生态文明背景下流域生态补偿法律机制的构建

【摘要】生态文明是人类应对生态危机的必然选择，在生态文明背景下，我国构建完善的、切实可行的流域生态补偿法律机制成为当务之急。本文在深入剖析生态文明与环境法治建设的密切关系和客观评述我国流域生态补偿的立法现状的基础上，提出我国流域生态补偿法律制度首先应确立可持续发展原则、公平原则和流域生态环境责任原则；现阶段我国流域生态补偿的主体为能够切实代表公共利益的政府、对象为水源地生态环境的建设者和水资源污染的受害者，且国家也应是受补偿的一方；提出上下游之间应通过签订“环境责任协议”确定补偿标准；流域生态补偿的方式应当主要包括征收生态补偿费和生态补偿税、推广优惠信贷、建立流域生态补偿基金；并根据上述方案对现行相关立法提出了必要的完善建议，期望为我国水环境治理以及水环境法制的发展贡献理论创新成果。
【英文摘要】Ecological civilization is a necessary reply for ecological crisis, and under this background we need build perfect and feasible drainage area ecological compensation legal system right now. On the basis of analyzing the affinity between ecological civilization and environmental law construction and reviewing our country’s drainage area ecological compensation legal status in this paper, I will put forward the principle of justice, sustainable development, and drainage area ecological environment legal liability, and that compensation subject should be government, compensation object should be the erectors in riverhead area，the water infectant victim, and state. I think that compensation standard should be ensured by environment liability contract between ones of the upper and lower reaches of the river, and that compensation method should include ecological compensation fee and duty, favored loan, drainage area ecological compensation fund, and so on. At last, I will bring forward necessary perfect advice based on the above project in order to contribute theoretical innovation fruits to the work of water environment control and the development of water environment legal system in our country.
【关键词】生态文明;流域生态补偿制度;流域生态污染责任;科学发展观
【英文关键词】Ecological civilization; Drainage area ecological compensation legal system; Drainage area ecological pollution liability; The scientific development concept
【写作年份】2008年


【正文】
　　生态文明的兴起源于人类中心主义环境观指导下形成的人类与自然的矛盾。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005年12月)强调，“倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会”，“弘扬环境文化，倡导生态文明”，“以环境文化丰富精神文明”。党的十七大报告则把“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”和“生态文明观念在全社会牢固树立”作为全面建设小康社会的奋斗目标，这些不仅表明党和国家已经将环境保护、生态建设从行为实践提高到文化、理论和伦理的高度，而且为环境资源法律机制的创新指明了方向。
　　
　　一、生态文明与环境法治建设的关系
　　
　　生态文明又称绿色文明，指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律，为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人的和谐相处而取得的物质与精神成果的总和；指以人与自然、人与人和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态；指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然、努力改善和优化人与自然关系的理念与价值取向。生态文明是通过生态文化或环境文化所体现的文明，是一种物质生产与精神生产高度发展、自然生态与人文生态和谐统一的文化。
　　
　　（一）生态文明观是环境法治建设的指导思想
　　
　　生态文明与环境法治建设具有内在的密切联系。生态文明观是环境法治建设的指导思想。环境法治建设既是生态文明建设的一个重要方面，又为生态文明建设提供法律保障。生态文明是中国先进文化的重要组成部分，是社会主义文明体系的基础，是物质文明、政治文明和精神文明的前提，是资源节约型和环境友好型社会的文明形态和文化形式，其重要性突出表现在对建设资源节约型和环境友好型社会的引导、指导和促进作用上。生态文明建设要求社会实现从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变，需要采取涉及经济、社会、政治和文化各个方面的战略、政策和法律，需要把对生命的尊重和对自然生态系统的爱护纳入到政治、法律和道德体系中。
　　
　　（二）环境法治建设是实现生态文明的法律保障
　　
　　生态法制文明是生态文明的重要组成部分，是人们正确对待生态问题的一种进步的制度形态，其中特别强调完善和健全与生态文明相适应的法制体系，并重点突出强制性生态技术法制的地位和作用。只有不断提高全社会的生态文明素养，才能形成环境法治秩序，才能有效地处理资源节约型和环境友好型社会中各种复杂的社会、经济和生态关系，才能保障建设环境友好型社会的目标、任务、计划的顺利实现。只有真正实现我国环境法律体系的完善和伦理价值观念的转变，才能营造和谐社会、资源节约型社会、环境友好型社会必不可少的生态文化氛围，从而有效地规范和考量各级政府的行政决策及社会的行为方式，建立符合经济、社会和生态可持续发展需要的社会文明体系。反过来说，只有通过生态文明的建设，形成尊重生命、热爱自然、保护环境的良好的生态伦理和环境道德，才能制定出良好、有效的保护生物多样性、保护动植物、保护生态系统、保障动物福利和维护河流湖泊健康等的法律和制度。
　　
　　生态文明突出地强调人类与其他生命同处于一个“地球村”，在资源资讯高度共享的今天，一只南美洲热带雨林中的蝴蝶偶尔扇动几下翅膀，两周后可能引起美国德克萨斯州的龙卷风。这种“蝴蝶效应”在生态界并非骇人听闻的逻辑，试想如果四川水土流失严重，上海将会面对怎样的黄浦江？当前，我国流域的污染状况不容乐观，跨行政区域的水污染问题日益突出，严重威胁了流域生态安全。流域生态系统的生态功能正在退化，生物多样性正在丧失，特别是流域上游的植被遭受严重破坏所造成的水土流失、洪涝灾害和砂石飞扬等问题，更导致整个流域，乃至全国生态环境的不断恶化。1998年长江流域特大洪涝灾害即是发端于长江上游植被生态系统水源涵养、水土保持功能的降低、中游湿地生态系统洪水调蓄功能的下降，河道系统排洪泄洪功能的失调。2000年初中国北方沙尘暴的形成也与黄河上中游森林植被的破坏有关。严峻的现实使流域生态补偿机制呼之欲出，合理分配流域上下游间的权利与义务，使受益者和受害者的成本和收益分担趋向合理，是环境资源法制建设中的艰巨任务。
　　
　　二、流域生态补偿制度的立法现状
　　
　　流域生态补偿是一种保护流域生态环境的经济手段，是生态补偿机制在流域生态保护中的运用，集中体现了公正、公平的法律理念，也是对流域生态功能价值的肯定。它并非一个严格的法律概念，而是一个广泛使用于生态学、经济学、法学上的一个交叉概念。在环境资源法学目前的研究成果中，至今并未对此概念有非常明确的定义和阐释。在借鉴各学科学者理论精华的基础上，我认为环境资源法学所研究的流域生态补偿应是指为恢复、维持和增强流域生态系统的生态功能，流域资源受益者(国家、下游地区、个人等)对导致流域生态功能减损的自然资源开发或利用者征收税费以及对为改善、维持或增强流域生态服务功能而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式补偿的制度。
　　
　　（一）宪法对流域生态保护的规定
　　
　　我国《宪法》对流域生态环境的保护作了明确规定。第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；法律规定属集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条规定了自然资源的财产权为国家或者集体所有，并规定了国家保障对自然资源的合理利用，以国家根本大法的形式确定了环境资源保护、防治污染这一基本国策，为生态补偿提供了宪法基石。
　　
　　（二）民法对流域生态污染责任的规定
　　
　　我国《民法通则》第124条以民事责任的形式对流域生态的污染进行了规定。该责任以对“他人损害”为责任前提。而第82条是关于相邻权的规定。上游和下游地区因地域上的相邻而造成对利益上的损害和救济。如果上游因本地区的行为而导致对下游地区环境质量的损害，则可依据此条对下游地区生态环境损害予以补偿。但上述规定只是从民事上对流域生态侵权责任的认定，尚需细则性的直接相关流域生态的法律法规。
　　
　　（三）环保基本法对环境污染责任的规定
　　
　　《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”我国的《环境保护法》是流域生态补偿制度的基本法。但其主要内容是关于污染防治方面的规定，对自然资源和生态环境的保护规定过于粗略，不够具体，实践中难以起到综合调整的作用，可见我国流域生态领域综合性法律、法规目前仍十分薄弱。
　　
　　（四）水法对征缴水资源费的规定
　　
　　《水法》第34条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”；“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”第48条要求直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人应当缴纳水资源费。此外，2006年国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，水资源费征收标准由省级政府批准，并报国务院相关部门备案，并且征收的水资源费分别解缴中央和地方国库。我认为，水资源费的征收应当考虑对上游的生态补偿支出，因此应当由流域管理机构制定，并且统一纳入流域生态补偿基金。
　　
　　总之，我国流域生态补偿制度的基本法和部门法都存在不同程度的缺陷。《宪法》和《环境保护法》等多是以宏观方式规定了产权的所有形式，而对流域水资源和水环境在行政区际上的归属未作明确划分，因而在实际的执行过程中，流域水污染的治理和保护就无法具体落实，责任制的规定形同虚设。近年来，我国跨地区、跨省的流域环境污染事件时有发生，必然影响经济社会的协调发展。为此要明确彼此的责任，明确各方的权益是法律法规不可缺少之功效。
　　
　　三、流域生态补偿的制度设计
　　
　　（一）流域生态补偿制度的基本原则
　　
　　1. 可持续发展原则
　　
　　可持续发展原则的核心是要求人类的经济和社会发展不能超越资源和环境承载能力。然而我国的现实状况却是环境污染、生态破坏己经远远超过生态系统所能承载的能力。要贯彻该原则，流域生态补偿过程中必须考虑整体协调性，一是要协调好社会经济发展与流域生态补偿的关系，忽视自然生态系统的承受能力，片面的追求经济的增长和生产效率的提高，只注意征服自然获取的经济利润，而将为了经济的增长而消耗的生态环境的成本排除在外的发展模式是畸形和倒退的。另一方面，应处理好地区间、区域间的协调，这种协调的实质就是可持续发展原则所要求的内在的公平，也是可持续发展的最终目的。
　　
　　2. 公平原则
　　
　　在生态利益受到损害、生态之间的联系失衡的状况下，流域生态补偿是公平原则的需要。公平原则在法律制度中的重要地位，决定了应将其作为流域生态补偿制度的基本原则。公平原则是以等利(害)交换关系为核心内容的，体现在流域生态补偿制度中，要求收益大于付出的地区作出补偿，付出大于收益的流域接受补偿。流域生态补偿的公平原则不仅包括人与自然环境、人与生物的公平，还强调人类的代内公平和代际公平。
　　
　　3. 流域生态环境责任原则
　　
　　流域生态环境责任原则是指流域生态环境问题的责任者必须按法律的规定承担相应的法律责任，以恢复、治理已被污染和破坏的流域生态环境。具体表现为开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、受益者负担五大原则。其中，开发者养护是指有权开发利用环境资源的单位和个人，有责任对流域生态环境资源加以维护、恢复和整治。利用者补偿是指开发、利用自然环境资源的单位和个人，应当按照国家有关规定承担流域生态补偿的责任。补偿不能仅理解为等价有偿，还必须考虑到为恢复流域生态效益所导致的流域生态环境破坏所需的费用，以及流域生态建设者付出劳动的补偿费用。污染者治理，是指造成环境污染的单位和个人，必须按照法律的规定采取有效措施进行治理，并赔偿因污染而造成的一切损失。受益者负担原则是对具体补偿费用的确定，明确了流域生态环境保护和改善的受益者应支付给流域生态环境保护者和建设者为保护和改善环境所支出的费用。
　　
　　（二）流域生态补偿的主体
　　
　　流域生态补偿的主体是指筹集资金，实施补偿的组织机构。流域生态功能的公益性要求受补偿主体必须能够代表公共利益。从目前情况来看，只有政府有资格接受生态补偿金，并保证将其用于流域生态保护。
　　
　　（三）流域生态补偿的对象
　　
　　流域生态补偿的对象是指因保护流域生态环境，从事流域生态环境建设、而使正常的生活工作条件或者财产利用、经济发展受到不利影响，依照法律规定或合同约定应当得到物质、技术、资金等补偿的对象。具体在流域水资源的管理中，上、下游地区因地理位置的不同，为了保护下游的水环境和水质量，保障下游的工业生产，要对上游地区的开发和土地利用进行限制。因此，在流域的生态补偿中的对象主要包括水源地生态环境的建设者和水资源污染的受害者。另外，我认为国家也应是受补偿的一方。国家既是流域生态补偿的主体，也是应得到流域生态补偿的对象。因为生态环境和大量自然资源都属于全民所有，凡是使用生态环境和自然资源的社会组织和个人都应该向国家支付相应补偿费，只有这样，国家才有资金进行流域生态环境的建设和保护。
　　
　　（四）流域生态补偿的标准
　　
　　补偿标准是生态效益补偿的核心问题，流域生态补偿的标准是学界研究最多也是争议最大的一个问题。它直接关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力。确定这一标准既要考虑到上游地区的生态贡献，又须考虑补偿者的能力。补偿者与流域上游地区之间在利益上存在着矛盾，要从最佳补偿效果目标上来考虑，补偿标准必须与上游地区的生态贡献相适应，才能够“合理补偿”。建议上下游地区之间应建立“环境责任协议”制度，采用流域水质水量协议的模式。下游在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿；在上游没有达到规定的水质水量目标，或者对下游造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。其中，赔偿是由上游地区对下游地区污染超标所造成损失的赔偿，赔偿额与超标污染物的种类、浓度、水量以及超标时间有关。
　　
　　（五）流域生态补偿的方式
　　
　　资金的补偿是最直接也是最常见的流域生态补偿方式，同时也是最迫切地能满足补偿需求的一种有效途径，具体有两种方式：一种是直接补偿，即将资金直接补偿给受补偿者。另一种是通过补偿机构对受补偿者进行间接补偿。参考国内外流域管理和流域生态的补偿经验，可以通过征收生态补偿费和生态补偿税、推广优惠信贷（即在确保金融机构信贷安全的前提下，政府提供政策性的担保，作为生态环境建设的启动资金，以低息和无息贷款的形式向实施有利于生态环境的行为和活动的人提供贷款）、建立流域生态补偿基金（该基金可来源于下游地区的利税、国家财政转移支付资金、扶贫资金，国际环境保护非政府机构的捐款）等方式实现资金补偿。
　　
　　四、流域生态补偿制度的立法完善
　　
　　在一个良好法治的社会中，流域生态补偿机制要通过法律得以确立，生态机制需要在法律范围内运作，上述流域生态补偿的主体、范围、标准、手段等制度化建设需要法律的保障。美国田纳西河流域开发及其他国家的流域管理无不以流域立法为其首要前提，只有将流域管理置于法制的基础之上，流域管理的各项措施才能得到切实的贯彻施行，从而达到流域管理的目的，实现水资源及其相关流域的可持续发展。
　　
　　（一）制定流域生态补偿的专项立法
　　
　　针对目前我国具体的流域生态补偿办法、法律缺失的状况，应尽快加强关于生态保护和生态补偿的专项立法工作，从法律上明确生态补偿主体及其义务、生态补偿责任、形式、补偿标准等等，对一些经过试点实践己经成熟的政策及时在法律上予以规范化，使之具有法律地位，使流域生态补偿有法可依，一来可以避免政府不合理的滥用补偿费用的情况，二来可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理，为流域生态补偿制度的规范化运作提供法律依据。流域生态补偿法律还应与其他环境资源法律形成体系，减少各部门法之间的适用冲突。
　　
　　（二）修订环境保护基本法
　　
　　修订《环境保护法》，使其更加关注流域生态环境建设。现行的《环境保护法》在指导思想上偏重于对污染的治理，而因历史条件的限制未将可持续发展战略列入其中，因此，当务之急是应在立法的指导思想中确立可持续发展的战略指导思想，使之成为一部具有生态法特征的《环境法》，彻底改变我国环境立法“重污染防治、轻生态保护”的局面，奠定生态法的法律基础，将我国污染防治的法律建立在生态保护的基础上。此外，还应重新审视我国的环境资源单行法律法规。围绕对自然资源的有偿使用和对生态效益进行补偿确立各单行法的基本原则和基本制度。
　　
　　（三）制定流域生态补偿的行政法规
　　
　　由于我国各政府部门之间存在利益纷争，流域生态环境建设地区与流域生态环境受益地区之间的发展差距也在日益扩大，所以还需要建立一套流域生态补偿法律与非环境资源法的法律共同形成的法律体系。建议制定关于流域生态补偿的行政法规，使参与流域生态补偿工作的执法者的行为和行政执法过程受法律约束，这样不仅有利于实现流域生态补偿的程序化和法制化，还有利于提高政府补偿的效率。
　　
　　另外，我国目前实行的单一的纵向环境管理体制存在缺陷，缺少跨流域的协调体制，无法解决上下游间生态环境补偿问题。所以，还应制定和健全法律、法规来打破现有环境管理体制，针对流域生态补偿制度的特殊性建立横向的管理体制。以水资源为例，可以按照同一流域实施跨行政区域的生态补偿制度，这样便于对流域内的水源涵养区、物种保护区、湿地自然保护区给予更加合理、完整的保护和重点的补偿，更利于实现上下游地区之间的生态补偿。
　　
　　鉴上所述，在生态文明背景下，我国构建流域生态补偿的法律机制具有普适性的理论价值与现实意义:第一，流域生态补偿是彰显公平正义的重要制度之一，也是落实我国可持续发展战略的重要步骤。第二，流域生态补偿是构建和谐社会的制度保障，流域上下游间存在利益冲突，流域生态补偿制度的实施能够协调好未来上游地区的发展权和下游地区的环境权的冲突。第三，流域生态补偿是科学发展观的制度创新，科学的发展观不是以牺牲一方的利益而谋求另一方的发展，只有对流域生态补偿责任共担的前提下才能实现利益共享，实现以人为本的全面、协调、可持续的发展。而法制化是流域生态补偿制度得以有效实施的前提和保障，今后，我国相关部门应在加强理论研究和不断总结经验的基础上，积极推进生态补偿机制的建立和相关政策措施的完善。


【作者简介】
李华，女，法学硕士，讲师，郑州航空工业管理学院法律系专职教师，研究方向和研究专长为环境资源法学。


【注释】
[1]张文显．法理学［M］．北京：北京大学出版社，2003年版．
[2][[3 title='回到本文注源' name='m美］博登海默．邓正来译．法理学法律哲学与法律方法［M］．北京：中国政法大学出版社，1999.10.258.
[3'>美］博登海默．邓正来译．法理学法律哲学与法律方法［M］．北京：中国政法大学出版社，1999.10.258.
[3]蔡守秋．流城管理体制研究［M］．武汉：武汉大学出版社，1999年版．
[4]曹明德．法律生态化趋势初探［J］．现代法学，2002，24(2)：119．
[5]徐祥民，高益民.从生态文明的要求看环境法的修改［J］．中州学刊，2008，02：76．