南水北调水工程所有权研究

【摘要】南水北调水工程规模巨大，功能综合性强，涉及利益复杂，投资应当由政府主导。在水工程建设中应当明确地方政府以及其他投资人的所有权以尊重其利益。在项目法人投资方式中，一方面要明确出资人资格，另一方面也要明确政府对公益性耗费的补偿。
【关键词】南水北调;水工程所有权;地方所有权;项目法人制;公益性消耗
【写作年份】2008年


【正文】
　　南水北调工程规模巨大，需要投入巨额资金，要求投资主体多元化，这必然带来建成后的产权关系复杂。而且工程主客水交融、新建工程和现有工程交错，使得产权关系更加复杂。根据我国水资源短缺的基本特征和跨流域调水公益性的特点，工程不可能完全按照市场调节来运行，追求利润最大化；另一方面，工程必须实现良性运行，达到调水的建设目标，实现资源优化配置。[1]因此工程建设管理体制要适应以政府投资为主的多元化投资体制的要求，明晰产权。
　　
　　我国对水利工程实行“谁投资、谁拥有”的政策，即根据投资来源来划分产权。如果水工程全部由单一主体兴建，则水工程的产权属于兴建主体。但是，南水北调水工程投资主体是多元的，这就需要明确以下几个问题：南水北调水工程为什么必须由政府投资？政府水工程投资中的出资比例如何确定？地方政府对其出资的水工程是否享有所有权？在项目法人投资形式下，政府与项目法人之间的关系怎样确定？项目法人运营水工程的公益性消耗由谁承担？
　　
　　一、南水北调水工程国家投资的必要性
　　
　　（一）社会资本很难成为南水北调水工程的主要的投资来源
　　
　　南水北调水工程具有相当程度的公益性，如果缺乏水利的价格机制和提供公益型服务的补偿机制，水利项目的投资回报达不到社会平均的投资回报率，使社会资金一般不愿投入。例如，南水北调水工程是与国民经济发展和人民生活改善关系重大的基础设施，除了补给北方水资源、改善受水区域水质等作用外，还要发挥推动区域经济发展、优化区域产业结构、改善区域生态环境等方面的作用。可见南水北调水工程所提供的产品是稀缺商品，具有公益性和时空上的自然垄断性，因此，其价格不能够完全由市场竞争决定，而必须由国家加以一定的控制，这与私人资本的逐利性不一致。再如，南水北调水工程的功能具有多元性，除调水和蓄水之外，还承担着防洪、排涝、养殖、航运、发电等多种任务，既有公益性水工程部分，也有经营性水工程部分，如果对公益性水工程（部分）与经营性水工程（部分）不加以明确区分，会导致私人承担公益性运营成本。此外，南水北调规模庞大，水工程投资巨大，劳力投人多，建设周期长，社会资本很少能够满足工程建设规模的需要。
　　
　　（二）“在多数情况下，由政府进行决策是有效率的”[2]
　　
　　第一，政府决策可以避开偏好现实的问题。南水北调水工程具有很强的公益性，能够产生外部效益。由于公共产品或准公共产品存在“搭便车”机会，消费者可能会隐藏其实际偏好，这会使私人市场无法对公共品进行有效的决策。政府应该以整个社会的效率和福利为目标，在市场不能对公共品有效决策的领域，代替市场进行决策，并可以通过公平的税收获得南水北调水工程的投资，减少“搭便车”。第二，节约交易成本。消费进行协商的大规模交易成本是私人市场不能有效决策的一个原因。政府从选民手中获得授权，对一部分社会资源进行支配，用以各种公共产品的供给，节约了决策的成本。第三，相对于个人而言，政府拥有更多的信息，能够从更加宏观的角度做出决策。
　　
　　（三）南水北调工程建设需要政府的协调能力
　　
　　南水北调水工程的修建必然对原有利益格局进行重大调整，影响产业结构、城乡布局，对流域上下游、左右岸的社会福利进行再分配。而且，南水北调水工程对周围环境影响具有不可逆性。因此在建设中“要协调中央与地方、上游与下游、主体与配套、供水与用水、当地水与外来水、新工程与原有工程、水利与城建、水利与环保、投资者与管理者、投资者与用水户、管理者与用水户、不同用水户之间等等的利益关系”。[3]因此，为了实现水资源开发利用兼顾效率与公平的原则，保证水工程建设与社会经济目标的协调，降低经济行为对社会、生态环境造成的负面影响，存在政府参与的必要性：政府通过南水北调水工程投资和水资源的分配，可以实现利益平衡和开发效率。
　　
　　（四）私人很难保证水工程的社会效益
　　
　　私人企业有效率地提供公共品，至少有两个条件不可或缺：一是公共品的生产可以形成竞争市场；二是管制机构能够有效地进行监督，避免由于政府和企业之间的信息不对称。[4]南水北调水工程具有自然垄断性，由私人企业来运营并不一定有较高效率，其可以调整产量以期实现利润最大化的目标。其次，在成本、收益状况等信息掌握方面，政府和私人之间存在不对称，导致政府对企业的管制困难重重。由政府投资南水北调水工程，则可以更好掌握真实完整的水工程运行信息，避免私人垄断暴利，以确保产品价格更有利于消费者。
　　
　　二、地方政府的水工程所有权
　　
　　（一）中央与地方投资水工程的职责划分
　　
　　一般来讲，社会公共品的供给是由中央财政来进行的，但在财政分权的体制下，会导致中央财政压力过大。而且，由于地方政府更了解当地居民对公共品的偏好，其收集信息的全面性和完全性程度相对较高，由地方财政来提供地方性公共品更符合本地区居民的实际需要。从我国的分税制实践来看，地方财政也必须提供一定的社会公共品。中央财政主要承担全国性的公共品供给，并且负责不同地区的经济发展的协调，以及处理在全国范围内进行的福利性收入再分配关系。而地方财政主要是为本地区范围内居民生产并提供“地方性”公共产品。[5]
　　
　　依据上述原则，跨流域和跨地域的、关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设，由中央政府投资为主，受益地区按照受益程度、受益范围、经济实力共同分担，即应当由中央和地方政府共同投资。从国外经验看，大型骨干工程的国家投资也多由中央和地方政府分担。例如美国在当前水利投资中，农业骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府无偿投资50%。[6]主要为辖区内居民和社会经济发展服务的地方水工程建设，如城市防洪及中小河流、湖泊的治理、维护和建设，则主要由地方各级政府负责。除此之外，中央财政还应该通过转移支付等措施扶持不发达区域的水工程建设，平衡区域间差异。
　　
　　具体到南水北调，应在兼顾公平和效率的基础上确定各级政府的投资比例。
　　
　　第一，中央投资主导干线建设。南水北调是一个跨流域、跨区域的项目，其总体规划推荐东线、中线和西线三条调水线路。通过三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，构成以“四横三纵”为主体的总体布局，以利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局。南水北调不仅规模庞大，而且在水量分配、移民、环保等方面需要平衡地方间的利益，更关系国民经济和社会发展全局，为保证整个工程的顺利建设和日后的持续运营，应由中央主导投资。
　　
　　第二，根据在南水北调中受益程度确定地方的投资比例。总体而言，地方受益程度越多，则应承担更多的投资。如受水量越多，则应承担更多的更成投资，即依照各地方的受水量比例，确定其在总投资中地方出资的比例。而且这种比例划分也可以保证地方对的水量分配等重要决策的发言权以保证其利益诉求。对于局部受益的支线工程，则更倾向于地方投资为主，中央适当补助。
　　
　　第三，根据筹资能力等特定因素确定各地方的出资比例。东线工程涉及地区比中线和西线工程设计地区涉及地区在经济实力和筹资能力上更强，就应该承担更大的投资任务。西线工程跨越地域主要少数民族地区，中央财政扶持力度要强于东线和中线。
　　
　　（二）地方政府水工程所有权
　　
　　我国对水利工程实行“谁投资、谁拥有”的政策，即根据投资来源来划分产权，如果工程全部由国家或地方政府兴建，则工程的产权属于兴建主体。[7]其中，若全部为中央投资，则水工程所有权属于国家所有，即全民所有，由中央政府代表行使，这并无争议。但南水北调的水工程建设却呈现出中央政府与各地方政府共同投资的格局，地方政府可否成为水工程所有权的主体是个无法回避的问题。
　　
　　依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》等法律的规定，法律承认所有权类型只有国家所有权、集体所有权、私人所有权等，并未包含地方所有权。我国中央立法采取“国家所有，分级管理”的运行模式。地方立法则采取多种形式：有的遵循中央立法规定，规定水工程国家所有的同时明确管理权和经营权，或笼统的用“拥有”替代“所有”；有的则回避所有权问题，只谈水工程的管理权和经营权；只有极少数地方尝试提出水工程地方政府所有权，如宁波市农村供水管理办法（草案）第十四条规定：“由政府投资兴建的农村供水工程，其所有权归县、乡镇（街道）人民政府所有。”
　　
　　虽然通过确认管理权、经营权或“拥有”权，可以一定程度上排他的享有产权，但是现行法把这些水工程的所有权一律称作国家所有权，已经同真实生活相脱节，并非对现状的事实性的描述。[8]如果不能在立法上解决中央与地方政府及地方政府之间的权益分割，必然会产生诸多冲突，为水工程建设投资、管理维护带来难题。财政分权使得地方政府享有收入的剩余控制权，以有利于其提供公共品满足当地居民的需要。然而由地方财政收入投资的水工程，所有权却不在地方政府手中，使得地方很难在南水北调的水量和经营性收入分配等方面参与决策，不仅会挫伤地方的积极性，而且容易损害当地居民的合法权益。而且这也不利于于水工程产权的改革，进而建立水工程建设和维护的激励机制。
　　
　　必须承认，每个省、市、县等确实存在着自己特殊的利益，它们出资兴建的水工程及由此产生的利益确实有别于国家利益，不同于其他市政的利益。[9]所有权制度不应再漠视这些特殊利益，立法应有所突破。立法承认地方政府所有权大致有三种方式。第一，通过特别法明确赋予地方政府有代表国家行使所有权的资格，即地方政府享有所有权的全部权能。其实，《物权法》第四十五条规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”，并没有堵死此种立法尝试。第二，对于可转化为企业股权的资产，可以通过《物权法》第五十五条“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”的规定，由地方政府享有实际权益。第三，立法直接明文规定地方投资工程及其他资产属于地方所有。而且在同一个法制背景下，同时承认国家所有权与地方所有权是有先例的。例如法国,其最高行政法院于1909年在一个判决中承认巴黎市对它的公共道路享有所有权。1923年，最高行政法院称奥兰海港是属于国家的土地。此外，法院也允许行政主体提起关于公产所有权的诉讼。[10]
　　
　　三、南水北调水工程的私人所有权
　　
　　（一）私人可以成为水工程的所有权人
　　
　　我国以往水工程投资管理模式多样，但除了项目法人制模式外，其余模式随着我国经济与社会的发展，其弊端也日趋明显。其一，单一的投融资渠道(即政府财政融资)不仅使政府投资压力巨大，而且使基础设施领域投资严重不足，造成供需矛盾尖锐。其二，水工程建设具有很强的专业性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，不利于保证工程建设质量和进度。其三，在政府投资工程管理中，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资水工程的业主单位缺乏有效的监督，投资与建设、管理混为一体，行政权力直接介入工程项目的实施，不仅容易造成投资额度失控，资源浪费严重，而且极易形成投资“黑洞”，滋生腐败现象。而社会资本的进入不仅可以缓解政府财政投资的压力，还能“形成较强的所有者约束和有效的治理结构”，[11]而且有利于引入竞争机制，增加政府投资效益，保障工程质量。
　　
　　政府是投资主体，但并不意味着水工程建设和维护完全依靠政府财政性资金投入。水工程建设应当逐步改变了单纯依靠国家拨款的形式，开始采用多形式、多层次、多渠道的筹资方式，开辟水利投融资的新模式。目前水利工程的建设一般是多方投资，象我国的二滩水电站就是由三方投资兴建的，国家开发投资公司的投资额占48%，四川省投资集团公司占48%，四川省电力公司占4%（国有企业投资并不等于政府投资）。组建起来的二滩水电开发公司明确了各投资方的责任和应当享受的权益，并建立了董事会，形成了有限责任公司。[12]在南水北调水工程建设中，除中央政府和受益地区地方政府投资外，也可以吸引私人资本进入水工程建设领域。
　　
　　南水北调水工程投资大体可以分为政府投资（包括中央政府投资地方政府投资）和私人投资两部分，其中政府投资可以通过财政投资和政府贷款实现。在只有一级政府投资的情形下水工程归该级政府所有，在多级政府共同出资的情形下水工程归各级政府共有；如果存在私人资本，则法律应当承认其水工程共有权人的地位；如果全部由私人资本投资，则可以认定水工程的私人所有权。
　　
　　（二）水工程项目法人所有权
　　
　　水工程产权还可以资本化，即投资各方可以把水工程投资作为出资，成立项目法人，项目法人拥有水工程的所有权，对水工程的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债和资产的保值增值，实行全过程负责，各级政府和私人资本成为项目法人的股东。项目法人的投资方式可以建立专业化的水工程项目管理团队，保证水工程质量；可以形成有效的内部治理结构，建立符合市场体制要求的水工程项目管理制度，实现建管分离，有效配置和利用社会资源，提高工作效率。由于项目法人是独立的私人，与政府不存在隶属关系，政府则可以转换职能，由直接经营者变为公正、严格的规制者。南水北调水工程可以分段建立若干项目法人，项目法人之间根据市场法则和国家的宏观调控实现水权交易。
　　
　　（三）水工程私人出资的比例
　　
　　南水北调水工程建设需要超大规模的资金，显然需要私人资本参与，但考虑该项工程的特殊性，也必须在一定范围内保证政府控股，限制私人投资的规模。
　　
　　南水北调水工程涉及中央与地方以及地方间的利益分配和再分配，需要政府尤其是中央政府的协调，同时尊重地方的利益诉求；南水北调水工程必须发挥设计的社会效益，承担经济发展和生态恢复的任务；如此巨大的工程还要着重考虑国家安全因素，故要保证政府对水工程的用途、运营的控制，对产品或服务价格的有效影响。所以对南水北调中的大中型水工程、干线和主要支线工程应当由政府控股或参股。具体来说，干线工程和枢纽工程应当由政府承担全部投资或绝对控股，其中中央政府控股或相对控股，地方政府依据各自利益需求参股，原则上再适当比例的引入私人资本；主要支线工程和服务地方利益为主的工程，由地方政府控股，中央政府参股，再适当比例的引入私人资本；对于一般的中小型水工程，则不必限制私人资本的投资比例，亦可允许私人资本独立经营。
　　
　　（四）政府承担水工程公益性耗费
　　
　　私人资本参与水工程经营的途径有三种，一是承包经营国有水工程，二是与政府共同投资经营水工程，三是参股乃至独资建设经营水工程。无论哪一种，水工程运营吸引私人资本的前提是必须确保投资有利可图，这就需要界定水工程的公益性服务及其价格，并对运营主体的公益性行为进行公正的补偿。
　　
　　南水北调水工程兼具兴利与除害，其功能具有综合性，亦即该项目兼具公益性和经营性。在水工程产权资本化过程中，应当明确公益性和经营性功能的投资比例，其中公益性投资和运行管理费用应该由政府承担。例如，如果是纯公益性单位管理国有水工程，则由财政全额负担；如果是由项目法人或第三方管理，则政府按照公益项目部分的比例承担年运行费用；如果工程全部由项目法人或第三方管理，为公益性目标运行的费用也可以由赢利性项目的收益来支付，并在税收等方面给予优惠，或政府给予一定的政策性补贴。
　　
　　四、结 语
　　
　　在南水北调水工程建设中，政府投资处于主导地位，中央政府投资获得的所有权及其行使已经得到现有的法律已经认可。然而，地方政府投资获得权益在立法上并没有正式明确的认可，这会影响到地方投资的积极性以及中央与地方以及地方之间的利益分配。今后立法应该确承认地方投资的所有权能。私人资本参与南水北调水工程建设投资，不仅仅有利于缓解资金压力，更有利于提高投资效率和资源的有效配置。立法应当适应投资主体多元化下的复杂产权关系，明确确认政府之间以及政府与私人之间的水工程共有关系，保护地方政府和私人通过项目法人等投资形式获得出资人权益。但是南水北调水工程的投资比例仍然需要多方面考量，私人甚至地方政府在水工程投资比例方面仍然会受到约束，通过法律而非政治途径会更有利于实现投资决策，提高筹资效率。对水工程私人所有权的保护不能仅仅停留在法律确认层面，而且必须承认项目法人的独立地位，承认水工程公益性运营成本独立于经营性功能之外由政府承担，立法应该将政府补偿水工程公益性消耗的渠道制度化。


【作者简介】
焦跃辉，男，法学硕士，石家庄经济学院法学院讲师。


【注释】
本文属于北京市法学会2007年二级课题《物权法与环境保护》的成果之一。
[1] 张锦正：对南水北调工程建管体制的总体设想，《南水北调与水利科技》2002年第1期。
[2] 纪玉山、王塑锋：论政府在公共品提供中的作用，《学习与探索》，2004年第5期，75-78页。
[3] 张锦正：对南水北调工程建管体制的总体设想，《南水北调与水利科技》2002年第1期。
[4] 纪玉山、王塑锋：论政府在公共品提供中的作用，《学习与探索》，2004年第5期，75-78页。
[5] 朱启财：论地方财政的公共品供给职能，《财金贸易》，1995年第2期，41-42页。
[6] 刘松深：关于跨流域调水工程几个问题的探讨，《中国水利报》，2001年7月1日。
[7] 周晓平、郑垂重等：水权、水利工程产权及其关系辨析，《水利经济》2007年第2期，21-35页。
[8] 崔建远：水工程与水权，《法律科学》2003年第1期，65-72页。
[9] 崔建远：水工程与水权，《法律科学》2003年第1期，65-72页。
[10] 王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社，1997年版。
[11] 胡家勇：论基础设施领域改革，《管理世界》2003年第4期，59-63页。
[12] 傅春、胡振鹏：水利工程产权管理中激励机制的建立，《当代财经》2000年第9期，69-72页。