有关农民工子女社会融入的制度探索（下）

（二）“社会融入”的制度实践

　　实践操作层面，从目前有关“农民工”的各类法律法规及政策性规定来看，制度领域已经涉及到农民工的就业、工资、子女受教育、社会保障、司法救济等社会经济文化权利各个方面。总体而言，制度供给经历了从社会管理向权利确认及权益保护转变的重点倾斜过程，制度价值则从20世纪80-90年代的以限制、歧视为主向2003年后的以提供平等机会、救济保护为主趋势转向。如1995年出台的《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，突出强调了加强流动人口社会治安、计划生育方面的管理控制；而2003-2006年期间，出台、修订的《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国义务教育法》、《劳动保障监察条例》、《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》等法律法规及政策性文件，废除了一系列针对农民工的歧视规定，开始全局性关注农民工的权益保护，明确要求解决好农民工的工资拖欠、职业培训、社会保障、公共服务等问题，并一定程度地保证了农民工利益受损后的司法救济权。

　　遗憾的是，上述所有涉及“农民工”主体的制度规范及其相伴相生的实施模式，均将所有农民工群体“捆绑打包”一视同仁地对待，对农民工问题的解决采取了“一刀切”的整体推进策略，即便有个别法律条文细化到了某类型农民工主体的特殊事项，其深入程度仍然十分肤浅，不足以较好地解决已经出现的各类社会矛盾。例如，2006年新《义务教育法》是关联“农民工”的法律法规中规格最高、特别规定了“民工子女平等受教育权”的全国性法律，但是这部法律中的相关条文内容明显没有将“幼年”农民工子女和“大年”农民工子女考虑其中，致使客观存在的该两类型农民工子女的平等受教育机会一直陷于无合法性根据状态。种种迹象表明，整齐划一的制度供给模式客观上很难应付农民工群体加速分化后的实际局面，它既无法弥补差异化主体的“缺权”空间，又容易鱼目混珠地派发“闲权”造成资源浪费。所以，在促进农民工子女融入城市社会进程中，合理的制度策略是包括立法、执法、司法等在内实践运作走向科学化、高效化的逻辑起点。问题在于，针对农民工子女群体的特殊性及内生分化现象，制度创设如何才能突破传统的“混同”思维瓶颈进而趋于科学有效呢？

　　三、主体需要：从公平正义到差别补偿

　　本质而言，所谓农民工子女的社会融入，其反应于真实生活世界的最终感性标准就是能享受“市民待遇”，即获得完整的“市民权”。目前，迫切需要通过制度力量赋予他们“市民权”进而完成“市民化”的角色转换。即是说，要凭借“外力推动模式”下的制度增权过程，逐步消除他们过度弱势的现实处境，扩大他们的可能性和潜质性的社会交往范围，使其能力和技巧得到更充分的培养，进而获得更多控制他们应当的生活资源及生活手段。

　　显然，制度“增权”的核心要义在于让原本处于歧视境遇的农民工子女获得平等的生存与发展机会，这就要求制度内容本身必须坚守公平正义的价值原则。那么，在制度创设过程中何以做到公平正义呢？罗尔斯认为，社会基本制度在分配公民的基本权利和义务以及划分由社会合作产生的利益和负担时要遵循两个正义原则：（1）平等自由原则；（2）社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：a在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；b依系于在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。[3]笔者认为，罗尔斯的观点对促进农民工子女融入城市社会在制度供给方面很有指导意义。首先，农民工子女应当得到平等关切。当下，尤其需要弱化社会待遇与户籍挂钩的制度安排，彻底剥离依附在户籍制度之上的一切不合理的功能和利益，消除因户籍而产生的种种不平等，使农民工子女和城市户籍儿童享有同等的就业、教育、住房、社会保障等待遇以及接受公共服务的权利。其次，农民工子女需要获得差别补偿。目前而言，我国农民工子女在整个社会系统中对公共资源的占有极端匮乏，这种非对称的结构关系至今毫无减弱迹象。并且，农民工子女的不利处境很大程度上肇始于多年来推行的城乡非均衡发展策略。因此，要改变这种状况，就必须消除社会和制度的影响。然而，针对原本处境不利农民工子女进行的不合理制度改革及社会歧视消解，仅仅强调一视同仁或机会均等还永远不够。曾任美国总统的约翰逊作了一个形象比喻：“想像在100米冲刺时，两个人中有一人戴着脚镣，他只跑了l0米，另一个就冲过了50米，那时，裁判员认定这场比赛不公平。他们怎样改变这种情况呢？仅仅是摘下脚镣让比赛继续进行下去，然后说‘现在机会均等’了吗？但是另一个运动员已经领先了40米。如果让原先戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑，不是更公平一些吗？这就是我们为了平等要采取果断的行动。”[4]约翰逊的这段话表明：现有不平等是造成弱势群体的根源，现有的社会不平等是造成新的社会不平等的根源。对于如何解决这个问题，罗尔斯提出的“差别原则”已经作了很好回答，即对弱势群体在分配社会资源时进行弱势倾斜，通过弱势“优先扶持”的路径，用对待强势群体和弱势群体的不平等手段达到真正的地位平等目的。

　　“平等对待”与“差别补偿”如何付诸于具体化的生活实践呢？就现象层面看，“平等对待”主要强调的是没有歧视和排斥，对是否“平等”的判定，一般以政府的角色及其制度安排为考量重点。在我国，农民工子女的诸多平等权实现正在遭遇“虚置化”风险的关键是，个别地方政府的作为不当或不作为以及非人性化歧视制度的排斥所致。由此，针对政府行为或制度规范不公平对待所生的利益受损，建立健全相应的救济机制特别是司法救济已经势在必行。[5]“差别补偿”如何具体运作？彼得·霍尔和罗斯玛丽·泰勒对该问题进行了全面回答，认为：“制度是个体行为理性选择的结果，在制度与个人行为的关系问题上，个体对规则与制度的这种改变，是受他们不同的利益偏好影响的。”“规则之所以被遵守着，最主要的是因为不同的利益偏好而通过对规则的不同诠释而达成了共识。”[6]显然，在霍尔和泰勒看来，社会个体与组织对制度有创生、促进及矫正等诸多功能，制度能否有效运行、是否适宜，就要看能否并且在多大程度上与制度对象的利益偏好相适应。就此而言，制度设计不单纯是一个对制度规范的程序进行科学设计的问题，还是、并且更是一个制度条文与主体利益之间寻找合理平衡点的过程，是一个制度规范与接受主体之间建构和谐关系的过程。所以，对于农民工子女“差别补偿”的“差别”把握，需要重点考虑不同类型农民工子女的个性利益需要，这是制度设计过程中应当认认真真地参照的基本依据。自然，由于个性利益需要在不同历史结构及其社会主体之间纷繁多样，这就要求制度供给应当主动避免千篇一律的“混同”模式，至少首先必须是“分类”的制度形态，然后是“适宜”的制度内容。换言之，对农民工子女的社会融入“赋权”，应当抛弃传统“捆绑式”地以某种条规、法案或文件而一叶障目了了之的应付观念，在全面深入调查、总结农民工子女分化后个性需要的基础上，通过出台一系列分门别类的政府政策及法律法规体系，构建“适宜”不同类型主体的差异化的补偿制度。

　　具体地讲，基于“分类”、“适宜”、“补偿”的总体策略，那么，针对不同类型农民工子女社会融入的制度构建，除居住条件、医疗保险、公共服务及最低生活保障等内容可与其它农民工群体“混同”布局外，其它个性问题则各有侧重而应当区别对待，操作实践中应当注意如下几点：第一，学前教育阶段的农民工子女。该类型农民工子女最为突出的“个性”问题是学前教育不平等。从英、美、印等国的经验看，我国政府应当给农民工子女提供平等的学前教育资源，在公立学前教育资源充足的地方，有必要考虑让他们按地域标准平等就读；在公办幼儿园供应不足的地方，政府则需要从财力等条件上给予合理补偿，让他们具有就读优质“民办”幼儿园的能力。第二，义务教育阶段的农民工子女。对于义务教育阶段农民工子女来说，如何促进他们接受义务教育的机会与过程平等最为关键。对于义务教育就学机会平等的实现，国家立法层面已经有章可循，关键在于各级政府的作为。因此，如何监督各级政府的不作为，以及政府不作为对民众利益造成的损害如何进行救济等等，应当是目前制度完善的重点与难点。[7]对于义务教育过程平等的实现，国家应当考虑对农民工子女给予适当的义务教育补偿，让他们获得相同的人生起跑线。[8]第三、义务教育后的“大龄”农民工子女。“大龄”农民工子女的主要问题是升学去向和社会出路。对于“大龄”农民工子女的升学问题，我国有必要借鉴日本“高中准义务教育化” [9]的成功经验，考虑将高中段教育纳入义务教育范畴。对于辍学农民工子女的社会出路，有必要借鉴美国的“后义务教育支持制度”[10]，应尽快完善社会救助性质的义务教育后培训制度及执行机制，为使辍学农民工子女的能力增长提供可靠保障。

　　总之，只有以农民工子女的类型分化及其由此产生的个性利益需要为基本依据，构建分门别类的差异化补偿制度体系及实现机制，才足以保障农民工子女的权益平等，从而也才能使制度具有正义性，最终为农民工子女融入城市社会发挥良好的引导功能。

【参考文献】
[1]朱力，论农民工阶层的城市适应[J]，江海学刊，2002（6）：82-88；
[2]刘传江等，第二代农民工及其市民化研究[J]，中国人口·资源与环境，2007（l）：6-11；
[3][美]约翰·罗尔斯，正义论[M]，何怀宏，等，译，北京：中国社会科学出版社，1988：6-25；
[4]、[8]韩世强、袁勇，流动儿童义务教育补偿的价值及法律性质界定[J]，社会科学战线，2009（1）：230-235；
[5]、[7]韩世强，流动儿童受义务教育权的实现及司法救济——兼论超法规路径的行政诉讼变革[J]，华中师范大学学报：人文社会科学版，2008(5)：121-128；
[6]Peter Hall and Rosemary Taylor，Political scienceand the three new institutionalisms [J]，Political Studies，December 1996，XLIV，p936—957；
[9] 赵鑫，日本普及高中教育的政策与措施[J]，世界教育信息，2006（3）：11-12；