国家科技计划项目不予立项行为的法律救济

Remedies for Disapproval of the Project for Science and Technology

张  红[1]

（北京师范大学法学院，北京，100875）

内容摘要：科技计划项目立项行为实质上是一种公权力行为，但因其属于高度专业技术性的决定，不能对其提起行政诉讼。应建立科技部内部申诉制度，包括项目申请人向作出不予立项行为的原机关申请复核和向科技部申诉两个程序。

关键词：计划项目；不予立项；法律救济

1 问题的提出

2003年，北京某公司向科技部申请将其公司开发的“指南针软件”课题列入863计划予以资助，但未获通过。该公司认为，科技部高新司作出的“指南针软件不予考虑863计划立项支持”的决定依据不足，且缺乏应有的客观、公正性，也违背了《科学技术评价办法》等规定。2004年，该公司向科技部提出质疑。

实 践中，类似情况下公民或者组织对科技部对科技计划项目不予立项行为不满，经常发生争议。国家科技计划项目是在国家科技计划中实施安排，由单位或个人承担， 并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动。近年来，我国通过大量的科技计划项目引导科技创新，取得显著成果。随着市场经济体制的渐趋成熟和社会整体 人权意识的提升，加之国家科技计划项目本身具有的重大社会价值与经济价值，项目申请人与科技部门之间的争议逐渐增多。对于行政相对人与科技部之间因不予立 项发生的争议，应当采用何种途径进行处理，行政相对人的权利可以获得哪些救济，有关科技计划项目的各项规定中均未加以明确。本文旨在对科技计划项目不予立 项行为所引发的法律争议设计解决的途径。

2我国科技计划项目立项行为梳理

根据《国家科技计划项目管理暂行办法》（2001年1月20日施行）第5条 的规定，科技计划项目的立项一般应包括申请、审批、签约三个基本程序。科技部专项计划项目的申请者应当符合一些基本条件，并提交相应的申请材料，包括项目 申请表、项目建议书和项目建议书的附件。项目申请，必须严格按各类国家科技计划管理办法规定的渠道、方式、时间执行。经科技部专项计划部门或由其委托的有 关机构对项目建议书进行讨论、咨询和审查后，符合条件并通过审查的项目，可以进入可行性论证或评估。科技部专项计划部门负责组织或委托有关机构进行项目可 行性报告的论证或评估工作。可行性论证或评估报告应对项目给出可行、不可行或需作复议的明确结论意见，并交科技部专项计划部门负责审核。对通过可行性论证 审核的项目，科技部将以部发文的形式给予批复，并根据管理公开制度在相关范围或媒体向社会公众发布列入计划项目公告。

科 技计划项目立项过程中最重要的就是科技部以部发文的形式批准通过可行性论证审核的项目、并给予立项这一行为，也就是科技计划项目立项行为（以下简称“立项 行为”）。与之相应的即是科技计划部门作出的不予立项行为，这一行为意味着科技计划部门对项目申请的明确拒绝。不过，实践中对于不符合立项条件的申请，科 技计划部门却不会作出明确的“不予立项”决定。根据《科技计划项目管理暂行办法》第16条的规定，当可行性论证或评估报告对项目给出不可行的明确结论意见后，交科技部专项计划部门负责审核。相关规定中并未明确科技部在审核之后是否应当作出明确的“不予立项”决定。在此情况下，我们可以推断出审核的结果其实就是不予立项。

3立项行为的性质分析

对立项行为性质的认定是研究不予立项行为的救济途径的前提性问题。我们认为，科技计划项目立项行为从性质上而言属于公权力行为，主要基于以下几方面的考虑：

1）批准立项的行为主体

我国科技计划项目立项行为主要有科技部、专项计划部门等几类实 施主体。科技部在科技计划管理中拥有广泛职权，凡其以自己名义对外作出的行为均为行政行为。科技部的职责主要通过下属各司履行，现科技部有关科技管理的司 包括：发展计划司、条件财务司、国际合作司、基础研究司、高新技术发展及产业化司、农村科技司、社会发展科技司等。上述各司的职责主要是对科技计划进行宏 观管理，特别是在其职责领域根据国家与社会需要，提出各项科技计划。科技部所属各业务司作出的行为，都应当归属于科技部。专项计划部门主 要是指各类项目的管理中心。其主要职责包括：在启动项目申请工作前，根据科技发展规划和战略，发布项目指南或优先领域，并依据计划的性质、宗旨和功能定 位，明确申请项目的选择范围、领域、性质、规模、目标方向等，确定项目申报的时间、渠道、方式；受理立项申请；对立项申请进行评估审查；作出是否予以立项 的决定等。科技计划项目管理中心多为科技部的直属事业单位，从性质上而言属于被授权组织。因此，科技部下属的业务司、专项计划部门作为科技计划项目的管理 主体，从性质上而言均为公权力主体。

2）项目经费来源

国家科技计划项目研究经费来源于中央财政支持。《国家科技计划管理暂行规定》第2条明确规定：“本规定所称的国家科技计划是指：根据国家科技发展规划和战略安排的，以中央财政支持或以宏观政策调控、引导，由政府行政部门组织和实施的科学研究与试验发展活动及相关的其它科学技术活动。”根据该《规定》第4条的规定，所谓的“中央财政支持”，是指“以中央财政投入为主”。《国家科技计划项目管理暂行办法》第4条也规定：“本办法主要适用于以中央财政投入为主的各类国家科技计划的项目立项、实施管理、项目验收和专家咨询等项目管理工作。”由此可见，国家科技计划项目的研究经费主要来源于中央财政投入。

我国科技计划项目的研究经费主要来源于中央财政投入。财政部于2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所做的《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》中指出：2006年，建立财政科技投入的稳定增长机制，全国财政科技支出1260.4亿元，增长26.2％，其中，中央财政支出774亿元，增长29.2％；2007年中央财政安排科技出881.2亿元，比2006年增长20.1％。可见，科技计划项目的批准立项行为实际上涉及到中央财政投入的分配，具有强烈的公权力色彩。

3）公共利益

公共利益是行政的典型特征之一。“公益概念不论在何种类型的国家中，都扮演着极重要的角色，尤其是在以依法行政为核心的现代法治国家里，法律的制定、执行皆以公共利益的实现为终极目标。”[1]行政法学界一致认为公共利益概念是一个不确定法律概念，但对于公共利益的内涵则众说纷纭。[2]一般而言，公益在现代国家，系以维持和平之社会秩序、保障个人之尊严、财产、自由及权利，提供文化发展的有利条件等为其内容。公共利益可以分为一般的公共利益和特殊的公共利益。[3]一般的公共利益包括国家利益和社会公共利益。国家利益一般是指政府利益或者政府所代表的全国性利益。社会公共利益则是指社 会全部或者部分成员所享有的利益，例如和平的社会秩序的维护，人类尊严和名誉的保护，教育和文化、经济和环境的条件和促进等。特殊的公共利益是指特定地方 或者国家之内各种团体的利益，以及某些特殊情况下“不确定人群”的利益，例如，特定城市区域的居民、公共图书馆使用人等的利益。

在我国，国家制定科技计划、实施科技计划项目的行为主要是出于公共利益的考虑，具有很强的公益性。首先，国家制定科技计划、实施科技计划项目的直接目的是促进科技创新，这也是我国实施科技战略的具体体现，代表着社会的公共利益。正如《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》 中所指出的：“我们必须更加坚定地把科技进步作为经济社会发展的首要推动力量，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心 环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择。”第二，从科技计划的有关规定可以看出，科技计划本身即具有很强的公益性。《国家科技计划管理暂行规 定》第2条明确指出，国家科技计划是国家解决社会和经济发展中涉及的重大科技问题、实现科技资源合 理配置的重要手段。第三，科技部通过《关于加强国家科技计划成果管理的暂行规定》建立了有关科技计划成果的若干管理制度，包括科技计划重大成果报告制度、 重大成果发布制度、认真管理和应用重大科技成果等。该《规定》开篇即宣示“为及时、准确地掌握国家科技计划成果情况，促进国家科技计划成果的推广应用及产 业化，维护国家安全和利益，对国家科技计划成果管理特作如下规定”，体现出对公益的考虑。

4）立项行为的本质

《国家科技计划管理暂行规定》第2条明确指出，国家科技计划是国家解决社会和经济发展中涉及的重大科技问题、实现科技资源合理配置的重要手段。科技计划批准立项的行为从本质上而言，就是对科技资源进行配置的一种方式。科技资源包括科技人力资源、科技财力资源、科技物力资源、科技信息资源以及科技组织资源等内容。[4]“科技资源配置”是指在一定的经济体制、科技体制及其运行机制下使科技资源产生正向效果、效率的调配方式。[5]就科技计划项目的立项而言，这是一种分配国家科技财力资源的行为。因为只有获得科技计划项目立项的个人或者组织可以得到国家财政的支持，获取一定的研究经费。

从 立项行为作为科技资源配置方式的本质观之，这一行为类似于行政许可中的特许行为。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予 其从事特定活动的行为。应当经行政许可的事项，未经行政许可，公民、法人或者其他组织不得从事该项活动。行政许可中有一类行为被称为“特许”，是指许可机 关在特别情况下向申请人发放的含有特别内容的许可。特许适用的范围主要包括：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准 入等，需要赋予特定权利的事项。对特许事项，除法律、行政法规另有规定外，行政机关原则上应当通过招标、拍卖等公开、公平的方式作出许可决定。立项行为即 类似于行政许可中的特许行为，一方面是因为立项行为本质上是分配有限的国家科技财力资源的行为；另一方面，批准立项行为的实施方式在许多情况下与特许相类 似，需要采取招标等方式进行。根据《科技项目招标投标管理暂行办法》第3条的规定，涉及政府财政拨款投入为主的技术研究开发、技术转让推广和技术咨询服务等目标内容明确、有明确的完成时限、能够确定评审标准的科技项目，应当实行招标。

5）权利义务的特殊性

在 科技计划项目申请及批准立项过程中，申请者进行项目申请，必须履行下述义务：一是必须提供真实的资料、信息，如果提供虚假资料、信息，将受到相应的处罚。 二是在程序上，必须严格按各类国家科技计划管理办法规定的渠道、方式、时间执行。与此相应，科技部门享有以下几项权力（义务）：一是根据科技发展规划和战 略，发布项目指南或优先领域，并依据计划的性质、宗旨和功能定位，明确申请项目的选择范围、领域、性质、规模、目标方向等，确定项目申报的时间、渠道、方 式；二是对项目申请进行可行性论证或评估；三是对通过可行性论证审核的项目，科技部将以部发文的形式给予批复，并根据管理公开制度在相关范围或媒体向社会 公众发布列入计划项目公告；四是通过合同或计划任务书形式，确定项目各方的权利和义务。合同或计划任务书由科技部专项计划部门核准后方能生效；五是对项目 申请者的违法或者不当行为进行处理，例如对于弄虚作假，骗取项目立项的，科技部可以分别情况责令改正，给予警告、通报批评、取消项目立项资格、终止项目合 同，追回已拨经费、直至一定时限内取消相关人员或者单位推荐项目或者承担国家科技计划项目的资格。

从 现有各项规章的规定不难看出，科技部与科技计划专项部门在科技计划项目立项过程中居于主导地位，享有较多的权力，而项目申请者居于较为被动的地位，更多的 是履行义务。双方主体法律地位的悬殊导致了权利义务的特殊性。双方的法律地位及其权利义务的分配完全不同于民事法律关系中的双方地位及其权利义务。这就体 现出立项行为的公权力色彩。

基于科技计划项目经费的来源、公共利益的目的、立项行为的本质、权利义务的特殊性等几个方面的分析，我们可以得出基本的结论：科技计划项目立项行为属于公权力行为。与此相应，科技部作出的不予立项行为也属于公权力行为。

4 不予立项行为的救济途径

行 政相对人对科技主管部门的科技计划项目不予立项行为不服，常常导致争议发生。在此情况下，行政相对人可以通过何种法律途径获得救济，《国家科技计划管理暂 行规定》和《国家科技计划项目管理暂行办法》这两部关于科技计划及其项目的规章中均没有规定。《行政复议法》、《行政诉讼法》中对此问题也没有明确具体的 规定。行政法学理论界对此问题长期缺乏研究，行政机关、司法机关对此问题的认识也存在着分歧。这种现状一方面给行政相对人的权利救济造成了不利影响；另一 方面，如果争议不能得到合理的解决，也将影响科技计划项目管理部门正常的管理活动。

1）不予立项行为的可诉性分析

可 诉性分析欲解决行政相对人对科技计划项目不予立项行为能否提起行政诉讼的问题。按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公权力行为均应接受法院的司 法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员作出的，还是对一般相对人作出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉。这既是由行政诉讼 目的所决定，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。当然，并不是所有行政机关的行为均可以受到法院的审查，有些行政行为涉及政府的政治决策或者行政 政策，有些属于行政主体高度人性化判断的结论或具有很强的技术性，则不宜由法院进行判断，而应交由行政机关自行处理。这在很多国家的法律和判例中均有所体 现。

既然立项行为从性质上而言属于公权力行为，那么，行政相对人对科技计划项目不予立项行为不服能否提起行政诉讼？对此问题的回答取决于我们对此类行为区别于其他公权力行为的特殊性之分析。

在 行政法学理论上，一般根据行政主体对行政法规范的适用有无灵活性为标准，将行政行为分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为实质行政主体对行政 法规范的适用没有灵活性的行政行为，自由裁量行为则是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政行为。行政法规范之所以作这样的规定，是因为对某些法 律事实能够在立法上作出统一的规定，而对某些法律事实无法在立法上作出统一的规定，需要由行政主体根据这些法律事实的具体因素决定法律的适用。[6]法 律授予行政主体自由裁量权的目的在于实现个案正义，但这种裁量权的行使仍应当受法律的约束和限制。只有在某些特殊情况下，产生行政机关的“判断余地”，这 就是“判断余地理论”。这一理论的核心是，在例外情形，行政机关就其行政决定享有判断余地（即最终决定权），法院对这些决定的审查范围受到限制。[7]行 政机关享有判断余地或者最终决定权的情形主要包括以下几种类型：第一类是不可替代的决定。这种决定涉及高度属人性或者人格条件的价值判断，包括考试决定、 学生学业评量、公务员法上的考绩评定；第二类是由独立的专家及委员会作成的评价决定。行政机关的行政决定，有时涉及有关文化、伦理、宗教的价值判断，而牵 涉主观的价值判断，法律一般规定由学者专家及或社会公正人士组成的委员会进行独立判断；第三类是预测决定，是对于未来的事实的预测，是根据经验法则推论将 来事实关系的发生；第四类是计划的决定，即具有形成未来发展作用之行政法的计划决定；第五类是高度专业技术性及政策性的决定。[8]

科技计划项目的立项行为即属于高度专业技术性的决定。我国目前的科技计划共有以下几类：863计划、国家科技支撑计划、973计划、科技基础条件平台建设计划、政策引导类科技计划、重大专项等。科技部为实施上述计划而设计的每一个项目均具有高度的专业技术性，为此，《国家科研计划课题评估评审暂行办法》第2条的规定，国家科研计划课题必须引入评估评审机制，由专业的评估机构或者评审专家对项目进行评估或者评审。《国家科研计划项目评审行为准则与督查办法》第2条 对项目评估和项目评审的含义进行了规定。项目评估，是指科技部各专项科技计划主管部门按照公开、公平和竞争的原则，择优遴选具有科技评估能力的评估机构， 按照规定的程序、办法和标准，对项目进行的专业化咨询和评判活动。项目评审，是指科技部各专项科技计划主管部门组织或者委托有关单位组织科技、经济、管理 等方面的专家，按照规定的程序、办法和标准，对项目进行的咨询和评判活动。课题立项评估或评审的主要内容包括：课题立项的必要性、研究目标及技术路线的可 行性、科技成果的应用或产业化前景、课题实施的人员、设备及组织管理等条件。

可见，是否批准立项，科技计划部门在很大程度上须依赖专业的评估机构或者评审专家的意见。批准立项行为因其具有高度的专业技术性而使科技计划部门获得了最终的决定权。因此，对于科技计划部门不予立项的决定，不应属于法院行政诉讼的范围。

2）救济途径的选择：复审

法院对批准立项这一行为不予审查是世界主要国家的通例，但是很多国家均会为相对人提供其他救济途径。在美国，《美国联邦管制条例》第10章“能源”中明确规定行政相对人不得向美国法院寻求司法审查。第1024．1条规定，此程序将为财政资助计划相对人提供救济，相对人可对财政资助办公室或合同缔约官作出的对其不利的行政决定提起申诉。第1024．3条规定，行政相对人或当事人有权向委员会提出申诉，前提是这种权利为法律、政府规章或合同本身所规定。财政资助申诉委员会将依据上述规定作出决定，裁决将以委员的多数票为准。相对人须在60天内向委员会提出申诉申请。

借 鉴这一做法，我们应当建立对科技计划项目不予立项行为不服的内部申诉程序。行政申诉是行政机关系统内部的一种监督程序，它是以上下级行政机关的隶属关系为 基础，通过上级机关对下级机关的层级监督，实现有错必纠，保护行政相对人的合法权益。为充分保护行政相对人的权益、提供更为完整的救济，这一内部申诉制度 应当包括复核和申诉两个程序。

第一，复核程序。复核程序是指作出不予立项行为的原机关对自己的决定进行复查核对。自科技部根据管理公开制度在相关范围或媒体向社会公众发布列入计划项目公告之日起60日内，没有获准立项的个人或者组织可以向作出不予立项行为的科技部下属的业务司或者专项计划部门申请复核。之所以作此设计，是为了给科技部下属的业务司或者专项计划部门一个纠正自己错误的机会。业务司或者专项计划部门应当对不予立项行为进行全面的审查，在必要的情况下，可以重新组织或委托有关机构进行项目可行性报告的论证或评估工作。科技部下属的业务司或者专项计划部门在受理申诉申请之日起90日内，作出复核处理决定。需要注意的是，如果复核的结果仍然是不予立项，复核机关应当在决定书中明确说明不予立项的理由。

第二，申诉程序。申诉程序是指项目申请人对原机关的复核决定不服，进而向科技部提出申诉的程序。在具体的程序上，如果申请人对复核决定不服，可以自收到决定书之日起60日内，向科技部提出申诉。科技部应当进行书面审查，在受理申诉申请之日起90日内作出处理决定。当然，行政相对人对科技部作出的决定不服，不能提起行政诉讼。  

原载于《中国科技论坛》2007年第10期

参考文献：

[8]翁岳生主编. 行政法[M]. 北京：中国法制出版社. 2002，230－236.