浅谈国际刑事法院管辖权补充性原则初探

1国际刑事法院管辖权补充性原则的背景与意义
　　国际刑事法院是人类历史上第一个追究个人国际犯罪刑事责任的常设国际刑事司法机构。该法院以《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《规约》)及其相关文件为国际法渊源，被誉为“国际法领域自联合国成立以来最具有创新意义和最令人振奋的发展”。与前南斯拉夫国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭管辖权所不同的是，国际刑事法院规约确立了管辖权补充性原则，即将国际刑事法院司法管辖权作为特定情形下对国家司法管辖权的补充，避免形成凌驾于国家主权的国际司法特权。该原则涉及规约缔约国和非缔约国的权利和义务，是国际刑事法院与国家主权之间发展合乎国际法基本规范关系的基本准则，同时也成为“国际刑事法院管辖权问题中最复杂、最敏感的问题”。该原则的理论与实践成果将直接关系到国际刑事法院的声誉和效能，决定着法院在追究和惩治“受到国际关注的最严重犯罪”个人刑事责任的正义性和正当性，成为规约序言中所宣示的“决心保证永远尊重并执行国际正义”精神之试金石。
　　国际刑事法院诞生至今不足5年，不仅内部机构(包括院长会议；上诉庭、审判庭和预审庭；检察官办公室；书记官处)的工作机制有待调适，而且其与世界各国(包括缔约国和非缔约国)、其他国际组织(特别是联合国及其安理会)的关系也有待进一步规范和调整，因此必然需要经历一个痛苦而漫长的磨合期。管辖权是体现国家主权的必要范畴，而司法管辖(特别是刑事司法)是最为重要的表现形式之一。“管辖权与国家主权在范围上是不同的，但是两者之问的关系是密切的；一个国家行使管辖的权利是以它的主权为依据的。”但是，“在实践上管辖权不是一个单一的概念”，“它既关系到国内法，同时也关系到国际法。”因此，研究、探讨乃至实践国际刑事法院管辖权的补充性原则时，应当始终秉承国际义务与国家主权均衡理念，努力达到国际刑事法院管辖权与主权国家司法管辖权彼此互补、善意共存、精诚协作、正义至上的境界。
　　2国际刑事法院管辖权补充性原则的规定与要求
　　《规约》序言在不同方面体现了管辖权补充性原则。一方面，序言“重申《联合国宪章》的宗旨及原则，特别是各国不得以武力相威胁或使用武力，或以与联合国宗旨不符的任何其他方法，侵犯任何国家的领土完整或政治独立”，而司法管辖权自主性是主权完整、政治独立的重要标志，理应受到尊重，享有优先权。另一方面，序言“强调本规约的任何规定不得解释为允许任何缔约国插手他国内政中的武装冲突”，也即任何国家不得利用国际刑事法院管辖权的威慑力和公信力，作为无端干涉他国内政的借口和依据。并且，序言明确“强调根据本规约设立的国际刑事法院对国内刑事管辖权起补充作用”，并“决心保证永远尊重国际正义的执行”，从而宣示：管辖权补充性原则应当成为国际刑事法院的基本准则，国际正义必须成为行使管辖权的最高价值目标。

　　同时，《规约》还进一步对有关操作性要求做出了明确规定。
　　2．1先决条件
　　根据《规约》第l2条的规定，国际刑事法院行使管辖权的先决条件包括该国家应当是自动接受法院对《规约》第5条所述犯罪管辖权的缔约国，或者通过向书记官长提交声明，自愿接受法院对有关犯罪行使管辖权的非缔约国。由于《规约》第120条设定了“零保留”原则，如果一国通过国内法定程序批准加入规约，即可认为该国已经完全理解并接受国际刑事法院对特定犯罪的管辖权。同时，国际刑事法院管辖权并不当然对非缔约国发生效力，而原则上应以该国自愿接受为先决条件(但有例外)，作为国家管辖权的补充。
　　2．2可受理性
　　这是管辖权补充性原则在司法实践中的最直接体现。《规约》第l7条第1款充分关注并“考虑到序言第1O段及第1条”(即补充性原则)的重要性，列举了法院应断定案件不可受理的以下若干情形：①对案件具有管辖权的国家正在对该案件进行调查或起诉，除非该国不愿意或不能够切实进行调查或起诉；②对案件具有管辖权的国家已经对该案进行调查，而且该国已决定不对有关的人进行起诉，除非做出这项决定是由于该国不愿意或不能够切实进行起诉；③有关的人已经由于作为控告理由的行为受到审判，根据《规约》第2o条第3款，本法院不得进行审判；④案件缺乏足够的严重程度，本法院无采取进一步行动的充分理由。以上可以作为主权国家对于国际刑事法院管辖权的抗辩理由。
　　2．3可受理性之质疑
　　根据《规约》第19条的规定，对案件具有管辖权的国家，以正在或已经调查或起诉该案件为理由提出质疑，或根据第12条需要其接受本法院管辖权的国家，有权对案件的可受理性提出质疑，也可以对法院的管辖权提出质疑。如果上述国家提出质疑的，在法院依照第17条做出断定以前，检察官应暂停调查。
2．4保留与生效
　　虽然有学者指出：“对于不得对本《规约》作出保留(《规约》第102条)的任一缔约国来说，均属自动纳入该法院的受管对象。……从实质上看这是一种自愿强制性管辖。”但是，《规约》第124条(过渡条款)规定：“一国成为本规约缔约国可以声明，在本《规约》对该国生效后七年内，如果其国民被指控实施一项犯罪，或者有人被指控在其境内实施一项犯罪，该国不接受本法院对第8条(即战争罪——笔者注)所述一类犯罪的管辖权。”并且，在涉及法院管辖犯罪的修正案对于缔约国的生效方式上，《规约》也基本恪守了管辖权补充性原则。

　　3国际刑事法院管辖权补充性原则的完善与途径
　　在国际刑事法院的运作机制中，检察官无疑是最积极、最活跃的因素，其核心权力是对国际刑事案件的调查权和起诉权。值得注意的是，《规约》有关条款赋予了检察官依据新事实、新证据可以就同一案件自主重复启动调查、起诉程序的权力，甚至经预审分庭同意可以修改、追加指控或代之以较严重的指控。这在一定程度上动摇了管辖权补充性原则。具体规定如下：
　　第一，根据《规约》第15条(检察官)第4款至第6款的规定，预审分庭在审查请求及辅助材料后，如果认为案件显然属于本法院管辖权内的案件，并且有合理根据进行调查，应授权开始调查。预审分庭拒绝授权调查，并不排除检察官以后根据新的事实或证据就同一情势再次提出请求。检察官自行根据有关法院管辖权内的犯罪的资料开始调查，并对所收到的资料进行了初步审查后，如果认为所提供的资料不构成进行调查的合理根据，即应通知提供资料的人。这并不排除检察官审查根据新的事实或证据，就同一情势提交的进一步资料。
　　第二，根据《规约》第19条(质疑法院的管辖权或案件的可受理性)第10款的规定，如果法院根据第17条决定某一案件不可受理，检察官在确信发现的新事实否定原来根据第17条认定案件不可受理的依据时，可以请求复议上述决定。
　　第三，根据《规约》第61条(审判前确认指控)的规定，检察官享有修改或撤销指控的权力：①听讯前，检察官可以继续进行调查，并可以修改或撤销任何指控。②预审分庭应根据听讯，确定是否有充足证据，证明有实质理由相信该人实施了各项被指控的犯罪。预审分庭可暂停听讯并要求检察官考虑：就某项指控提出进一步证据或作进一步调查；修改一项指控，因为所提出的证据显然构成另一项本法院管辖权内的犯罪。③预审分庭拒绝确认一项指控，不排除检察官以后在有其他证据支持的情况下再次要求确认该项指控。④在指控经确认后，但在审判开始前，经预审分庭同意，在通知被告人后，检察官可以修改指控。如果检察官要求追加指控或代之以较严重的指控，则必须根据本条规定举行听讯确认这些指控。审判开始后，经审判分庭同意，检察官可以撤销指控。
　　由此可见，检察官上述权力将导致国际刑事法院对特定情势(案件)司法管辖效力的不确定性，并可能因此侵害有关主权国家(包括缔约国和非缔约国)对该案件的专属管辖权，破坏国际刑事法院管辖权补充性原则。鉴于此，有必要适当限制检察官的上述权力，保障犯罪嫌疑人、被告人的基本人权，实现控辩双方之程序权利平等，并在一定程度上舒缓人们担忧检察官可能滥用权力的紧张情绪。因此，建议采取以下限制措施：①限定次数。即明确规定检察官就同一案件自主重复行使调查、起诉启动权次数上限；如果具有特别情形，也应当获得预审分庭特别授权，才能够再次开始调查、起诉活动；而预审分庭必须严格按照听讯程序作出决定。就检察官变更指控而言，也同样应当设置次数限制，一般以两次为宜，防止起诉随意性。②限定时间间隔。即明确规定检察官就同一案件自主重复行使调查、起诉启动权的前后间隔时间下限，避免在事实不清、证据不足的情形下，检察官迫于各种压力(特别是政治压力)，对某一敏感情势(例如联合国安理会提交的情势)频繁启动调查、起诉程序，从而给国际刑事法院的公正性和严肃性造成负面影响。