浅析《水污染防治法》中饮用水源的保护

【摘要】 饮用水源是人类的生命之源、生存之本。对其进行保护既是保障人们生命健康和生存权的迫切需要，也是经济发展、社会稳定和环境改善不可缺少、不可代替的重要物质，是实现可持续发展的重要因素。近年来，由于世界人口增长和社会经济发展，需水量增长速度惊人，加上用水的浪费和饮用水源污染，使优质饮用水源日益短缺。 本文通过对我国饮用水源基本情况的研究，系统的分析、比较了新、旧《水污染防治法》的规定，对新《水污染防治法》的相关规定给予了肯定，并提出了我认为稍显不足的规定以及完善的建议。
【英文摘要】Drinks the water source is the origin of humanitys life, the foundation of survival Carries on the protection of drinks the water source to not only is safeguards the people life and health and the right to subsistence urgent need, also is the important material which the economical development, social stability and the environment improves essentially, cannot be replaced, realizes the sustainable development important attribute. In recent years, as a result of the world population growth and the social economy development, the water demand rate of rising was astonishing, in addition the water used waste and drank the water source pollution, caused to drink the water source high quality to be day by day short.This article through drinks the water source basic situation to our country the research, the system analysis, has compared newly, old
【关键词】饮用水源;饮用水源保护;水污染防治法
【英文关键词】Drinks the water source; to drink the water source protection; water pollution prevention law
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、我国饮用水源的基本情况
　　
　　虽然我国加强了对饮用水源的保护，但从总体来说，我国饮用水源仍存在很多问题：
　　
　　（一）饮用水源匮乏。
　　
　　我国是一个水源严重短缺、水旱灾害频繁的国家，是世界严重缺水的国家之一。虽然我国水源总量为2.8亿立方米，列世界第六位，但人均占有量仅为世界人均占有量的1/4。特别是水源的分布不均匀，南方水多，北方水少，夏季水多，冬季水少。且各地区之间自然条件存在很大差异，导致水源的丰富程度有很大差别，不少地区因缺水引发城乡之间、地区之间的争水矛盾，影响社会稳定。
　　
　　此外，地表水的严重不足，使人们过度依赖地下水的开采和使用，全国约有2/3的城市和部分农田以地下水作为主要供水水源和灌溉用水，无序和缺乏规划管理的地下饮用水源过度开采，从而导致地下水位持续下降。而且，过度开采地下水也会引起地表下沉、海水入侵、海水倒灌等环境问题。
　　
　　（二）饮用水源污染严重
　　
　　多年来，我国饮用水源质量不断下降，水环境持续恶化，由于污染所导致的缺水和事故不断发生。从地表水源质量现状来看，我国主要河流有机污染普遍，未经加工处理的工业废水、生活废水、医院污水等有害物质，如农药、重金属和化合物、各种废弃物和放射性物质等大量排入江河，造成内陆水域污染，对居民生活用水带来严重影响。
　　
　　而根据水利部的调研结果，我国北方五省区和海河领域地下水资源，无论是农村（包括牧区）还是城市，浅层水或深层水均遭受不同程度的污染，局部地区（主要是城市周围、排污河两侧及污水灌区）和部分城市的地下水污染比较严重，污染呈上升趋势。华北地区由于地下水位下降，污染源乘虚而入，浅层地下饮用水源均已受到污染。
　　
　　更有甚者，饮用水源污染导致疾病不断发生。水源污染，同时公共卫生设施跟不上发展的需求，有大量的人口饮用不安全的水而致病，尤其是农村地区，大多数水源都受到污染，致病的几率也更高。
　　
　　由此可见，我国饮用水源面临的形势非常严峻，饮用水源短缺、饮用水源恶化等问题已成为制约中国的发展的主要问题，成为可持续发展的最主要问题。
　　
　　二、《水污染防治法》（1996）对饮用水源的保护
　　
　　（一）将“保障人体健康”和“保证水资源的有效利用”同时列为立法目的。
　　
　　《水污染防治法》（1996）第1条规定：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”由此可见，“保障人体健康”和“保障水资源的有效利用”是修订前《水污染防治法》的立法目的，然而这两个目的在实践中往往存在价值取向上的冲突，且在法律并没有明确哪个是更核心的价值。如此一来，人们在执行和遵守法律的过程中往往将水资源的有效利用等同于其经济价值的实现，而“保障人体健康”的目的在经济利益的诱惑下就被忽视了。
　　
　　（二）依法划定饮用水源保护区
　　
　　《水污染防治法》（1996）第20条规定：“省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区。分一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。在生活饮用水地表水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为其他等级保护区。各级保护区应当有明确的地理界线。禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除或者限期治理。对生活饮用水地下水源应当加强保护。对生活饮用水水源保护的具体办法由国务院规定。”由此可见，该条款对于饮用水源的保护极为笼统：
　　
　　（1）仅规定省级以上人民政府“可以依法划定生活饮用水地表水源保护区”以及保护区内的一些禁止活动。
　　
　　（2）在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业或者关闭，除此以外，对其他禁止活动没有规定相应的法律责任。
　　
　　（3）该法对于饮用水的保护并不严格，例如在生活饮用水地表水源一级保护区内只是规定不能新设排污口，不能新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，至于已设置的排污口，只有在危害饮用水源时才要求其搬迁，一般情况下只是要求其在排放污染物超过国家或者地方标准时予以治理即可。
　　
　　（4）对于已建成的建设项目，该法则没有任何规定。
　　
　　（5）对于在引用水源保护区采取积极措施，该法也没有明确的规定。
　　
　　三、《水污染防治法》（2008）对饮用水源的保护
　　
　　（一）确立了“保障饮用水安全、促进可持续发展”的立法目的
　　
　　当今社会，面对饮用水源匮乏、水源严重污染等直接威胁到生活质量的问题，人们开始认识到水作为人类生存最基本因素的重要性，饮用水的安全已成为人们关注的焦点。虽然我国现阶段水的状况可以满足生活和生产的需要，但最为紧迫和重要的问题还是提高饮用水的质量问题。对此，新修订的《水污染防治法》（2008）在第1条就表明了立法目的：“保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展”，这一变化充分反映了我国现阶段的立法需求，明确了《水污染防治法》（2008）要保护的首要价值。
　　
　　（二）完善了饮用水水源保护区管理制度
　　
　　为了保障城乡居民饮用水安全，新法专门增设了“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章，以便进一步完善饮用水源保护区的管理制度。
　　
　　（1）明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。《水污染防治法》（2008）第56条规定“饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准；跨市、县饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府协商提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准；协商不成的，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求同级有关部门的意见后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。
　　
　　跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区，由有关省、自治区、直辖市人民政府商有关流域管理机构划定；协商不成的，由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案，征求国务院有关部门的意见后，报国务院批准。
　　
　　国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据保护饮用水水源的实际需要，调整饮用水水源保护区的范围，确保饮用水安全。有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。
　　
　　（2）完善饮用水水源保护区分级管理制度。《水污染防治法》（2008）第56条规定:“国家建立饮用水水源保护区制度，并将其划分为一级和二级保护区，必要时可在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。”
　　
　　（3）对饮用水水源保护区实行严格管理。如《水污染保护法》（2008）第57、58、59条规定，“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”；“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”；“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的，要责令拆除或者关闭。”
　　
　　（4）对已建成的建设项目的处理，有了明确的规定。《水污染防治法》（2008）第58、59条规定：“已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”
　　
　　（5）在饮用水源保护区内实行积极的保护措施。《水污染防治法》（2008）第61条规定，县级以上地方政府应当根据保护饮用水水源的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水安全。
　　
　　四、《水污染防治法》（2008）对饮用水源保护的不足及完善
　　
　　（一）《水污染防治法》（2008）对饮用水源保护的不足
　　
　　1、禁止、限制性规定多，鼓励性规定少
　　
　　《水污染防治法》（2008）关于饮用水源保护的法律制度大多限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规定极少。如该法第63条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施。”而该法仅在第10条中有有关奖励的规定：“县级以上人民政府及其有关主管部门对在水污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。”然而，奖励的内容和方式也并不明确，还没有认识到经济激励手段在环境法中的作用。
　　
　　2、法律责任的规定不能达到处罚的目的
　　
　　如该法第81条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。”仅规定罚款、责令拆除或关闭，没有对污染严重者达到震慑的效果，不足以防治饮用水源污染。
　　
　　（二）完善《水污染防治法》对饮用水源的保护
　　
　　1、增加有关的鼓励性规定，对鼓励性规定的内容、方式加以明确。
　　
　　在《水污染防治法》中有关饮用水源方面增加鼓励性的规定，有利于调动人们保护饮用水源的积极性。这类规定要对防治水污染做出不同程度的成绩给予不同的奖励，而且要对奖励的内容和方式加以明确。我们应当将禁止、限制性规定和鼓励性规定相结合，这样才能更好的达到防治饮用水源污染的目的。
　　
　　2、强化法律责任制度
　　
　　在《水污染防治法》中有关饮用水源方面加强法律责任方面的规定，不但是为了强化执法，也为了保证法律的实施。在饮用水源保护过程中，对于违法者，不仅要规定其应承担民事责任和行政责任，而且更多的应以刑事责任和刑事制裁为最后的保障。
　　
　　五、结论
　　
　　饮用水源是十分重要又很特殊的自然资源，它是人们赖以生存的基本物质，是人类社会可持续发展的限制因素。本文希望通过新、旧《水污染防治法》的对比来介绍我国对饮用水源保护的相关法律规定，并提出一些不成熟的见解，当然以后还有待提高。


【作者简介】
刘俏，东北林业大学人文社会科学学院。


【注释】
[1]金瑞林.环境法学.北京：北京大学出版社，2002
[2]汪劲.环境法律的理念与价值追求.北京：法律出版社，2000
[3]郭安军等.水源安全预警机制探讨.载生产力研究，2002(1)
[4]王明远.环境侵权救济法律制度.北京：中国法制出版社，2001
[5]王利明.侵权行为法归责原则研究.北京：中国政法大学出版社，1992
[6]姜晓萍.环境社会学.四川：四川人民出版社，2000
[7]肖国兴.自然资源法.北京：法律出版社，1999
[8]吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社，2000
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[11]王曦.美国环境法概论.武汉：武汉大学出版社，1992
[12]张明楷.法益初论.北京：中国政法大学出版社，2000
[13]蔡守秋.环境法教程.北京：法律出版社，1995
[14]陈泉生.环境法原理.北京：法律出版社，1997