，仅为23.3％；有63.9％的在单位内部登记（学生环保社团在学校登记）或在工商注册为民办非企业；仍有部分环保民间组织未办理任何注册登记手续。总体而言，我国环保民间组织起步晚，成长迅速，发挥作用明显，但发展不均衡，骨干人才偏少。“由民间自发成立的环保民间组织数量少，组织松散，较活跃，但存在内部机构建设不完善、工作随意性大的问题。”[3]
　　
　　二、环保NGO的作用
　　
　　经过十多年的发展，环保NGO无论在数量上、规模上都有了很大的发展，在推动公民环保参与和可持续发展方面，已经取得了富有影响力的成绩。
　　
　　（一）开展环保知识、环境意识的宣传和教育活动
　　
　　环保NGO通过出版书籍、印刷资料、举办讲座、组织培训和新闻媒体等各种方式开展环保的宣教活动
　　
　　（二）建立政府与公众之间的桥梁
　　
　　一方面，环保NGO通过建立环境信息网站、公开发布环境信息和广泛向公众作调查等形式，搭建起公众与政府相互沟通、相互对话的渠道。把环境的知情权、参与权、监督权交给公众，并向政府反映公众的想法和要求，在重大的环境决策中纳入公众的意见。
　　
　　另一方面，由于环保NGO 是公众自发建立的环境保护组织，因此具有天然的和公众密切联系性，也往往以代表公众的意见出面，表达社会公众对环境保护的观点。特别是公民个人作为分散的个体孤立对待环境问题时，他们更需要团体力量支持，尤其是环保NGO中专业技术人员和法律专家的专业支持，更需要环保NGO的意见表达与呼吁。
　　
　　（三）环境治理的监督功能
　　
　　在环境治理中，环保NGO可以起到特有的监督功能。因为政府在环境治理中既是管理者又是监督者，政府必须按照自己的职责履行法定义务，政府的行为是否到位、是否合法，还需要公众的监督。对于企业来说，环境保护的社会监督更是不可缺少。企业作为市场主体，总以追求利润最大化为宗旨，其外部不经济性始终存在。作为社会力量的主要代表，环境NGO一直发挥着重要的监督作用。
　　
　　三、限制环保NGO发展的因素
　　
　　(一)严格的登记制度限制了环保NGO的数量
　　
　　一直以来，一些政府部门对环保NGO推动环保事业发展的作用缺乏认识，存在“政府包揽一切”、“怕添乱、怕麻烦”等思想观念，对其发展缺乏热情和支持。为了能对NGO进行有效的监督管理和调控，最大限度地避免与政府目标不一致的NGO成立，我国政府确立了NGO的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制，即双重管理体制.。此外，分级管理原则和非竞争性原则也是民间组织登记管理制度上的另外两个重要原则。这种管理体制很大程度上限制了具有合法地位的环保NGO的成立，在相当长的时期里都将成为制约中国环保NGO发展的因素。
　　
　　(二) 环保NGO缺乏公众认可
　　
　　没有广泛的公众参与，环保NGO就失去了立足之本，成为无源之水、无本之木。我国的环保NGO目前的公众基础还停留在相对少数的社会精英阶层，针对广大群众的宣传还远远不够，基于多种原因，他们对于环保NGO的认可度也很低。很多人对环保NGO的活动持一种旁观态度，更不会付出人力、财力支持其活动。
　　
　　（三）经费问题制约环保NGO发展
　　
　　我国正处于经济转型期，相对市场经济成熟的发达国家而言，政府对民间组织的资助极少，国家对公益捐助缺乏必要的财税鼓励政策支持，社会公益捐助意识淡薄，以环境公益事业为主旨的我国环保民间组织生存和发展的费用问题尤为突出，经费问题一直困挠着环保NGO的发展脚步。以企业和个人对于环保组织的捐赠为例，在国外环保捐赠是公认的公益性捐赠。企业和个人向环保组织捐赠财物可以减免税收。《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定：“单位慈善捐赠在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除；个人捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”但在国外被普遍认定为公益性质的环保捐赠，在我国却无法享受任何税收优惠，企业界对民间环保NGO捐赠并无积极性。
　　
　　(四)环保NGO的内部制度建设欠佳
　　
　　鉴于环保NGO，尤其是公众自发组成的“草根”组织在开展活动、吸引人才、筹集资金、招募志愿者等方面遇到的困难，以及非政府组织天然具有的自发性、盲目性等特点，他们往往结构松散、人数有限，对内部制度建设没有足够重视，从而造成社会公共资源的使用缺乏监督，不利于提高环保NGO的公众形象和信用度。
　　
　　四、环保NGO发展建议
　　
　　（一）完善立法、创造宽松的发展环境
　　
　　以政府的能力和所掌握的资源并不足以充分应对日益复杂和多样化的社会问题和环境问题。而环保NGO是纯粹的公益性社会团体，在保护环境、维护生态方面与政府目标一致。确立大社会、小政府的观念，由环保NGO发挥联系基层及弱势群体的优势，共同推动环保事业的发展。因此，政府对于环保NGO应该持鼓励和扶持的态度，在当前，首先要在登记管理程序方面做出改善，凡是符合NGO的基本特点并以环保为目的的组织都应予以登记注册。同时，应当在环境基本法中明确环保NGO的地位和作用，与环境影响评价的公众参与和公民听着制度相结合，共同发挥作用。在相关部门法中规定配套的管理制度，使政府的管理有法可依。
　　
　　（二）树立形象、提高社会认可度
　　
　　目前国内的环保NGO的活动主要围绕环保宣传教育、提高公众的环保意识开展。但是许多环保组织的活动存在“一阵风”现象，没有把工作做到常规化，这些活动给公众的影响往往是一时的，容易产生环保就是喊口号、捡垃圾的印象。针对这种情况，环保NGO应该重视自己在公众心目中的形象，通过长期扎实的环保工作逐渐将环保意识渗透到人们日常生活当中，改变自我保护型的环保思想，促使人们树立环保是一项需要每个人参与的事情的观念。在活动中注意争取大学生和中小学生，他们对于先进的观念更有热情，集中宣传、相互影响，教育的效果更易于落实到行动中。
　　
　　（三）加强合作、拓宽资金来源
　　
　　1、环保NGO需要与政府开展合作
　　
　　基于公益目的，当政府不能有效地配置社会资源时，NGO以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，实现公益资源的有效配置，这是对政府职能的有效补充。同时，NGO通过与政府的合作，能够积极推动环保领域内的公共参与和吸纳更多的资源，从而提高公益活动的效果。政府与环保NGO联手整合公共资源，使其发挥最大效能，以满足公众对于良好环境和生态安全的需求，这无疑是既有利于政府，有利于NGO，更有利于社会的多赢局面。
　　
　　2、借鉴国外环保NGO的发展策略，开展有偿服务，加强与企业的合作
　　
　　传统上，我国环保NGO与企业的关系常处于对立或者互不干涉的状态。对于污染企业，环保NGO以各种方式与其进行斗争；对于非污染企业，环保NGO 与之并不相干。但是，对于环保NGO而言，企业既有可能是污染的制造者，也有可能成为重要的资金来源。因此，环保NGO在保持自身独立性的基础上，可以为企业提供有偿服务，如提供高效节能的技术方案，环保政策法规的咨询，站在企业的角度分析污染产生的原因并提供技术信息支持；通过各种渠道给企业带来真实的经济效益，比如争取税收政策上对企业捐助环保事业免税；与企业合作开展各种环保、文化宣传项目来提升企业的知名度，为其树立良好的公众形象，创造潜在的品牌价值。
　　
　　（四）健全内部制度、提高工作效率
　　
　　环保NGO要想发展得很好，并获得公众的认可，其内部管理的规范性不容忽视。管理学大师彼得·德鲁克曾经指出：“非营利组织不仅需要管理，而且必须要以最好的方式来管理，因为做好事也要精益求精。这首先是因为人们对非营利组织抱有比企业更高的期望，非营利组织的失败或丑闻更加令人难以接受。其次，为非营利组织工作的人大多是志愿者，如果非营利组织的管理不善，那么不仅难以吸引高素质的志愿者，而且也是对社会资源的浪费。”[4]
　　
　　因此，环保NGO应该明确管理体制并制定行之有效的管理制度与考核制度，完善财务管理与成本控制机制，实现制度化自律；通过引进创新能力的人才和参加各种培训活动，提高自身的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力。同时，环保NGO利用公益资源开展公益活动，因此，有义务向社会公开其财务状况和组织情况。并且通过问责、评估、参与、自律、互律等形式对环保NGO进行有效的监督。
　　
　　尤其值得注意的是环保NGO应当吸收高素质人才加入，吸收高校环保社团作为后备力量。据不完全统计，环保社团几乎每家高校都有，年轻学子身处知识与文化的汇集地，掌握先进的知识，参与环保实践的激情，他们社团往往依托网络发展，如四川大学的GreenSOS、北京大学绿色大学生论坛、南京绿色石头城等社团即是代表。
　　
　　经过10多年的发展，环保NGO在数量上、规模上、专业化等多个方面都有了发展，出现了以自然之友、北京地球村、中国政法大学污染受害者法律帮助中心为代表的影响范围较大的环保NGO。面对中国的社会转型和不断增长的环境压力，环保NGO面临着重新定位和提高能力的挑战，这些组织一边探索环保NGO的发展道路，一边为保护环境贡献着自己的力量，相信随着人们物质文化生活水平的普遍提高，公众的民主法制意识和环保意识的进一步增强，我国的环保NGO将在更多的领域发挥广泛作用。


【作者简介】
吕子瑜，女，华东理工大学法学院2005级环境与资源法学专业硕士研究生。


【注释】

[1]中华环保联合会，《中国环保民间组织发展状况报告》，《中国环境报》2006年4月28日
[2]李艳芳，公众参与环境保护的法律制度建设—以NGO为中心，浙江社会科学，2004年第2期
[3]中华环保联合会，《中国环保民间组织发展状况报告》，《中国环境报》2006年4月28日
[4]彼得.德鲁克《非营利组织管理》
 
【参考文献】
1.王名，《非营利组织概论》中国人民大学出版社2002年版
2.中华环保联合会，《中国环保民间组织发展状况报告》，《中国环境报》2006年4月28日
3.《世界环境》杂志编辑部，《圆桌话题：环保NGO与公众参与》，《世界环境》2005年第5期
4.黄浩明，《国际民间组织合作实务和管理》，对外经济贸易大学出版社2000年版
5.林家彬， 国务院发展研究中心《环境NGO在推进可持续发展中的作用-对日本环境NGO的案例分析》，《中国人口资源与环境》2002年第２期
6.王名，《中国NGO研究一以个案为中心》，联合国区域发展中心2000年版
7.洪大用，《转变与延续：中国民间环保团体的转型》，《管理世界》2001年第6期
8.王名 贾西津，关于中国NGO法律政策的若干问题 清华大学学报 2003年第1期
9.曲格平.环境保护知识读本.网络版
10.世界环境大事记.http: // www.oursci.org /magazine/ spring/02s0104.htm
11.万俊 罗猛，论国际环境保护非政府组织的兴起、形式及其作用机制 黑龙江省政法管理干部学院学报 2006年第2期
12.GVB.2000b.//www.gvbchina.org/Chinese/htm
13.梁从诫，自然之友五年回顾.1999年第4期
14.苏力，规制与发展.浙江人民出版社，1999
15.付涛，当代中国环境NGO图谱 南风窗 2005年第2期
16.环保NGO如何提升自身发展能力，绿叶杂志，2007年第5期