论环境法中的公众参与权（上）

摘要：公众参与是环境保护的一项重要原则，它的理论基础是公民享有环境权。文章主要从公众参与权的概念、现实意义入手，分析了目前我国公众参与权的立法现状及存在问题，并在借鉴国外成功经验的基础上提出几点建议，以期使公众参与权得到充分的完善，以发挥出其对实现环境法可持续发展目标的指导作用。

关键词：公众参与；环境权；环境保护；立法完善；环境公益诉讼
　　
　　保护环境是我国的一项基本国策，而公众参与是保护环境的一个重要手段。由于我国幅员辽阔人口众多，环境问题比较严重，而国家的财力物力和环保专业队伍力量有限，这就要求广大公众作为政府力量的补充积极参与到环境保护中去。
　　
　　一、公众参与权的概念及意义
　　
　　公众参与制度，有的学者称之为“依靠群众保护环境的制度”，有的学者称之为“环境保护民主制度”，也有的学者称之为“环境民主制度”。公众的环境参与权就在公众参与制度中得到体现。在环境法律中，公众参与权是指在生态环境保护和自然资源的开发利用中，公民享有通过一定的程序或途径参与环境立法，参与一切与环境利益相关的决策和听证，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督的权利。从这个概念我们可以看出，公众参与权的内容非常广泛。具体内容从纵向看，包括预案参与(公众在经济环境政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)、末端参与(指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与)、行为参与(指公众自觉保护环境的参与)；从横向看，包括公众参与的实体机制，即知情机制、表达机制与监督机制的总体以及公众参与的诉讼机制和环境结社权。
　　公众中蕴藏着保护、治理环境的巨大潜能和无穷的创造性，在环境保护中发挥十分重要的作用。因此，公众参与在环境保护中有着非常重要的现实意义，体现在：一是有利于维护公众的合法权益，增强公众的权利意识和责任意识，激发公众参与环境保护的主动性和积极性。自然环境是人类赖以生存发展的基本条件，每个人都有与生俱来不可剥夺的享用清洁、优美、安静的环境的权利，但现实中不断出现破坏环境的行为和现象，侵犯了公民的环境权。而公众中蕴藏着保护和改善环境的巨大潜力，充分发挥这些潜力，动员全社会加入到控制污染、保护环境的行列中去，是保护好环境的重要条件。而且保护和改善环境，有利于保障工农业生产的发展和保障广大人民群众的身体健康。二是有利于吸收群众参加环境管理。环境保护事业具有群众性和公益性，国家进行环境保护管理，必须依靠广泛的社会支持与公众参与。吸收人民群众参加环境管理，既是保证人民群众当家作主和保护公民环境权益的需要，也是充分发扬民主、搞好环境保护工作的一条重要途径。公众参与到环境保护事业中来，可以集思广益，充分用好环境资源。同时在参与环境保护的行动中，既可以进一步增强公民的权利意识和责任意识，又能够进一步激发公众环境保护参与的热情，从而逐步实现使环保运动成为全社会共同事业的目标。
　　
　　　二、我国公众参与权的立法现状及其缺陷
　　
　　(一)我国公众参与权的立法现状
　　环境参与权是公民享有的一项重要权利，因此我国法律法规非常重视对公众参与权的保护。迄今为止，已颁布了6部环境保护法律，10部资源法律和34项环境保护法规；环境保护部门发布了90余项环境保护规章，地方性环境保护法规1020余件，制定了427项国家环境标准体系。《中华人民共和国宪法》第1条第3款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条规定：“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”《中华人民共和国防沙治沙法》第6条规定：“使用已经沙化的土地的单位和个人有治理该沙化土地的义务。”第8条规定：“在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励，对保护和改善生态质量作出突出贡献的应当给予重奖。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月3日)规定：“建立公众参与制度，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境的保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”此外，《海洋环境保护法》第3条、《水污染防治法》第5条、《大气污染防治法》第5条、《固体废弃物污染环境防治法》第9条、《环境噪声污染防治法》第7条、《环境影响评价法》第5条等，这几部法律也规定了公众对造成环境污染和破坏的单位和个人有进行举报的权利和义务。这些规定都是公众参与权最直接的体现和法律基础，也可以说，这些规定确立了公众参与环境保护的基本精神。
　　
　　(二)立法中公众参与权的缺陷
　　虽然我国立法规定了许多有关公众参与环境保护的内容，为公众保护环境提供了强而有力的法律依据。但是对照国外的相关立法。就会发现我国的立法还存在许多不完善的地方，主要体现在以下几个方面：
　　1　没有关于公民环境参与权的明确规定。世界上大多数国家都在本国的根本大法中明确规定了公民的环境参与权，如韩国、美国、英国等，或者在环境保护的基本法中明确作出规定，如日本。而我国宪法和《环境保护法》都尚未直接明示规定公民的环境参与权。权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。虽然宪法第2条规定，国家的“一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这可以认为是公民参与环境管理的宪法依据，但只是原则性的规定。其他相关环境法律法规亦是如此，如《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”由此产生的问题就是环境参与权的法律地位模糊不清晰，它的存在与否容易受到质疑，实践当中也常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝公众参与的情形，从而阻碍了公众环境参与权的实施。
　　2　环境信息公开的内容及告示的范围过窄，不利于公众参与权的实现。环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。掌握了充分的环境信息，公众才可能决定是否参与某项环保活动。环境法律法规虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方面作了一些原则性规定，但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的，并未在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方面的权利，更缺少有效的程序和制度保障。此外，我国在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求。我国现行的环境公开制度公开的主要是公共信息，即向社会发布的环境信息，如环境状况公报，空气质量周(日)报等，这些内容范围过于狭窄，难以满足公众的需要，以企业为例，企业对环境行为的信息了解不足，我国没有企业环境信息披露制度的规定，企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记，但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开，因此，公众对待这些企业是相对盲目的，信息若不公开，公众即使想有所行动，也会面临极高的成本，从而望而生畏，止步不前。
　　3　缺乏申请调查、提起诉讼等与保障公众参与的措施规定。环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，制止破坏行为，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。当政府、单位或个人实施的违法行为造成环境污染或破坏时，如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼，不仅会使公众的人身和财产权益受到侵害，同时也会使环境遭到损害。只有赋予公众环境诉讼权，利用法律的威慑力，才能在一定程度上减少环境违法行为。而我国现行的法律规定中，唯有直接的受害人才有权提起民事诉讼，这对于公众有效监督环境具有很大的局限性。同时由于对环境的监督多是单纯的批评、建议、申诉，相对于在欧美各国普遍采用的环境公益诉讼制度，这种监督是多么的乏力。
　　4　公众参与环境保护活动的形式单一，而且大多是末端参与。公众参与机制可使公众运用可持续发展思想，积极地参与到环境保护与建设中，从而弥补法律效用的不足。但是法律却没有明确具体地规定公众全方位参与环境保护的途径、方式，以什么方式、形式参与国家环境的预测和决策过程，参与环境管理过程以及环境保护制度实施过程。除《环境影响评价法》对公众的预案参与阶段作出规定外，大部分的环境保护法关于公众参与的规定基本是对环境污染与破坏后的参与，即末端参与。与此相对应，目前公众参与环境管理是被动的，大部分都是在发生了环境污染或生态破坏后开始参与，而在决策、规划的制定和开发项目实施之前的参与则较为薄弱。三、借鉴外国立法建立和完善我国公众参与环境保护的法律制度
　　
　　公众参与在环境保护中有着十分重要的意义和作用，建立环境保护公众参与制度十分必要，而且我国目前的环境保护现状也急需建立公众参与制度。因此，我们可以借鉴国外的成功经验，完善我国的公众参与权。