论国际法角度看日本驻沈阳领事馆的“闯馆案”

[内容提要]领事馆是受国际法严格保护的对象之一，《维也纳领事关系公约》对此有明确的规定。对于领事馆馆舍不受侵犯的含义及其条件各国学者有不同的看法和理解，但无论如何应当以《公约》为基准予以合理地解释，并在实践中予以自觉地遵守。

　　[关键词]《维也纳领事关系公约》　领事馆　馆舍不可侵犯权

　　在2002年，与中国有关的重要国际事件之一就是发生于日本驻中国沈阳的总领馆的“闯馆案”。“闯馆案”发生后，中日外交部都从各自立场出发发表了一系列看法，很明显彼此就此事件存在着一定的分歧。笔者认为，发生了国际事件后我们固然应从维护本国利益出发运用国际法规则予以抗辩，但如何进行合理抗辩？哪些因素可以用来进行抗辩？我们以后在同类国际事件中应采取什么样的应对措施？这恰恰是我们应当认真总结和分析的问题。本文试从国际法的角度对该事件进行一些剖析，并对我们应当采取的应对措施谈一些看法。

　　一、事件由来

　　2002年5月8日，有五名身份不明的人（两男两女及一名儿童）行至日本驻中国沈阳总领馆正门警戒线处，中国武警哨兵即予以阻拦并要求他们出示证件。此时，其中一名男子突然转身强行冲闯日本领事馆大门东侧的角门，与此同时，随行的两名女子上前撕扯并抓挠执勤哨兵。当另一名男子继续冲闯时，执勤哨兵从背后将其抱住，该男子用肘部猛击哨兵后挣脱，也从角门闯入领事馆。

　　哨兵迅即报警，后武警大队长、副大队长、中队指导员等官员迅速赶到日领馆签证处。此时，日领馆的一位名为宫下的副领事带领3名中国雇员也在现场。武警大队长问宫下：“我们是否可以进入馆内，将闯入馆内的两名男子带出？”宫下边点头边做出可以进入的手势，并经翻译告知：“你们可以进入将人带出”。随即，武警大队长带领4名执勤人员进入领事馆的签证处，发现两名闯馆者正坐在沙发上。武警大队长又问宫下：“这两人是否可以带出？”宫下弯腰点头表示同意，并用汉语说了句“可以”。而后，武警将两名男子强行架出，在领事馆的警卫室，又来了一位名为马木的副领事。当中国警方准备将5人带走时，马木说：“等一等”。过了一会儿，马木说：“可以带走了”。警察将5人带走。

　　发生了该事件后，日本方面对中国处理该事件的行为提出了指责。理由有二：其一，宫下回领事馆签证处时不知身后跟了中国武警官员；其二，即使日本领事馆的副领事通过点头、手势等行为表示同意中国武警官员进入，但该副领事不能代表领事馆馆长的同意，而《维也纳领事关系公约》要求接受国官员进入领事馆必须得到馆长的同意。

　　中国外交部对日方的抗辩理由主要是：在领事馆门口的领事官员的言行是代表领事馆的，是许可武警进入领事馆的表现，且在整个过程中，宫下未采取任何阻止行为。在此次突发事件中，武警的做法不仅符合《维也纳领事关系公约》的规定，而且完全是出于保护日本领事馆及其人员安全的责任感，日方应正确理解武警的善意。以前许多外国驻华使馆对武警加强戒备以防不明身份者闯入使馆的做法都是表示感谢的。我国的部分学者还提出了另外一些理由：根据《维也纳领事关系公约》的规定，在发生突发事件的情况下，接受国官员可以推定馆长同意进入领事馆采取措施。接受国对该等闯馆者是有管辖权的，等等。

　　二、对“闯馆案”的国际法分析

　　综合“闯馆案”的发生过程及中日双方争辩的焦点，笔者认为该案所涉及的法律问题主要有这样几点：（1）领事馆副领事表示的同意，是否属于馆长的同意？接受国官员进入领事馆是否必须获得馆长的同意？（2）不明身份者闯馆行为是否属于《维也纳领事关系公约》所说的“突发事件？（3）接受国保护使领馆安全的手段与范围应如何确定？（4）接受国对闯馆者有管辖权，是否意味着接受国官员可以进入领事馆采取措施？（5）接受国官员出于保护领事馆的”善意“是否可以作为接受国进入领事馆的免责理由？对于这些问题，我们必须通过对《维也纳领事关系公约》的有关规定仔细分析方能得出正确的结论。

　　第一，《维也纳领事关系公约》第31条第二项规定：“接受国官吏非经领馆馆长或其指定人员或派遣国使馆馆长同意，不得进入领馆馆舍中专供领馆工作之用之部分”。这条规则十分明确地规定了接受国官员进入领事馆的先决条件是，得到了领事馆馆长的同意或其指定者或派遣国使馆馆长的同意。作为领事馆的副领事的所表达的“同意”能否代表领事馆馆长的“同意”，就必须考察该副领事作出如此“同意”时是否有馆长的授权因素，或馆长是否指定该副领事代表馆长在行事。显然，在“闯馆案”的整个过程中，宫下是否得到馆长的授权或是否经馆长指定表达这种“同意”是十分模糊的，可以说是没有任何强有力证据的。正是这一点构成了日本指责中国违反国际法的主要理由。虽然，从一般意义上讲副领事作为领事馆的官员，他的行为是可以代表领事馆的，但《维也纳领事关系公约》规定的进入领事馆条件是十分明确和具体的馆长“同意”，而非抽象的“领事馆同意”。“领事馆的同意”与“馆长同意”之间应是有着
一定差异的，显然后者要比前者更为严格些。因此，我们仅凭副领事代表领事馆同意这一点就进入领事馆采取措施，是与《维也纳领事关系公约》要求的方式不一致的。

　　第二，《维也纳领事关系公约》第31条第二项又规定：“惟遇火灾或其他灾害须迅速采取保护行动时，得推定领馆馆长已表示同意”。该条规定对领事馆的“突发事件”作了比较明确的说明。这种“突发事件”应是指危及领事馆安全的“火灾或其他灾害”等，而且是“须迅速采取保护行动”的灾害。如我们合理地将这条规定作一些扩大解释话，最多也只能把那些针对领事馆的武力攻击行为纳入到“突发事件”的范畴，但无论如何不可再作其他更宽泛的解释了，否则“突发事件”范围就会被“模糊化”，从而导致它无法确定和适用，最终使领事馆馆舍不得侵犯规则变得名存实亡。笔者认为，在本案中不明身份者暴力闯馆行为不应被解释为属于公约中所说的“突发事件”。因为闯馆者的暴力行为主要是针对接受国哨兵的阻拦行为作出的，而不是针对领事馆本身的，并没有“危及”到领事馆安全因素。有人称谁知闯馆者是干什么的？谁知闯馆者是否会对领事馆造成威胁？但问题是，在中国这类闯馆案已发生了多起，对于闯馆者想干什么我们应当已有所了解，多数闯馆者无非是想寻求“避难”或谋求“出境”，一般都不会对使领馆构成什么威胁，事实也证实了确实如此。如果我们仅凭想象“闯馆者”可能会对领事馆构成威胁，就进入领事馆采取措施，而事后又证明不存在所谓的“威胁”，这无疑会使我们陷于“理亏”的被动局面。因此，按合理情形如闯馆者不是持武器攻击领事馆或驾车冲击领事馆的，我们一般应将之视为普通的闯馆行为，仅在馆外予以阻拦即可，而不可冒然进入领事馆采取措施。

　　第三，《维也纳领事关系公约》第31条第三项规定：“除本条第二项另有规定外，接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护领馆馆舍免受侵入或损害，并防止任何扰乱领馆安宁或有损领馆尊严之事情”。该条规定主要明确了接受国保护领事馆安全的责任。尽管我们武警对闯馆者采取措施在本意上是为了保护日本领事馆的安全，但必须强调的是，我们的保护的方式及保护的范围不得违反《维也纳领事关系公约》的规定。从方式上讲，接受国除在获得馆长同意或发生“突发事件”而推定馆长同意的情况下可以进入领事馆采取保护措施外，一般是不允许进入馆舍采取保护措施的。另外，从实践中看接受国保护领事馆的位置应是在领事馆的馆外而非馆内，一般的保护措施应在馆外实施。比如，在上世纪60年代古巴发生的“避难者”涌入某国驻巴使馆事件中，古巴并未派军队进入使馆采取措施，而是在馆外进行了拦截。笔者认为，公约中所称“一切适当步骤”应不包括进入馆舍内采取行动。

　　第四，虽然现代国际法已排除了领事馆属于派遣国领土的说法，换言之，从理论上讲接受国对于发生领事馆内的事件及使馆内非领馆人员是有管辖权的，但接受国有管辖权并不意味着其可以进入领馆内行使这种管辖权。如果国际法允许接受国进入领事馆实施这种管辖权，则等于否定了领事馆馆舍的不可侵犯性。确实，接受国的管辖权因素与领事馆不可侵犯性因素是两个互悖的法律因素，这就要看国际法是如何确定这两者的关系的了。很明显，《维也纳领事关系公约》是把领事馆的不可侵犯性放在了接受国主张的管辖权之上的，因为它并不允许接受国进入领事馆来实施其管辖权。从另一方面看，公约不允许接受国进入领事馆实施管辖权，不等于它否定接受国的管辖权，关键是接受国以什么恰当的方式来实施这种管辖权。在闯馆事件中，接受国可以实现其管辖权的方式至少可以有两种：其一，它可以向领事馆派遣国要求交出“闯馆者”；其二，它可以阻止领事馆将“闯馆者”移送出境。倘若领事馆不同意交出“闯馆者”，接受国甚至可以考虑采用适当的“报复”措施。从国际法的一般规则看，任何国家不得将其管辖权置于领事馆“不可侵犯性”之上。相反，《维也纳领事关系公约》对领事馆不得侵犯的规定，应被视为是领事关系法中的“特别法”或缔约国间的一种特别“约定”，按“特别法优于一般法原则”其适用效力应在管辖权之上。

　　第五，“善意”从来就不是国际法中的免责理由。从国际实践看，一国不当行为的免责理由主要有“同意”、“不可抗力或偶然事故”、“对抗措施”及“危难或紧急状态”等因素。行为者主观上是出于“善意”还是“恶意”，至少在国际法领域中不是衡量是否构成“国际不当行为”的重要因素。“善意”违法行为也是违法，至多在衡量“情节”上具有一点参考价值而已。因此以“善意”作为抗辩理由多少显得有些苍白无力。

　　三、“闯馆案”给我们的启示

　　笔者在本文中对我们曾就“闯馆案”提出的一些抗辩理由进行了一些粗略的分析，在这些分析中多少包含了一些“批评性”观点。但笔者的意图不是为了帮日本人说话，更不是为了损害中国的声誉和利益。笔者的主要目的是，就该案与国际法学者共同探讨，搞清该案中国际法上的“是与非”问题，给我们以后处理类似国际事
件提供一个“前车之鉴”，以利于我们搞好今后的外交工作。正是出于此目的，笔者想就以后处理同类事件提出下列四点意见和建议：

　　首先，我们对涉华国际事件提出的抗辩理由应更为准确些。我们曾就“闯馆案”提出的抗辩理由虽然多，却不一定有说服力和有效。且不论这些理由是否得当，这些理由间还存在一些“自相矛盾”的地方。比如，我们提出武警入馆是得到领事馆同意的，但同时又提出该案属于在发生“突发事件”的情况下所采取的应急措施，言意之下我们无须经馆长同意就可以进入领事馆采取措施。那么，我们是属于得到了领事馆同意进入情形呢？还是未得到领事馆馆长同意进入情形呢？这就给他人留下了一个大大的疑问。其实，这两个理由只要其中一个说得通就行，无须两个一起上。在该案中，笔者认为这两个理由多少都有些缺陷（如本文上面所作的分析），但有一个理由是十分有力的，即1998年曾在中国驻日本使馆也发生过类似的“闯馆事件”，日本警察也曾未经许可进入中国使馆采取了措施。我们完全可以以此为由，将中国武警进入日本领事馆的行为解释为“对抗措施”。在国际法上，“对抗措施”倒是可以免责的，用此一点理由就足够对日本进行抗辩了。

　　其次，我们对同类国际事件发生应有防范预案。在实践中，围绕使领馆发生的问题多种多样，而且也比较频繁。我们对各类事件的发生应有所准备，特别应提前制定某些防范措施。一旦发生有关事件我们可以做到“成竹在胸”、“有条不紊”、“及时应对”、“妥善处理”。笔者认为，为了更好地应付此类国际事件，应组织国际法学者与外事部门的专家一起来研究、准备各种预案，使我们的方案更为合理，更符合《维也纳领事关系公约》的精神。

　　再次，我们应加强国际法知识的普及和教育，尤其是对维护使领馆安全的武警及公安人员应进行外交关系法方面知识的教育。要让所有的警卫人员明确，接受国的保护职责是什么，保护的方式及范围是什么，如何与使领馆打交道，与使领馆沟通应通过什么途径，发生与使领馆有关事件我们应如何恰当地反应及行动，等等。维护使领馆的警卫人员虽都是些普通干部战士，但他们担负着守卫外国使领馆的神圣指责，他们的一言一行是代表国家的，因此对他们的国际法教育不可或缺。

　　最后，处理国际事件除十分紧急者外宜格外谨慎，而不宜急躁。在日本驻沈阳领事馆“闯馆事件”发生后，既然“闯馆者”已进入领事馆，且又不会产生对领事馆及人员的安全构成威胁的因素，那么我们就应该通过恰当途径进行联络和沟通，以确定我们应采取措施的方式。比如，武警首先应向我们的外事机关汇报和反映有关情况，通过外事部门与对方的大使馆和领事馆进行沟通。在实践中，凡与外事有关的问题都应当由外事部门出面来处理，只有当外事部门作出了如何处置的决定后，有关行政、执法部门才能有所动作。当然，遇危及使领馆安全的紧急情况应除外。

　　在日本驻沈阳领事馆的“闯馆事件”发生后的几个月里，又发生了韩国驻北京大使馆的“闯馆案”，加上以前也曾发生过多起类似案件。这说明“闯馆事件”已不是个别现象，而是一种多发性的事件。“未雨绸缪”才能使我们在这类事件中永远立于不败之地。笔者在本文中只是谈了一些个人对“闯馆案”的看法，限于认识水平问题，不一定正确，允许争鸣。但笔者真诚地希望通过此文引起国际法学界及我国外事部门对“闯馆案”及类似事件的高度重视，将我们的外交工作做得更好。