浅析预算法的理念与中国预算法的完善（中）

　　（四）预算执行随意性过大
　　预算执行随意性过大主要表现为：第一，预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。第三，预算执行率低，预算与决算往往有很大差距，破坏了人大批准的预算的严肃性，也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。［6］12
　　预算执行随意性较大，与现行预算法不完善不无关系。例如，我国预算年度采用的是历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了“法律空档”。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度，从而助长了各级政府“先斩后奏”的支出冲动，并为随意支出提供了机会。［7］47再比如，从《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但何谓“特殊情况”？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用“特殊用途”的预备费来解决？不少地方认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。这就有可能造成年初编制收入预算时留有较大余地，以免出现超支和赤字，执行中尽量多收，多收的政府可以自由安排，不受约束，从而使得人大审批预算失去意义。
　　（五）预算监督乏力
　　目前人大预算监督存在不少问题，如监督动力不足，很多代表认为，预算早晚是要调整的，更何况还有同级党委在对预算安排和执行过程进行把关，人大审查年初预算无非是过过场而已，导致不少人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高；由于人大、政府在利益上的耦合性、预算计划的不确定性和法律责任的不明确性等，人大机关对预算监督的内在动力和主动性不足。不愿监督，怕监督多了，影响相互团结；不敢监督，怕监督多了，影响自身利益；不想监督，怕监督多了，影响领导政绩。又比如专业素质不高。财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强，对预算监督的有关法律、法规掌握有限，懂财政专业知识的代表少。有的代表对财政预算的安排如雾里看花，财政总收入和地方财力是如何计算的，支出为什么要这样安排，安排多少才合适，有什么遗漏，明年有哪些收入增支因素等问题，搞不懂，说不清，不会问，不敢问。对自己有关的预算部分关注多，全面关注少。这样，在一定程度上制约了财政预算监督的效果和质量。［8］32
　　预算监督乏力，除人大自身原因外，与预算法有关预算监督规定不完善不无关系。预算法未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定。而涉及预算法律责任的条款仅有三条，面对预算实践中出现的各种问题，往往难以进行责任的追究。
　　三、预算法理念下我国预算法完善的对策建议
　　（一）贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则
　　“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则，亦即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。“钱包权力是一切权力中最重要的权力”。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。反过来，在预算方面不受控制的政府，必然是专制的政府和不负责任的政府。[9]75汉密尔顿也曾经指出：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施”。[10] 264
　　（二）建立预算编制与执行相分离的预算管理体制
　　按照公共选择理论，政府财政预算过程也是一个公共决策过程。政府预算决策的对象是对公共偏好的选择。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是政府预算管理和监督的主要内容。［11］103为解决预算权过分集中而引发的问题，一些市场经济发达国家普遍建立了预算编制、执行和监督分权制衡的机制。如美国预算管理职能由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。国家经济委员会和总统预算办公室（OMB）负责美国联邦政府预算的编制；国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，而预算收入立法则主要由两院筹款委员会负责，并起草税法经国会批准后执行；财政部负责具体执行预算；预算的监督则由国会中的会计总署负责。这样，预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。［12］14－15
　　在我国，有的认为，我国应借鉴国际经验，建立“三权”分离的预算制衡机制。根据我国具体的政治体制，改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、执行和监督“三权”分离的新的预算管理制衡机制，即：将现行财政部预算司及其他部委有部分预算职能的部门统一起来，组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，并且通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以该机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的制度安排缺失；财政部具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，发改委及其他履行预算职能的单位将按照原来各自专司的领域和管辖范围行使其职能；预算监督机构的构成为“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。［13］51有的主张，在国务院成立正部级的行政管理与预算办公室，在各预算部门亦成立编制办公室（但不一定非得司局级），在总理、部长的直接领导下开展工作。［14］88
　　为建立分权制衡的预算管理体制，我们认为，有必要设置直接向国务院负责的独立的预算编制机构，实现预算编制权与执行权的分离。与此同时，为了实现预算编制的民主、科学，可以考虑将该预算编制机构确定为预算编制委员会，由财政、发改委等政府部门以及专家学者共同组成。唯此，预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。［15］3
　　（三）建立临时预算制度
　　为解决我国预算编制因采取历年制而出现“法律空档”，不少学者建议采用跨年制。我们认为，如果采取跨年制，将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整，成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。相反，我国应该适当借鉴部分西方国家的实践经验，编制“临时预算”来作为正式预算通过的代“政府预算”。“临时预算”也是由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右（即每年的10月份前后）提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后，“临时预算”便自动失效。[16]28在日本，如果进入新预算年度（日本财政年度为4月1日至次年3月31日）后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。[17] 53
　（四）建立社会公众参与的民主预算审查制度
　　预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。[18]45而充分发挥社会公众在预算审查中的作用，不仅是民主财政的要求，也是实现预算科学性之现实需要。如巴西、阿根廷、秘鲁等相继建立了参与式预算制度。秘鲁还制订了《国家参与式预算法》。在我国，一些地方也开始了参与式预算的试点。浙江温岭市新河镇2006年3月6日至 9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。［19］可以说，参与式预算唤醒了百姓的民主意识和参与意识，为民意的充分表达提供了平台。但基层推行的参与式预算毕竟源于各地的预算实践且做法不尽相同，因此，在修改《预算法》时，有必要将公众参与原则写进该法，并就参与式预算加以明确规定。与此同时，改变过去将预算草案当作“保密文件”的做法，相反，应当通过媒体依法将预算草案向社会公开，主动征求社会各界的意见。
　　（五）建立预算实质审查制度
　　为实现对预算的实质审查，建议：一是在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。细化预算是人大对预算进行实质审查的前提和基础。二是鉴于延长人大预算审查时间不太现实，建议扩大初审的主体，赋予人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权。三是赋予人大以预算案修正权。所谓预算案修正权，是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。赋予人大以预算案修正权，则可以实现对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。四是建立单向表决制度。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难——若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。[20]15鉴此，建立预算单向表决制度就显得尤为必要。五是建立预算听证制度。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。[21]14在我国，不少地方先后推行了预算听证的做法，但大多是由政府财政部门组织。值得一提的是，2008年12月9日下午，上海市闵行区人大常委会组织了一次2009年财政预算初审听证会，针对2009年闵行区财政预算中的项目听取人大代表和社会公众的意见。这次预算听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，在国内首开先河。六是建立预算审批程序中的辩论制度。因为立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点，只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究，广泛听取人民的意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。[22] 454