加拿大自治领的行政机构
发布日期：2003-12-05 文章来源： 互联网
-戴姆森
虽然1982年宪法法案对加拿大宪法作了非常重要的改变，但它保留了主要的政府结构，而且议会和省立法机关之间的权力划分几乎没有改变。
加拿大的行政机构由两个半虚职和实权机构组成。国王和他的代表，即总督构成名义上的，而内阁却行使实权。《英属北美法案》的序言声称：“各省……有权表达他们的愿望，即在联合王国国王的统治下联合起来组成联邦制的自治领，同时制定一部在原则方面类似于联合王国的宪法。”国王伊丽莎白二世是加拿大的女王。她是加拿大同大布列颠以及其它英联邦国家联合统一的象征。但是英王对加拿大行使的类似于英国国王的权能实际上是由总督来行使的。一些加拿大的特权，诸如荣誉和奖赏的准许权、大使和部长的任命权，均由女王个人行使。其他的则由她的代表总督来行使。不恰当地指出另一点，这种特权的行使要根据加拿大政府的提议。
一）总督的任命及其任期
1890年前，总督由英国殖民大臣提议，然后由国王任命。自从1890年以来，虽然没有硬性的程序，但自治领政府开始与有关方面进行协商。自1926年帝国会议后，总督的任命权由自治领政府行使。加拿大总理向国王或女王推荐总督，国王不作任何变动地接受。文森特。迈锡是被任命这一职务的第一个加拿大人。
总督任期五年，但他也可以通过自治领内阁建议由国王提前罢免，也可以延长大约一年。关于总督的年龄、民族或阅历，法律没有作规定，其生活待遇，除了与职务相称的各种津贴补助之外，其薪水是每年10000美元。
二）权力
总督的权力似乎超越其他部门的权力，但实际上跟英国国王一样，他仅仅是大臣行事的橡皮图章。戴姆森说过：“总督趋于走他德高望重的前任等几代所走的道路，他实际上不享有权力。他是一个为了政治的需要而在立法上的残存物，其最高长官的权力逐步转移到其他人手里，然而还保留大量的优势和重要性。”他的有名无实的职能和权力由以下这些首脑控制：行政的、立法的、礼仪的和司法的。
1、行政权：
1） 他任命各省的副省长，同时也有权罢免他们。事实上，这些任免权是由自治领的行政部门来决定。
2） 他任命参议院议长、最高法院法官、省法院法官、委员、治安法官和各种分支机构的官员。这些权能也是由他的正式的对平民院负责的行政部长来行使。
3） 他是自治领的陆、海、空三军总司令。
4） 他任命加拿大驻联合国代表。
5） 他签署不由国王直接签署的重要条约。
6） 他任免不由总督直接任免的普通机构和部长。直到1926年，他还代表英帝国撤销一定的大使馆的职能和维护帝国的更广泛的利益。1926年的帝国会议剥夺他的所有这些职能，转移给加拿大作为联合王国政府代理人的高级代表。
7） 他任命自治领政府各部部长和担任所想担任的职务。在议会制政府需重述的是，总督无权干预任命和罢免各部部长。部长由属于平民院多数党的总理选择，没有他的意见不得免职。
8） 他担当调停人和用他的影响来解决任何时候引起的政党领袖之间的纷争。即使他很少场合行使，但他拥有一种保留干预权，。当有必要维护宪法的正常活动时，他有权干预。如果总理收受贿赂和拒绝放弃或劝告总督召集议会处理事务，那么总督有权撤换其职务。如果总理解散平民院只有少数赞成，即使原内阁要总理这样做，总督照样能拒绝解散平民院。这一权力就象达摩克利兹之剑，很少使用。
2、立法权：
1） 他召集、休会和解散议会（平民院）。事实上，他是一个决定议会开会、休会的内阁。关于议会的解散，要由总理请求，没有总理的意见，议会不能解散。1926年的一件事最后决定了总理不需总督同意就有权要求解散议会，前者不能拒绝。
2） 自治领议会通过的议案除非总督认为必要之外，决不能变成法律。他根据他的同意或他的多数赞成而通过法案、否决法案或保留法案。由他的陛下同意作为前提来行使否决权或保留权，这完全是一个政治上的时代错误。这种权力遭致滥用，没有一个法案因为他的陛下而保留。
3） 他被授权以违法、违宪、不正当、受苦或保护财产或私人权利为由而否决省立法机关通过的法案。总督行使这些权力不是由他自己决定，而是由内阁的建议作出行为的。否则，对省立法的否定范围就会发生滥用。
4） 提名参议院议员，任命和罢免参议院议长。
3、礼仪职能：
1） 早期的加拿大总督履行半个外交机构的职能。今天，他的访问仅仅是对加拿大政府同意交往的国家，为了加强邻国之间的友谊而进行友好访问，起到友谊的桥梁作用。因而戴姆森作了这样的描述：“真正可能的是，他的社会性访问仍然还考查非正式的和暂时性的事务，这些事务虽然在外交往来方面明显受到制约，但对于两国来说又具有共同的利益。”
2） 他召开议会，接受外交使节，被称为加拿大的“最忙碌的人”。用罗伯兹的话说：“总督在渥太华的政府官邸接待、宴请和对国内外著名人士祝酒，为英雄们佩授勋章，欢迎来访人士。他到处访问考察，为纪念碑揭幕，为慈善机构剪彩，开展慈善捐赠活动……他是一个主要的友好大使……”
4、司法权：
1） 他任命最高法院和各省法院的法官。
2） 作为英王的代表，他行使英王的缓刑和赦免特权。他能减缓和赦免任何犯罪，赦免施加于触犯加拿大自治领的违法人员的罚金和没收财物。他在行使这些特权时要与对此负责的部长或枢密院协商。
三）总督的职位：
对总督的权力评价表明，总督的权力很明显是全权的。他的权力似乎是庞大而繁重的。但是议会制度的政治现实是自身的暴露。国家元首仅仅充当了一个名义上的统治者。他的权力最终是由内阁来行使，他本身依内阁的建议来行事。以前，他充当了联系英国政府和自治领政府关系的桥梁。但现在自治领政府任命了驻伦敦的高级官员，两国总理（首相）的联系是通过该官员来履行的。因而，总督仅仅是一个有名无实的首脑人物。他是一个自治领内阁的被任命者。他根据内阁的命令行事。旦森描述：“当总督作为宪法的元首时，他就象一个国王。象他的辉煌时的形象一样，总督的历史是一个稳定的、渐进的而不是勉强的从极度的专政向事实上的无能力的进步。”他的这种地位的变化是受宪法惯例和习俗的影响。国家自治的增长限制了他的权能，而且政府行使权能的民主色彩的增加也削弱了他的地位。他也不被认为是与英王相匹配的人物，因为他不享有英王的权力，也没有保持英王的尊严。他的地位是职位的占有，因而他缺乏世袭的英王所具有的魅力。他不是加拿大的元首，元首是英王。就风尚、品行而论，总督不必有固定的标准。在国家政治生活中，他不必象英王那样要履行荣誉尊贵的、崇高的和庄重的影响。博登对总督作为自治领最高统治者作了恰当的描述：他很少触及大众的思想感情。然而，他还是对自治领政府施加相当大的影响。他享有劝告部长的特权，他的劝告通常不得受到轻视。他对关于加拿大民主的所有重要事务考虑投信任票。他作为英王代表这一职位是英帝国宪法的组成部分。
因而，只要他担任这一可敬的职务，说他是一个傀儡或者是一个无足轻重的人物，将是一种夸张。
四）枢密院：
《英属北美法案》设立了一个在国家行政管理中作为总督咨询的枢密院。它通常由所有的前任和现任部长、前任和现任的大法官、两院议长和著名人士组成。枢密院成员终身任职。枢密院只在诸如新国王或女王就职等一些礼仪性场合才开展活动，一般很少开会。该院的工作由内阁来完成。因而，内阁可以称得上是枢密院的半个委员会。
五）内阁：
加拿大的实权执掌在由总理和三十名部长组成的内阁手里。加拿大内阁是联合王国的典型，它选举出来后由国家元首任命。总督邀请多数党领袖来组织各部。被任命的内阁实行集体负责原则。在公共场合不允许持不同的政见。虽然总理能自由地选择其部长，但在选择时不得不作适当的考虑。他不得不为天主教徒、法国人、各省和各派利益提供适当的代表。按惯例，安特里奥和魁北克每地必须有十至二十名部长，每省选出足够的政府支持者推举一名成员来组成内阁。换句话说，加拿大的内阁是一个“联邦式”内阁。联邦内阁实际上是“一个混合体、一个折衷物”。部长通常从平民院议员中选拔。如果他们不是议员，那就必须在适当的时间赢得席位或者辞弃内阁职务。但自1911年以来，参议员也可成为阁员，通常，参议院只有一名议员任内阁部长，而且不能有更多的部长职位，该成员是在参议院里的政府领导人。内阁没有任期限制。内阁任期从总理宣誓就职起就任，直至辞职或死去。
六）权力：
加拿大内阁的权力和职能与英国相同。具体如下：
1）政策的草拟和制定。所有政府的政策都由内阁拟定。用旦森的话，“政府的显著职责是提供决策和领导，为国家和议会提供政策，设计处理目前应急事件和将来需要的方案。”内阁制定的政策毫无疑问要经议会批准。
2）政策的贯彻执行。内阁执行由各部草拟并由议会制定和批准的政策。
3）协调各机构的关系。内阁协调各部门的工作，在内阁讨论和决定前，任何部际间发生的矛盾由内阁协调。内阁保证行政机构的正常运行。
4）法案的草拟。议会的大多数提案是由内阁草拟的。总理实际上在所有事务中领导和指导着平民院。
5）财政金融政策的制定。内阁制定政府的金融政策，决定本财政年的支出和税收。英属北美法案提出，任何公共基金花费的议案只能由平民院提出。如果这首先要由总督推荐，但实际上内阁已告诉了总督要做什么。内阁被认为是平民院的仆人，然而却领导和指挥着平民院，而且实际上是议会的主人。
七）总理：
总理的职位虽然法律承认，但却不是依法产生。总理在加拿大政府中居于中枢地位，跟联合王国一样，他是政府首脑、议会领导人，是总督和内阁之间联系的桥梁纽带，是国家的领导人。他本人是国家的希望和报负的化身。谈到在议会民主国家里的总理，格瑞里斯教授描述：“政府是国家的主人，总理是政府的主人”。
八）总理的任命：
总理由总督任命，但总督没有决定权。总督在选举结束后邀请多数党的领袖担任总理和选择部长。总理通常是平民院议员（1891-1892年和1894-1896年在参议院有两个）。按惯例，一个非议会议员要担任该职务，必须在最先取得议会席位。总督接受总理提交的部长名单。
九）总理的权力：
总理是国家的真正统治者，他的权力是巨大的，任务是繁重的，其权力如下：
a） 内阁的选择和部长职位的分配。
总理选择他的内阁成员。他分给各省和各种利益集团适当代表，然而，他必须选择一批同党来组阁。旦森描述：“内阁变成了一个无可匹敌的同类，这个宏大的同类机构是由全国持不同政见和观点的省的、地方的、宗教的、社会的和其他利益的代表组成。”当他高兴时，能把责任推诿给部下。如果内阁成员不按他的意志办，他可以要求阁员辞职。他甚至能要求总督解除某部长的职务。因而，据说总理不仅是内阁班子的中心，而且掌握其生死去向。如果总理辞职，那他的整个内阁也辞职。他安排分配部长职位，也能根据其意志作出改变。
b） 内阁主席。
他主持内阁会议，操纵着议会的议事日程和有权拒绝讨论任何事务。如果发生票数相等的情况，他行使投决定性的一票。这种权力是内阁主席固有的。如果内阁会议上出现分歧，他将对形成决议产生主要的影响。由于他是内阁的领导者和指导者，在一项重要的提议提出之前，每位部长要与他相商。他担当了各部长职能的协调者。总结总理的职权，就像他的阁员旦森描述的“总理超越于内阁之上的权力是潜在而巨大的，虽然运用的方法和程度将取决于领导者本身的大量措施。他不仅任命内阁的部长，而且他认为合适时，有权要求部长们辞职。他主持内阁会议，他的请求将永远得到特殊考虑，而且通常毫不犹豫地得到支持。他的坚定果敢总揉和着他的圆滑和精明。部长是他的同僚而不是他的附属物……”。总理被认为是担当了一个领导者而不是老板。他应当知道何时下命令，何时哄骗，何时告诫和何时说服。
c） 平民院的领袖。
总理是平民院的领袖。他领导和指导平民院。他使所有的官方宣告在平民院得到讨论。他发起和干预重要的辩论。当他的部长们在平民院面临反对派成员时，他会来营救。他征得平民院的同意安排平民院的时间，提交政府措施。他有权请求总督解散平民院。
d） 总督顾问。
他是总督的主要顾问。他传达内阁的决议给总督，向总督提出建议。总督根据总理的推荐任命参议院议员。总督通过总理同内阁保持联系。因而，总理是内阁和总督保持联系的桥梁纽带。
e） 保护人。
在议会民主制度下，总理的权力是巨大的。加拿大总理也不例外。他推荐包括副省长在内的所有重要任命事项。在国际会议和英联邦会议上，他代表国家。
f） 国家的领导者。
他是公认的国家领导人。诸如在各党之间展开的大选中获得党派领导人竞争中名列前茅的政党领袖被推举为总理。
十）总理的职位
总理权力的分析研究表明，总理处于一个十分突出的位置。他超越于政府之上的权力是潜在而巨大的。因而他被恰当地称为“内阁拱形门上的拱顶石”、“小星系中的一个月亮”、“部长围绕行星转的太阳”。
旦森不想把他说成“平等中的第一”（优先），作为“他决无平等。”他的地位当然更高，权力更大。他是内阁的制造者和破坏者。然而，他应当担当领导者而不是老板。他与内阁班子一起工作，而不在其上。把同僚当作差使童子对待的总理，不久将会轮得自己垮台。总理勃威尔试图过分地干预部的工作，结果七位部长背叛了他，他被迫折服。评论这种背叛，旦森描述：“内阁的所有阁员对平民院负责，同时他们也乐意承认总理的领导身份，而且事实上通常服从总理的决议，但他们决不能完全放弃他们个人的看法或责任。”
这可能与詹尼斯的观点无关，他认为总理职位是执掌者的选择和部长们允许他作出的选择。作为一个行政长官，他的威望和权力与他的个性、才能和理解程度相交织。具有命令性质和才能显著的总理能够战胜他的同僚，并统治平民院。反之，一个能力低下、胆小怕事的总理一定会被他的同僚所左右和遭平民院的反对。因而，说实在话，总理职位是由执政者本人来决定其职权大小。
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