公共治理背景下水资源保护法律规制探析

【摘要】本文通过对公共治理的探讨，结合当前水资源保护中存在的一些问题，阐述了水资源保护法律构建过程中引入公共治理的必要性和可能性，期望公共治理能够成为一种新型的环境资源保护模式。
【英文摘要】Through the discussion about public government in this article, the author elaborate the necessity and possibility about introducing public government into the construction of water resources protection law, and this aim of this article at expecting public government will become one new pattern about environmental resources protection.
【关键词】水资源保护;公共治理;必要性;可能性
【英文关键词】water resources protection; public government; necessity; possibility
【写作年份】2008年


【正文】

　　水资源是人类社会发展、经济发展的重要物质基础，更是物种生存和发展的基本条件。然而近年来随着生产力水平的不断提高、经济社会的迅猛发展，对水资源的需求越来越大，遗憾的是在我国社会经济发展的进程中也出现了西方国家发展过程中曾出现过的严重的水污染和大面积的水枯竭，从而出现了日益严重的水危机。
　　
　　从我国目前的发展情况来看，水资源的缺乏已成为制约我国社会经济发展的瓶颈。具体来说，北方地区水量的缺乏、南方地区水质的下降都成为我国社会进一步发展的重要制约因素。据专家预测，到2030年前后，我国用水总量将达到每年7000亿至8000亿立方米，而我国实际可利用的水资源量约为8000亿至9500亿立方米，需水量已接近可利用水量的极限。而从现在到2030年这20多年间对水资源能造成多大程度的污染还是个未知数。
　　
　　通过上述分析我们不难看出虽然中国水资源总量在世界上居于前列，但是因为我国的国情决定了我国水资源人均占有量严重不足，据21世纪城市水资源国际学术研讨会透露，联合国列出了世界上13个最缺水的国家，中国位居其中之一，目前我国人均用水量是世界人均用水量的30%左右。我国水资源人均占有量本身比世界水平要低，那我们这仅有的人均占有量又如何呢？简单一句话概括：污染严重、浪费严重。
　　
　　一、水资源保护法律实施现状及水资源开发利用中存在的问题
　　
　　水资源保护相关各方面的法律是当今社会中对水资源进行合理开发、利用、保护的重要工具。上世纪80年代以来，我国政府加强了依法治水的力度，开始从法律保护机制方面寻求对水资源的保护。到目前为止，国家先后颁布实施了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》(1996年修订)、《中华人民共和国防洪法》，2002年10月1日又颁布施行了新《水法》，今年2月28日又通过了修订后的《中华人民共和国水污染防治法》，已于6月1日实施。除此之外，国务院及其所属相关部门颁布了60多部水行政法规和政府规章，各省、自治区、直辖市也出台了300多部地方性法规和政府规章，这些措施的实施使得我国水资源保护法律制度逐步形成完整的体系，水资源的管理和利用也日趋规范化、法制化。
　　
　　上述关于水资源保护的法律对于我国近些年来的水资源保护、水环境改善作出了很大的贡献，但是这些成绩离制定相关法律法规及规章的期望值差距还是比较大，可以说并没有完全达到预期的保护效果。比如，水污染程度还是很高，当前社会进程中对水体危害较大的依旧是人为污染，而这些污染源又主要来自三方面：化学性污染，物理性污染，生物性污染。包括未经处理就直接排放的工业废水；未经处理就排放的生活污水；被大量化肥、农药、除草剂污染的农田污水；未经处理随意堆放在水源旁边的生活垃圾等等。据环境部门监测，全国城镇每天至少有1亿吨污水未经处理便直接排入水体。全国七大水系中一半以上河段水质受到污染，全国1/3的水体不适于鱼类生存，1/4的水体不适于灌溉，90%的城市水域污染严重，50%的城镇水源不符合饮用水标准，40%的水源已不能饮用，南方城市总缺水量的60% — 70%是由于水源污染造成的。除了水污染严重之外，水资源的浪费也同样不能忽视。在中国农村，普遍的水资源利用率只有40%左右，农业生产灌溉中存在大水漫灌的粗放型生产模式。这种灌溉方式还容易引起土壤的盐碱化，从而形成一种恶性循环。工业用水方面，我国钢铁业在炼钢等生产过程的单位耗水量比国外先进水平高出几倍甚至几十倍，而水的重复利用率则不到发达国家的1/3。
　　
　　通过上述几个具有代表性例子的阐述，笔者以为当前水资源的开发利用中出现了以下三方面问题：
　　
　　（一）水质污染
　　
　　居民的日常生活中要排放出大量的污水，工农业生产过程中污水的排放量更是大的惊人。它们一方面污染了水源，造成水资源功能的下降；另一方面由于污水的排放加剧了水资源的供需矛盾，给社会发展、环境保护治理带来相当大的难度。
　　
　　（二）水资源浪费
　　
　　工业生产是用水大户，同时又存在严重的水浪费；农业生产中的大水漫灌方式使得浪费水的情况雪上加霜。由于近年来河流水质遭受严重污染、断流、水文特征变化等诸多原因使地表水总量锐减，工农业生产不得不过度开采地下水，这一过度开采方式使得地面塌陷，有的城市形成了几百平方公里的大漏斗，从而海水得以倒灌数十公里。人民群众日常生活中存在的浪费水资源的情况也比比皆是。
　　
　　（三）水资源短缺
　　
　　这种短缺不是总量上的短缺，而是相对于水资源的有效供给而言的。正如前面两点所提到的，一旦出现水质污染、水资源浪费，那么可以有效供给的水资源就被人为地减少了，从而造成水资源短缺现象。这也是文章开篇时提到的出现发展瓶颈的主要原因。
　　
　　综上所述，笔者以为在有了相对完整的水资源保护法律体系的情况下仍旧出现以上三方面水资源开发利用过程中的问题，即水资源保护法律规制没有获得预期效果的原因是多方面的，这其中一个很重要的原因在于公共治理未能进入水资源保护法律规制的视野。具体来讲，在立法、执法已经相关纠纷解决机制等环节公民的参与程度都不高。
　　
　　二、水资源保护法律构建过程中考虑公共治理的必要性
　　
　　水资源的特点以及公共治理的内涵，决定了在水资源保护法律构建过程中应该考虑加入公共治理的成分。
　　
　　（一）水资源的特点
　　
　　我国水资源存在如下几个特点：1、分布不均、地区水资源总量差异大；2、水资源总量丰富，但人均占有量偏少；3、水资源年内、年际变化大。由于以上三个特点是我国水资源的既有情况，改变的可能性不大，所以更凸显出水污染、水浪费是造成我国水资源紧缺的“罪魁”。此外，就我国而言，地表水大多以河流、湖泊的形式存在，鉴于河流具有自然流域性、湖泊也具有自身的环境阈值，所以在水资源保护过程中就要重视这些水文特性。
　　
　　（二）治理的概念及特征
　　
　　在阐述公共治理内涵之前，笔者先阐述“治理”的概念，因为公共治理的核心部分应该放在“治理”上，以便提纲挈领更好地把握公共治理。
　　
　　全球治理委员会给治理所下的定义是：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。1治理“是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”2通过治理的本质我们可以看出管理和治理的区别，其区别可以总结为以下三方面：1、实施权力的主体及权力来源不同。管理的主体只能是公共权力部门，依其权力来管理相对人，其权威来自政府。而治理的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的结合体，其权威来源依仗的主要是合作主体之间的持续性互动，正如俞可平教授在《法理与善治》中提到的“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”2；2、权力运行的向度不同。管理的权力运行向度是自上而下的单向度过程，而治理的权力运行向度则是多元性的，这种多元性体现在可以上下互动，它通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达到对公共事务的治理；3、权力运行所遵循的基础不同。管理所遵循的是既定的法律规则、法律制度等，而治理是以彼此之间的信任为基础的，遵循的是由主体之间协商、同意的规则、制度和程序。笔者以为，由于治理本身所具有的这些特点，当面对多元性、复杂性、协调难度大的水资源保护问题时，治理更能显现出它的优势。
　　
　　（三）公共治理的内涵
　　
　　关于治理的以上论述使我们更清晰地看出公共治理所侧重的前提是公共性，公共治理应该是公共性大背景下的治理，即治理过程中更多地考虑公共意志，而不是单单像以前一样依赖管理，管理这种自上而下的模式在应付发生在公共领域之中的事件时，已经显现出越来越大的不足。而运用公共治理这种“属于秩序良好之宪政民主社会的一种构想”3，便能在诸如水资源保护这样的公共领域达到国家的权力向社会的回归，可以将公共意志充分纳入决策、治理的全过程。
　　
　　水资源保护是我国环境保护法律体系的一个组成部分，鉴于我国目前环境保护还是在政府主导的“管理”理念下进行的，而公共管理和公共治理相比又存在上述种种劣势，决定了公共管理不可能具有公共治理的多元性互动所产生的良好效果，所以笔者认为在水资源保护法律的制定中，有必要引入公共治理理念。
　　
　　三、水资源保护法律构建过程中引入公共治理的可能性
　　
　　水资源保护的成功与否不仅取决于有效的政策和法律，还取决于公众的参与和良好激励机制的逐步完善。在水资源保护法律规制过程中，有可能更有必要引入公共治理的回应、透明、效率等要素。具体而言，要做到如下两点：
　　
　　（一）完善公众的参与机制、实现水资源治理的透明和效率
　　
　　加强公众参与水资源的保护工作，如果没有公众的参与将举步维艰。发达国家十分重视公众参与，以美国和法国为例：《美国公共健康服务法》中关于“安全饮用水法”的章节规定了公众参与水资源保护的制度，规定“公众参与在最大可能的程度上，每州都应建立程序，包括但并不仅限于建立技术和公众的顾问委员会，以鼓励公众参与制定水源保护区计划。此程序应包括在提交主管机关之前关于州计划的公告和公开听证的机会”；法国在水资源保护过程中所建立的流域委员会由代表国家利益的中央与地方政府的官员代表，专家代表以及和企业、公民利益相关的用户代表组成，三方各占1/3。这种形式使得各类用户均能加入到水资源开发利用的决策过程中来，从而增加了决策的民主性和合法性。
　　
　　通过国外一些国家的做法来看，公共治理这种“首先体现为公众能够参与开放的公共政策和公法规则的制定过程，然后才表现为公众能够参与开放的公法规制的实施和公共政策的执行过程”4得以彰显，这样的法律规定和组织形式保障了公众的参与权与知情权。要完善我国的公众参与机制，公众就应该有权通过一定途径了解水资源的相关信息，这点我国已取得一些进步，比如《环境信息公开条例》等条例的颁布实施；同时，在政府做出一定决策时，公众也应该通过相关机制参与规划和决策的制定、实施，充分表达他们的意见和建议。
　　
　　（二）建立激励机制、实现治理主体之间的互动
　　
　　纵观各国水资源保护的管理措施和制度，主要有行政管理和经济刺激两种模式，这其中行政管理又占据主导地位，而经济刺激模式仅仅起到配合和辅助作用。笔者以为在公共治理背景下，应提高经济刺激的作用，因为在市场经济的大环境里，对于水资源的保护也不能局限于之前的行政管理占主导的这一情况。在水资源保护中采用经济手段的实质在于按照新《水法》中规定的“水资源有偿使用制度”，通过市场机制让污染、浪费水资源的生产者和消费者承担相应的经济代价，促使他们在开发、利用水资源时从环境全局利益出发选择更有利于环境资源保护的生产方式和消费模式。
　　
　　如前所述，水资源保护的成功与否不仅取决于法律法规这些“硬件”的有效实施，还要辅之以经济刺激等“软件”的跟进。也就是说，在强调行政管理的强制性、严肃性之时要考虑利用经济手段等“温和”举措辅助法律法规的实施，二者的有效对接也正是公共治理的应有之义。




【作者简介】
刘荣昌，男，福州大学2007级环境与资源保护法专业硕士研究生，研究方向为：中国环境法。



【注释】
[1]俞可平：《法理与善治》，社会科学文献出版社2000年版第4页；
[2]俞可平：《法理与善治》，社会科学文献出版社2000年版第5页；
[3]三联书店主编：《公共理性与现代学术》，三联书店出版社2000年版；
[4]罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第44页


【参考文献】
1、俞可平：《法理与善治》，社会科学文献出版社2000年版；
2、蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版；
3、罗豪才等著：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版；
4、郑杭生、何姗君：《和谐社会与公共性---一种社会性视野》，甘肃理论学刊2005年第1期；
5、胡鞍钢、王亚华、过勇：《新的流域治理观：从“控制”到“良治”》，载于《经济研究参考》2002年第20期；
6、胡燮：《国外水资源管理体制对我国的启示》，载于《法制与社会》2008年2月刊。