浅论资源节约型社会的法律保障与构建（上）

摘要：建设资源节约型社会作为一项长期的基本国策，关系着中国现代化的进程和国家安全，有利于实现人类社会的可持续发展。通过对资源节约型社会法律内涵的分析，指出了资源的范畴主要是指物质资源，核心在于自然资源。社会目的的实现，需要综合各种调整手段，法律手段是最根本的首要方式。文章通过对法律功能的理论分析，梳理了我国法制建设的现状，指出了影响法律功能实现的立法缺失，阐明了进行宏观的制度创新，需要构建静态和动态两种社会法律保障机制。以静态机制为基础，动静结合，创造良好的法治环境，充分发挥法律功能的优势，全面推进资源节约型社会建设，实现可持续发展。

关键词:节约型社会；法律功能；法律保障机制；软法渊源


　　【正文】
　　人口、资源、环境与发展是当今时代世界各国面临的重大社会经济课题。资源节约型社会的提出，不仅是针对资源的节约使用，更是对现存经济发展模式、社会发展理念的反思与超越。一方面，随着我国经济的进一步发展，我国对资源的消耗总量大增，相应地，资源安全问题、生态环境恶化等问题进一步突显。另一方面，资源浪费过于严重，资源利用率和经济效益过低，严重制约着当代中国经济的发展。鉴于此，构建节约型社会（是对“资源节约型社会”的简称，下同）是国家在正确认识中国国情的基础上顺应时代发展潮流的科学决策。是继承和发扬中华民族传统美德的内在要求，是加快转变我国经济增长方式的迫切需要，是构建和谐社会、贯彻科学发展观的具体表现。
　　一、资源节约型社会内涵之辨析
　　（一）资源节约型社会内涵观点综述
　　关于如何理解节约型社会的概念与内涵，目前学界还没有统一的认识。
　　陈东琪（2004）首次提出节约型社会的概念，他认为所谓节约型社会是指在生产、交换和消费等领域，通过采取多种综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益。[1]叶蔚等（2004）首次提出资源节约型社会的概念，他们认为资源节约型社会是一个复杂的系统，它包括资源节约的观念、主体、制度、体制、机制、体系等，是指在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益，实现经济和社会可持续发展。[2]曾智泽(2004)认为资源节约型社会的内涵，应该是指在生产、流通、消费等领域，通过综合采取经济、法律、行政和技术等措施，促使人们改变传统的生产方式、消费方式和对自然界的态度，不断提高资源利用效率，实现以一定的资源消耗取得最大的经济、社会和生态效益，确保经济社会可持续发展。[3]白雪秋（2004）在关于如何理解节约型社会的具体内涵时，提出从以下四个方面认识：首先，建设资源节约型社会是“经济”及经济学理论的题中应有之义。其次，建设资源节约型社会意味着在社会大生产的各领域各环节环环节约，社会主体个个有责。再次，建设资源节约型社会有赖于配套互补、协调一致的综合性措施的有效实施。最后，建设资源节约型社会的目的在于，能够有效利用资源，以最小的投入获得最大的产出，保障经济社会的可持续发展。[4]李艳芳（2006）认为资源节约型社会是指国家通过采取经济、技术、法律等措施，促使政府、一切社会组织（企业）和公民个人尽可能提高资源利用效率，避免在生产、建设、流通、消费等领域出现资源能源的浪费，从而形成以最少的资源能源消耗获得最大的经济和社会效益、保持资源供给与需求相对平衡的社会状态。[5]陈德敏（2008）指出，节约型社会是在一定的地域范围内，人类在物质生产和生活活动中保护自然环境、合理开发利用自然环境，循环再利用废弃物资源，以最少的资源消耗获得最大的效益的、可持续发展的社会形态。[6]建设节约型社会的目的在于追求更少的资源消耗、最大限度地保护生态环境、尽可能实现好的经济效益和社会效益，实现可持续发展。
　　（二）资源节约型社会的内涵
　　以上是笔者列举的目前学界比较有代表性的几种观点，通过他们对资源节约型社会概念的阐述，可以得出这样一个共识：节约型社会是相对于浪费型社会而言的，是在保证人民群众过上舒适的小康生活的前提下，减少不必要的资源消耗和浪费。只是在具体表述时，论者对节约型社会的含义的表述有所不同而已。同时，笔者认为诸多论者的表述存在这样一个不足：他们在界定资源节约型社会内涵的时候，并没有对“资源”做出明确的辨别，而是笼统的概念界定概念，这并不利于人们对资源节约型社会本质内涵的认识。此种情况一直到陈德敏教授在论述资源节约型社会内涵的时候，才给予了“资源”一个比较清晰的定义，将其界定为物质资源。总结前人所述，本文认为对资源节约型社会可做如下定义：资源节约型社会是指一个以支撑社会可持续发展为目标，以自然资源的高效循环利用为核心，在生产、流通、消费等领域，通过采取经济、科技、法律、行政和道德等综合性措施提高资源利用效率，从而实现经济和社会利益最优化的社会系统。
　　资源节约型社会的内涵包括以下几个方面的内容：1、资源节约型社会首先是一个社会系统，它包括节约观念、资源节约型主体、资源节约型体制、资源节约型体系等多方面内容；2、节约资源主要是指物质资源的节约，核心是自然资源的有效配置、高效和循环利用；3、资源的节约是全领域多方式的，要在资源开发利用的各个环节通过各种不同措施进行资源的高效和循环利用；4、节约资源要实现经济和社会利益最优化，以满足人们的生活质量的提高为前提；5、节约资源的最终目标是实现资源利用和社会发展的双向可持续性。6、资源节约型社会是以环境友好型社会为对称，以生态效益优先、资源“以供定产，以产定需”为基本原则的社会。
　　二、节约型社会建设中法律功能之定位
　　资源节约型社会是一个复杂的社会系统，资源节约的手段是多种多样的，包括经济、科技、行政、法律和道德等多种措施。如何做到资源节约，技术是关键，法律是根本。制度的缺失，需要法律的制度构建功能予以补足，政策的执行力不足，则可以将其上升到立法高度，发挥法律权威强制性优势；科技瓶颈问题，同样需要法律构建制度基石，来解决科技在转变为现实生产力过程中动力不足的缺陷；而国民消费观念的矫正和节约意识的强化，更需要法律发挥其本身固有的规范引导和宣传教育功能；最后，对于社会转型过程中法律本身的制度缺陷，则需要法律保障机制发挥其内部的相互协调和有机调整功能，使法律制度的整体功能最大化，并在社会建设中将其外部保障功能得到最优化发挥。因此，面对节约型社会建设的种种问题，法律手段是第一位的有效解决方式，节约型社会的构建，法律保障先行。此外，“法律功能是法社会学的核心问题，对法律进行功能分析就是对法律所产生的客观后果在社会整体中发挥的作用进行认识和评价。法的功能是法所固有的功用和性能，是法的天然的和内在的属性，能够对整个社会系统产生影响力。法律功能反映法与社会的关系，它既能对社会整体发挥功能，又能在其内部法律系统之间实现其内在功能的协调。”[7]
　　本文认为：节约型社会建设的法律功能应该是指法律的保障体系对人的行为进行规范，对节约型社会关系进行调整，对社会生活方式加以引导，通过法律体系内部的互动及外部化影响所体现出的对社会和谐可持续发展所起的促进作用。按照法理学的分类，法律的一般功能可以分为规范功能和社会功能：法对人的行为的功能即规范功能，主要涵括指引功能、评价功能、预测功能、教育功能和强制功能等五种功能[8]；社会功能主要涵括法的经济功能、法的政治功能、法的文化功能和法的社会公共事务功能。法律的功能是法律本身所固有的本质属性，一经产生就应该具有其功能量度的规定性。结合以上对法律一般功能的认识，笔者认为节约型社会法律保障体系的促进作用主要有包括五个方面，即引导评价功能、持久稳定性功能、利益调整功能、制度构建功能、权威强制功能。
　　“法律的生命在于功能的实现，法律功能实现是法律实施活动的后果，即法律通过人们的适用和遵守而产生一定的效果，使法律功能在现实社会中得到具体的发挥。”[9]如果只注重功能研究而不关注其是否能在社会中有效发挥，那么功能的研究就是欠缺的、不全面的。节约型社会建设符合可持续发展趋势与和谐社会建设的目标，它代表了广大人民的利益，因此需要发挥法律的功能优势保障节约型社会建设有序进行。综合法治环境的现状以及对立法缺失的分析，笔者认为，应努力构建使法律功能优势实现的法律保障机制，健全法律功能实现的途径，使法的功能得到最大发挥，将节约型社会建设纳入法治的轨道上合理、有序地推进。
　　三、我国资源节约型社会法制建设现状及存在的法律缺陷
　　（一）、我国节约型社会法制建设概况
　　我国目前建设节约型社会的法制环境还没有形成，相对于发达国家，我国在法律法规方面还不完善，直接制约着节约型社会建设。就节约型社会法制建设而言，目前我国制定了以下相应的法律法规：1、在法律方面，自2009年1月起施行的《中华人民共和国循环经济促进法》是目前节约型社会立法建设的一大亮点。其他几部单行专门法律包括《节约能源法》（2007年修订）、《可再生能源法》（2005年颁布）和《清洁生产促进法》（2002年颁布）等。此外，各领域的相关专项立法有2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》，2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，2004年修正或修订的《中华人民共和国土地管理法》（修正）、《中华人民共和国野生动物保护法》（修正）、《中华人民共和国渔业法》（修正）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（修订），2002年修正或颁布的《中华人民共和国水法》（修正）、《中华人民共和国草原法》（修正）、《环境影响评价法》（颁布）以及《中华人民共和国森林法》（1998年修正）、《矿产资源法》（1996修正）等；2、在行政法规方面，2008年国务院相继颁布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》，并于2008年10月1日起施行；3、在政府部门规章方面，2007年国家环境保护总局以公告的形式向社会发布了涉及造纸工业、报废机动车拆解、太阳能集热器等多项环境保护标准。2004年8月，国家发改委、国家环境保护总局联合发布了《清洁生产审核暂行办法》。
　　通过以上对我国现行节约型社会法制建设概况的梳理，笔者认为，随着节约型社会建设的逐步深入，我国的法制建设步伐也在逐渐加快，近几年来修订或颁布的法律法规数量逐年增多。其中，《中华人民共和国循环经济促进法》是第一部综合性促进型立法，对资源节约型社会建设在有着重大的立法意义。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》首次将农村的固体废物处理问题纳入其中，这比1995年的《固废法》向前迈进了一步，并首次将生产者责任制引入其中。但是，立法建设有其滞后性，我国在立法方面还存在很多不完善之处，法律在资源节约型社会建设中的作用还不能得到充分发挥。