美国特别区地方政府的问题（下）

　　美国1973年的 “蓄水区表决案”确立了上述原则。加利福尼亚的蓄水区规定，选举特别区政府的权利份额按照拥有地产的面积加以比例分配，因而非地产拥有者无权选举。区内的租户宣称其受美国宪法第14修正案保障的选举权受到剥夺，因而在联邦法院挑战这项规定。最高法院区分了以上案例，认为蓄水区仅行使有限――而非普遍政府――的权力，因而其选举并不要求符合“人均一票”原则。况且区内的地产拥有者承担主要的决定代价，因此其收益可以按地产面积而获得比例分配。但是，在1970年的 “校区代表分配案” 中，堪萨斯城的8个校区合并。其中占据学龄儿童60％的地区，只获得一半校区管理董事的权利。最高法院判决选区分配机制违宪。[27]
　　司法权的重要性体现在甚至“地方”“市政”等词的含义也要由法院解释。 “虽然这些词汇被预期去作为标准，以使法院决定不受立法干涉的城市行动领域，但它们一直仅具备有限价值，因为‘地方’和‘市政’等词可被赋予的显然意义，只能是地理――而非法律――意义。既然地理定义将允许城市在其疆界范围内完全自由行动、从而完全瓦解州政府，对何为 ‘地方’或‘市政’的最终决定被交给法院”。[28]
　　特别区政府在运行中，必定会同其他政府、群体、个人发生权力和权利界限的冲突，水区之间就可能发生关于水权的争执。争执由法院裁决，确定各自合法行动的界限。只有司法的、立法的调控能够有效地处理出现在不同群体中间的利益冲突，这种相对复杂的行政体系才能良好运转，各群体才大体可以彼此协调它们的行动。在美国，州之间发生的类似冲突也被提交到最高法院，最高法院通过个案判决发展了州与州之间关系的普通法。州之间的诉讼中，水权争执占到了总数的第二位，占第一位的是边界领土的纠纷。　四、结语：市政政府的概念
　　上文对美国特别区政府的叙述，希望能引出一般性的政治法律概念。一般性的分析概念，将有助于我们的政治和公共管理实践。笔者信赖的政治法律科学——政体科学和普通法法理学——极其重视分类和区别的技术，下文就对统治政府和市政政府进行了区别，对统治和治理进行了区别，并提出了市政政府的一般概念。
　　美国的特别区地方政府，以其比较极端的形式，向我们展示了现实世界的市政政府（municipal government）的特点。我认为，美国的地方政府，除了县的性质比较特殊以外[29]，市、镇、特区、学区都是市政政府。所谓市政政府，是根据政府的性质进行分类而得到的概念，市政政府，作为政府的一个类别，不同于拥有统治权能的政治政府或统治政府。后者合乎我们中国人对政府的一般性定义，但前者，其功能是治理性、市政性的，而不是统治性、政治性的。市政政府的事物必定限于一定的区域，而且只有特定的人群才从办理这些事物中受益，这些事物是诸如防火、收集垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育之类。市政政府功能的特点，导致在现代社会它是和人民直接打交道最多的，也最可能同人民发生直接的冲突的政府；而且，市政政府之间，也可能彼此之间发生实际的冲突，因为一家的行动可能给另一方造成损害——像供水、灌溉、排污、环保等都是很容易制造区域间相互依赖性的活动，在其他领域，彼此之间也存在着合作与竞争。市政政府和统治政府的区别，乃是非常重要的。通过对人类的组织进行仔细分类，我们可知，市政政府的性质介于第三部门和统治政府之间（在联邦制国家则介于第三部门和成员邦政府之间）。和统治政府一样，它拥有地域性的管辖权，也就是说它是有自己的领土疆界的。市政政府的建立，要求以比较便利的方式，例如从统治政府的立法机构取得一纸特许状或有立法机构通过一桩法案即可。它是因事制宜、因地便利地建立起来的，合乎地方人民的实际需要，因此其规模、其形式是差别很大的，像美国的市政府，大的有几千名雇员，管理数百万人口，小的两三名雇员，为数十人的社区提供服务。市政政府的权力（也许用权利这个词更合适）是有限的，但仍是独立自主的实体，在自己领域的事物可以独立决策，它不是统治政府的行政分支，它是独立的征税实体，有独立的收入来源，也独立担负财政责任。市政政府由于其性质，不应该拥有司法权，即使有例外建立了法院，也只处理琐屑的纠纷，也不应该拥有起诉刑事犯罪的权力。它处在统治政府的立法与司法控制之下，当它和个人或彼此之间发生冲突的时候，法院因为完全独立于市政政府，能够做到成为超然的第三方的仲裁者。它不是统治政府的行政下级，统治政府在地方的事物一般另有自己的执行力量办理，当市政政府违法的时候，不正当地侵犯居民利益的时候，不会从前者那里获得庇护，它也决不能假借中央政府的权威行事。因为上面这些缘故，市政政府在日常行事中，更多地体现出为居民提供公共服务和从事地方公共事务治理的性质。它的行动，关系到区内居民非常具体的利益，但却不会让人畏惧。一个百万人口的市政政府的市长，绝不会有我国小县县长的威风，“灭门的知县” 更是不可能的情形。[30]市政政府的官员，如果处于容易腐败的位置，也可能是腐败的，但却不那么可怕，因为腐败者并不能和统治政府、法院建立千丝万缕的联系，他的腐败本身，也是非常地方性的，不会牵涉到方方面面，易于被纠正。
　　托克维尔在《论美国的民主》一书中区分了“政府集权”和“行政集权” 两种性质非常不同的集权：有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系类事情的，这类事情领导权的集中称为政府集权；另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的，集中这类事情的领导权的做法叫做行政集权。托克维尔认为，美国是极度行政分权的，但政府集权达到了很高水平；当时英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点，却并没有实行行政集权。[31]如果明了市政政府的概念，托克维尔的话是不难理解的。尽管美国实行联邦制，但只有一部其权威至高无上的宪法，在宪法案件的裁决上，只有一个最高法院，宪法确实实现其效力，保证了法律秩序的统一，宪法和根据宪法制定的联邦法律，是国土的最高法律，与之抵触的州法一律无效。美国式的联邦制，在相当程度上仍然是托克维尔意义上的行政分权。美国大量的地方政府，是本文意义上的市政政府。英国实行的是单一制，但仍然有充分的地方自治，其奥妙也在于英国的地方政府，是市政型的政府。市政政府的广泛建立，与政体是联邦制还是单一制形式没有必然的联系，也就是说这两种政制下，都可以建立市政政府。另外，这种行政分权与某一个政府机构内部行政权的分配——如在中央政府的某部，大权是放在总部还是让一线的办事处发挥更大的作用，并不是一回事，两者需要分别加以考虑。
　　市政政府的广泛存在，其优点如上文所述，但我忽略了托克维尔着重强调的一点：培养公民美德。我特别想指出的是，这种意义上的地方自治，不会有任何导致国家分裂或对外虚弱的危险，存在数以万计甚至数十万计的市政政府，分散尽管分散，却绝对与国家分裂无关。
　　用托克维尔的一句话结尾：只有地方自治制度不发达或根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。[32]
　　注释：
　　[1] Roger L. Kemp （ed.）， Forms of Local Government， McFarland & Company， Inc.， Publishers， 1999， p.7.
　　[2]理查德 D. 宾厄姆等：《美国地方政府的管理——实践中的地方行政》，九洲译，北京大学出版社1997年版，第164页。
　　[3]Roger L. Kemp （ed.）， Forms of Local Government， McFarland & Company， Inc.， Publishers， 1999， pp.8-9.
　　[4] 关于美国政府单位的数量，本文没有给出准确的数字，实际上不可能也不必要给出准确的数字，因为仅是特区就处在不断地增加和调整中。从各种著作我们知道大约是80000多，不到90000，如《民治政府》的数字是83000多个（1987年），参见詹姆斯。 M. 伯恩斯等著《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996，第1107页。
　　[5] Roger L. Kemp （ed.）， Forms of Local Government， McFarland & Company， Inc.， Publishers， 1999， p.8.
　　[6] US Bureau Census， 2003 Census of Government.
　　[7]理查德 D. 宾厄姆等：《美国地方政府的管理——实践中的地方行政》，九洲译，北京大学出版社1997，第53页。
　　[8] Roger L. Kemp （ed.）， Forms of Local Government， McFarland & Company， Inc.， Publishers， 1999， p.8.
　　[9] 罗纳德。 J. 奥克森：《治理地方经济》，万鹏飞译，北京大学出版社2005，第58页。
　　[10] 同上，p.8.
　　[11]理查德 D. 宾厄姆等：《美国地方政府的管理——实践中的地方行政》，九洲译，北京大学出版社1997年版，第164页。
　　[12]托克维尔。：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第98页。
　　[13] 同上，第99页。
　　[14] 这些机构组织起来的最初目的是为了承担乡村地区土地与水资源的开发任务，在中西部，这些机构最初是因开发排水系统而设，旨在排出影响某一特定群体农民利益的土地积水，而在干旱的西部，这些机构则是因开发水系统以灌溉土地而设立的。参见文森特 奥斯特罗姆等《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004，第8页。
　　[15]这个案例主要参考了文森特。 奥斯特罗姆《水资源开发的法律和政治条件》一文。该文载迈克尔。 麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，毛寿龙等译，上海三联书店2000年版，第51－71页。
　　[16] 参见Bruno S. Frey & Reiner Eichenberger， The New Democratic Federalism for Europe： Fuctional， Overlaping and Competing Jurisdictions， Edward Elgar， 1999.
　　[17]参见文森特。 奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999版。
　　[18]参见Charles Tiebout， “A Pure Theory of Local Expenditures”， Journal of Political Economy ， 1956， vol. 64， pp. 416-424.
　　[19]张千帆：《西方宪政体系：上册。 美国宪法》，中国政法大学出版社2000年版，第648页。
　　[20] 同上，第669页。
　　[21] 同上，第631页。
　　[22] Dillon‘s Rule， 是美国法官约翰 狄龙1872年提出，认为地方政府的权力是被授予的，市政机构的起源、权力和权利，全都来自州议会，排斥了地方政府免受州议会控制之权利。
　　[23]詹姆斯。 M. 伯恩斯等：《民治政府》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1996年版，第1108页。
　　[24]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第91页。
　　[25] 同上，第82页。
　　[26]张千帆：《西方宪政体系：上册。 美国宪法》，中国政法大学出版社2000年版，第636页。
　　[27] 同上，第637页。
　　[28] 同上，第644页。
　　[29] 一般而言，县承担着双重角色，一方面，县是州政府的行政管理分支（负责诸如出生、死亡、结婚的登记，以及负责与州范围相一致的活动如公共挡案、法院、选举的组织和实施、法律执行、公共保健的基本实施）；另一方面，县又是独立的地方政府单位，要响应它们自己公民的寻求。
　　[30]自古以来，我国的基层政府，对普通人民都有令人恐惧的加害能力，古代有“灭门的知县”的著名格言；今天，大量的上访者，控诉的也都是乡、县、市三级政府。为什么会有这种情况？有着制度上一般性的原因。我们没有将地方政府和中央政府的性质进行仔细的区分，结果，本来其功能是治理的市政型地方政府，却同时拥有统治的权能。
　　[31]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第95-108页。
　　[32]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第108页。