试论“紧急状态”概念分析

“紧急状态”一词于2004年被写人宪法，然而配套的紧急状态法的制定没有完全跟上，只是出台了一个《突发事件应对法》。在汉语中，“紧急状态”一词可有多重含义，这就使得存在于现行各种法条中的“紧急状态”意义并不一样，学理_L讨论的“紧急状态”也往往与我国的现实有脱节之处。
　　一、宪法意义上的紧急状态
    “紧急状态”(state of emergency)是西方宪政法治环境中的产物，它作为一项“制度事实”，西方的普通人大抵也只能意会而难以言表一。紧急状态这项制度的诞生与宪政有着莫大的关系。古代社会君权无限，只要君主愿意，随时可以侵夺公民的各项私人权利，因此没有什么平时与紧急之分只有进人了近代社会之后，在限制权力的要求下，才可能出现紧急状态这种既能保障公民权利又能维护社会稳定与国家安全的制度。所以，应该从宪法角度来讨论紧急状态的涵义。
    有学者认为，紧急状态是一种具有危险度的非法的社会秩序。这种对紧急状态的定性是准确的，然而过于简单。也有学者认为，紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等，所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况。很明显，这种观点是把紧急状态这一规范概念与引发紧急状态的原因“紧急情况”这一描述性概念混在一起了。还有学者认为，紧急状态是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时，国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准，并受到国际人权法约束的临时性的应对状态一。这是一种比较全面的体现了紧急状态内涵的观点，但是细究起来仍有不尽人意之处。国家只有在进入紧急状态的情况下，才能行使紧急权，紧急状态是行使紧急权的前提。借助“紧急权”来给“紧急状态”下定义，不免有循环定义之嫌。另外紧急状态下，克减人权也并非是构成要件，而只是可能的一种表象而已。
    最近又有学者认为，所谓紧急状态，是指有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况，为了稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益，依法以国家紧急权力的形式在特定的时间和空间范围内暂时限制或中止宪法或法律某些条款(不得克减的权利除外)的全部或部分效力并强化国家权力的法律制度。这种定义过于强调了“国家紧急权力”，以致于还需附加“国家紧急权力”的定义才算完整。
    二、国际法意义上的紧急状态
    国际法意义上的紧急状态，是一个国家在本身遭遇严重危及本国的国家生存和根本利益的紧急情况下，为了应付或消除这种严重情况而采取的必要行为。但这种紧急状态与我们所述并非一物，系国际不法行为侵害另一国合法权益的免责形式原因。
    在国际人权法学研究中，一般都倾向于对紧急状态的概念作扩大理解，即不仅包括按照国内法的规定所宣布的紧急状态，而且也包括所有的以人权克减为特征的国家紧急权力行使。紧急状态是国家在发生了公共紧急情况后所宣布的一种以克减人权为特征的临时性的应对状态。比如文献认为，紧急状态是指在公共危机情况下，为克服危机，缔约国所采取的克减其在人权公约下所承担的义务的特别措施以及措施所造成的影响。

　　三、现有规范中的紧急状态
    在我国现行法秩序下，有关紧急状态的法制相当分散，立法者在不同法律渊源中任意地采用“战争”、“战争状态”、“戒严”和“紧急状态”等法律术语。在现行紧急状态立法体系中，“战争”和“突发事件”二词出现的频率最高。而在这些规范性文件中，对于“紧急状态”一词的具体用法和理解还是存在着较大差异。
    较高位阶的法律规范对紧急状态的规定，主要可分为两类:(1)经有权机关依法宣布的法律状态，例如《中华人民共和国宪法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《香港特别行政区驻军法》《澳门特别行政区驻军法》《突发事件应对法》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等;(2)一种具有高度危险性的紧急情况或者说事实状态，例如《专利法》《集成电路布图设计保护条例》《戒严法》《对外合作开采海洋石油资源条例》《国家核应急预案》《国家突发环境事件应急预案》《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等。《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定(“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”)表述模棱两可，笔者认为，从该条的文句表述来看，当视为前一种情况。
较低位阶的规范性文件，据笔者观察，几乎全部属于事实状态意义上的，而非宪法上经过宣布的一种法律状态。笔者抽查人民法院的案例，6个案件中出现的“紧急状态”都属于事实状态的紧急情况。
　　四、《紧急状态法》中的紧急状态
    在理论与实践中，紧急状态都存在广义和狭义之分。广义紧急状态，只要有扰乱社会正常秩序的事情发生即可成就，或定义为:因战争、动乱、自然灾害、经济危机、流行病或工业事故等危机事件，使一个国家或一个国家的部分地区的社会秩序和公共安全受到严重威胁时，国家就可以宣布并适用紧急状态法律，启动紧急权力的一切紧急情况。关于狭义紧急状态，不同国家有不同的界定，例如有些国家的界定中，不包括战争状态、军事状态、戒严状态中的一项或多项紧急情况。目前，我国应对突发公共事件的制度，主要有国防动员与战争状态(《宪法》《国防法》规定)、紧急状态(《宪法》《突发事件应对法》规定)以及一般的社会动员与突发事件应对(《突发事件应对法》规定)。如果从授权层面划分，可以将前两种宪法规定的归为一类，而后一种行政法上的自成一类。笔者认为，《紧急状态法》中的“紧急状态”若定义为广义上的，则可能造成滥用.以至于到关键时刻反而难以发挥其作用。同时，也难免与《国防法》《突发事件应对法》等法律的规定内容造成重复或冲突。在现有体制内，《紧急状态法》所规定的“紧急状态”还是采用狭义的为宜，在范围上要与国防动员与战争状态以及一般的突发  事件应急状态相区别。
　　将紧急状态与一般的突发事件应对状态加以区分，是十分容易的。根据《突发事件应对法》第六十九条的规定(发生特别重大突发事件，……需要进人紧急状态的”)，两者只是在程度上需要加以区分。紧急状态与战争状态有一定的重合，但两者既非完全相同，亦非简单的种属关系。战争状态在国际法上和国内法上有不同的含义。国际法意义上的“战争状态”，是把这种法律状态界定在两个框架内:一是时间上的框架，即从战争正式开始到正式结束;二是适用范围上的框架，即交战国之间。这种法律状态发生在国家与国家之间，受国际法的调整，强调的是交战国之间法律关系的变化。国内法意义上的“战争状态”，是指国家处于战争时本国社会和国民所处的法律状态国内法上的这种“战争状态”，可以算是一种非常严重的“紧急状态”。《宪法》文本中涉及“战争状态”的只有两条:关于全国人大常委会的第六十七条第一款第十八项(在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布)和关于国家主席职能的第八十条(宣布进人紧急状态，宣布战争状态，发布动员令)。全国人大依据宪法只能“决定战争和和平的问题”，未规定是否可以决定“战争状态”，而在全国人大闭会期间人大常委会却可以“决定战争状态的宣布”。这也就是说，全国人大常委会所能决定“战争状态”的权力只是系属于全国人大开会期间“决定战争和和平的问题”的权力。这种“战争状态”属于国际法范畴上的“战争状态”，而不是规定国家权力如何运行和人权如何保障的国内“紧急状态”。《国防法》涉及“战争状态”的也几乎照搬了《宪法》的相关内容、只有关于国防动员的相关条款略显了所谓国内法意义上的“战争状态”意思。由此看来，实际上我国的宪法和相关法律对于国内法紧急状态意义上的“战争状态”并没有加以规定，完全可以以《紧急状态法》来涵摄这种国内法意义上的“战争状态”。
    综上，从宪法的角度以及现行法律体系看，将来峪紧急状态法》中的“紧急状态”，应该是指有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况下，依据宪法特别条款和相关法律，在特定的时间和空间范围内，暂时限制或中止宪法或法律某些条款的全部或部分效力(包括克减人权的保障标准，但要受到国际人权法约束)来强化国家权力，以稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益的临时性宪法应对状态。