浅析预算法的理念与中国预算法的完善（下）

　　（六）加强对预算执行的监督
　　为加强对预算执行的监督，建议：一是加强对政府预算执行的监督。具体来说：第一，对预算超收收入使用的监督。目前，中央每年预算超收收入数额不小，地方预算超收收入占预算的比重更大。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也容易滋生腐败。对超收收入使用的安排，全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》仅仅规定“国务院财政部门要及时向财经委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人大常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”是不够的。在修改《预算法》时，建议明确规定超收收入的使用必须报经各级人大常委会批准，且对其使用的范围加以限制。（2）加强对预算调整的监督。在修改《预算法》时，建议具体界定预算调整中的“特殊情况”及特殊情况中的“紧急情况”，规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。（3）加强对不同预算科目之间资金调剂的监督。亦即严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目进行。预算安排的农业、教育、科技、社会保障资金的调减，须经人大常务委员会审批。二是调整审计管理体制。按照现行审计机制，审计机关无法摆脱业务工作的局限性，在对预算审计过程中，审计实际上并没有实质性地涉及政府与政府首长的财政责任和行为，许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖，就是对预算执行中发现的一些问题，也难以对外都披露。由于许多问题是属政府行为，审计机关也无可奈何，结果是老问题不断重复出现。审计建议难以被重视，既无济于事，又影响审计人员工作积极性。每年的“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关，披露问题属“自我检查”，对问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的，也就影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。[23] 9为解决上述问题，建议改革目前的审计管理体制，将审计机关隶属于政府改为直接隶属于各级人大常委会。中央审计机关隶属于议会的立法型审计设置是确保审计高度独立性的一种普遍模式，如美国国会设立审计署对政府预算收支及使用情况进行审计．并向国会负责，担负着“牧羊犬”的重任。[24] 25
　　（七）完善预算法律责任
　　就如何完善预算法律责任，有的认为，我国修订预算法对预算违法行为的法律责任条款应作一定规定但不宜太多。因为从理论上分析，国家预算的决策者和资金来源者是分离的，是受托人替他人作决策，是处分他人财产的行为，是一种义务和责任，因而具有可归责性、可受惩罚性；但另一方面，预算决策尤其是预算编制决策（含审议通过）是集体决策，且预算过程中具有多元的利益主体及偏好、高度开放的外部环境压力和多制约性，形成预算的诸多因素处于预算决策者自身控制之外，因而使预算违法行为又具有难归责性、难受惩罚性。尤其是在预算职权界定不清、程序规定不够明确的情况下就更是这样。而从预算实践考察，预算违法行为多发生于预算执行中，而执行中的违法行为在我国的《会计法》、《审计法》、《国库管理条例》甚至《刑法》中都有相关规定，现行的主要问题不是预算法有没有规定的问题，而是执行不力问题、是执法理念问题。否则，纵令增加许多法律责任条款，也只能是形同具文。［25］91－92
　　上述观点是否妥当，值得商榷。诚然，预算决策很多是集体决策，但不能以集体决策为由逃避应当承担的法律责任。否则，预算法的刚性、权威性就会荡然无存。从国外来看，因为预算不获通过而导致内阁垮台或政府不能正常运作的事件经常发生。在我国，如果预算案多次不获通过，是否也应当有人对此负责呢？至于预算执行中出现的违法行为，虽然相关的法律作了一些规定，也确实存在执行不力的问题，但毋庸讳言的是，现行预算法责任不明不能不是预算违法行为屡禁不止的原因之一。尤其是《财政违法行为处罚处分条例》对一些预算违法行为仅仅规定了行政处分，就显得责任过轻。我们认为，预算法律责任制度的完善，一是研究确立预算案不获通过情况下的宪政责任。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予，而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下，无条件的权力（无论是王权还是“多数人权力”）没有合法性。［26］15预算案不获通过情况下的责任，我们认为，或者由政府主动承担，如主动提出辞职；或者由国家权力机关依法罢免相应人员的职务。二是修改预算法时，对预算实践中出现的各种违法行为加以列举规定，并设置具体的行政法律责任条款。
　　【注释】
　　［1］［3］史际春，李青山.论经济法的理念［J］.华东政法学院学报，2003，（2）.
　　［2］包丽萍，刘明慧，贺蕊莉.政府预算［M］.大连：东北财经大学出版社，2000年.
　　［4］蒋得海.论宪法的控权本质［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2003，（3）.
　　［5］张馨.法治化：政府行为?财政行为?预算行为［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2001，（4）.
　　［6］高培勇，马蔡深.中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择［J］.财政研究，2004，（10）.
　　［7］徐利.我国政府预算透明度评析［J］.经济研究参考，2003，（30）.
　　［8］朱建璋.人大财政预算监督的难点及困境［J］.资料通讯，2007，（2）.
　　［9］冯俏彬.美国预算过程的发展演变及其启示［J］财政研究，2007，（6）.
　　［10］[美]汉密尔顿．联邦党人文集[M]．北京：商务印书馆，1980.
　　［11］李传喜.公共选择理论与宪政分权学说评析——兼论对完善我国预算监督体制的借鉴［J］.民主与法制，2003，（6）.
　　［12］曲岩.美国联邦政府预算编制及启示［J］.2005，（7）.
　　［13］许安拓.预算管理体系：体制内三权分离［J］.中国改革，2005，（6）.
　　［14］［25］朱大旗.论修订预算法的若干具体问题［M］.安徽大学法律评论.2005，（1）.合肥：安徽大学出版社，2005.
　　［15］刘剑文.宪政下的公共财政与预算［J］.河南省政法管理干部学院学报，2007，（3）.
　　［16］王刚.预算改革不应忽视“临时预算”［J］.乡镇财政，2002，（1）.
　　［17］傅光明.日本预算的法治化管理［J］.广东财政，2001，（11）.
　　［18］焦建国.民主财政论：财政制度变迁分析［J］.社会科学辑刊，2002，（3）.
　　［19］陈奕敏.预算民主：乡镇参与式公共预算的探索［N］.学习时报，2007－09－11.
　　［20］傅新.预算“单项表决”值得借鉴［J］.2007，（48）.
　　［21］傅光明.论预算听证制度［J］.中国财经信息资料，2007，（11）.
　　［22］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京：法律出版社，2003.
　　［23］文平.改革审计体制强化预算监督［J］.人大研究，2008，（1）.
　　［24］王逸帅.发达国家议会预算监督的制度化实践及对我国人大的启示［J］.四川理工学院学报(社会科学版，2008，（5）.
　　［26］秦晖.权力、责任与宪政：关于政府“大小”问题的理论与历史考查［J］.法商研究，2003，（3）.