农民为什么容易受政策歧视

【摘要】在民主和法治国家，公共决策是透明的，制度留给利益集团逐利的空间极为有限，社会对执政者惩罚的承诺是可信的。因此，利益集团影响政策制定的能力是被严格约束的。而且，各利益集团具有平等的机会，形成相互制约的均势。统治集团能实行歧视和剥夺政策，或者是因为它拥有绝对暴力优势；或者是因为它采取分而治之策略，瓦解了社会其他集团的结盟；或者是因为它收买了某一强势集团，两者联合起来压迫社会其他成员。在斯大林时代的苏联和毛泽东时代的中国，之所以通过剥夺和歧视农民的方式推进工业化，是因为它恰好契合了当时政策制定者的意识形态。
【关键词】政策制定；政策歧视；利益集团
【写作年份】2009年
【中图分类号】0


【正文】

1928年，前苏联开始农业集体化运动。富农作为布尔什维克的阶级敌人被革命政府有组织地清洗，或者被枪决，或者被送至劳动集中营，或者被流放到中亚和西伯利亚。集体农庄由于高额征购、管理混乱和农民抵制，生产效率极其低下，农民食物严重不足。1932年，乌克兰地区发生旱灾，400万～500万农民被饿死（Wheatcroft，1990）。而当时的斯大林却认为，饿死者不是反革命、阶级敌人，就是懒鬼。保守估计，前苏联在20世纪30年代因饥荒而死的农民达700万～800万，被处决或在劳动集中营和流放中被折磨致死的农民达300万（Nove，1990）。

在中国，部分地主及革命政权反对者在20世纪40年代末和50年代初的土改和清匪剿霸运动中已被消灭。中共吸取了前苏联的教训，在集体化运动中虽有强制，却没有大规模使用暴力。然而，1958年人民公社化时期发生的高征购、浮夸风、大炼钢铁运动直接导致了1959～1961年的大饥荒，超过3000万的农民成为饿殍。当饥荒死人的信息送到毛泽东手中时，毛的第一反应不是反思政策失误，而是认为有阶级敌人在农村搞破坏。饥荒刚一结束，党和政府主要领导人便决定在农村开展“四清”运动，对社队干部进行整肃。自1962年始至70年代末，中国农民被强制在所谓“三级所有、队为基础”的人民公社体制中，失去了安排生产、支配产品以及择业和迁徙的自由。2.5亿农民处于绝对贫困状态，未能解决温饱。

斯大林时代的苏联和毛泽东时代的中国为什么要对农民进行强制剥夺和歧视？一个已被普遍按受的解释是：工业化需要农业提供经济剩余作为资本积累。然而，人们要问：①在苏维埃革命政权之前，西欧和北美已经存在大量无需通过剥夺农民也可以完成工业化的事例，前苏联为什么偏要选择一种不人道的极端方式？②当中国模仿前苏联推行重工业优先发展战略时，很快发现整个经济结构失调，生产效率低下；与之同时起步的韩国、新加坡、香港和台湾地区未对农民进行剥夺和歧视，经济发展反而更快。在已经知道这种工业化方式存在严重弊端的情况下，中国为什么二十多年没有调整发展战略？

事实上，农民并不是唯一被剥夺和歧视的对象。1957年，毛泽东发起“反右”政治运动，当时55万知识分子部分被关进监狱，部分被批斗侮辱致死，部分被开除公职或被送到农村劳动改造。毛泽东经常嘲讽读书人愚蠢，在以后二十多年时间里中国知识分子被轻蔑地称为“臭老九”。笔者认为，一个政府是否实行歧视和剥夺政策、歧视和剥夺谁，主要取决于该国政治权力结构、社会各集团力量分布、统治者的政治意图及策略。工业化仍是手段而不是目的。之所以通过剥夺和歧视农民的方式推进工业化，是因为它恰好契合了当时政策制定者的意识形态。

本文旨在解释农民为何在政策上易被歧视。第一部分指出政策平等的条件，第二部分说明政策歧视的根源，第三部分解释农民、尤其是中国农民为何成了被歧视的对象，最后简要地总结全文。

一、政策平等的条件

（一）民主投票

投票可以将社会成员相互冲突的各种偏好汇总为社会对公共政策的需求，这一点类似于市场中的价格信号，可以解决公共选择中的偏好显示难题。投票还可以选拔有能力的政治家管理公共事务，制定有效政策，淘汰那些庸碌、偷懒、投机取巧、假公济私、滥用权威的政客，减少政策制定中的部分逆向选择和道德风险问题。此外，在多数票规则下，为了使政策得到50%以上的支持，投票人将寻求相互支持，学会妥协和合作，有时甚至以互投赞同票的方式结成联盟（Tullock，1959）。当然，政治交易、互投赞同票的结果不一定是帕累托效率最优，却可以防止公共权威对部分群体、尤其是弱势群体利益的长期侵害。

民主投票给了全社会表达个人意志的自由，但以这种方式选择的政策并不必然意味着绝对公平和效率。首先，根据阿罗不可能定理（Arrow ，1963），在个人理性、不相关选择独立性、帕累托效率、无限制区域、偏好非独裁决定的假定下，投票无法在大范围内将个人偏好顺序转化为社会偏好顺序。这就是说，社会最终选择的政策不是强制的就是个人独断的。其次，投票给个人带来的收益有限，而了解候选人及其政治纲领的信息成本可能非常高昂。由于得不偿失，部分选民可能不会花时间和费用了解候选人的情况，成为理性无知。穷人更是如此（Downs，1957）。而且，政治候选人也善长于隐瞒自己的真实偏好。第三，在政治候选人选举中，政策选择即投票空间是一维的，如果选举采取多数票规则，投票结果将最终稳定在中位投票人所偏好的政策上（Downs ，1957），这意味着偏好处于左右两端的选民的得益不如中间选民。第四，选举并不每年举行，政治家在任期内有机会利用自己的权威使政策朝着支持自己的利益集团倾斜，不追求连任的政治家更是如此。第五，部分政策的效果在事后难以评估，结果也就无法评价政治家在制定政策时是否努力收集了信息，是否保持了公正（谭秋成，2008）。

正如Moe （1990）指出的，政治是行使公共权威。在政治领域，个人是无法退出的。由于经济地位、宗教信仰、意识形态各异，个人的政策偏好往往不同。所以，政治过程不同于分享合作剩余的市场交易，结果常常有胜者和负者之分。尽管如此，民主社会不可能制定那种大规模的、一群人对另一群人实施剥夺和歧视的政策。这是因为：①民主给了个人表达呼声和意志的渠道，这种呼声和意志是击败主张政策歧视的政治候选人的利器；②选举和投票定期举行，受到政策歧视的群体将寻找同盟，努力在下一轮选举中推翻执政者和他推行的歧视政策，并报复那些与歧视政府结盟的群体。知道政策歧视的主张在长期内将得不偿失，执政者和支持它的利益集团将收敛其歧视政策。所以，长期地、大规模地对社会某一群体实施政策歧视的现象只可能发生在独裁和专制社会。

（二）宪政约束

在私人物品交易中，个人知道自己的偏好且能自主决定和选择，因此，市场必定是有效率的。

公共物品不同，它是集体购买的，并且是强制实施的。所以，公共选择的效率不能根据物品是否满足个人偏好来衡量，而只能从个人是否同意这项公共选择的角度进行评价（Buchanan，1987）。换言之，政策制定的主要问题是如何保证制定政策的规则，即宪法能够公正地体现社会全体成员的意志。

政策制定时，那些未参与者或反对者将面临其他成员损人利己、施加外部成本的危险。所以，一项公共选择同意的人越少，外部成本便越高。但是，公共选择随着要求同意的人数增加，诸如组织、协商、谈判等决策成本将显著增加。Buchananand Tullock （1962）认为，同意的规则应定在外部成本和决策成本之和的最低点。由于宪法决定谁制定政策、政策制定的程序、政策表决的规则以及政策所服务的对象，是制定法律、政策、条例等规则的规则，Buchanan（1987）坚持认为，宪法应在一致同意的基础上进行改革。如同Rawls （1971），Buchanan坚信：面对未来不确定性，处于无知之幕后的个人将从自己一生而不是单项政策的成本收益权衡来选择规则。因此，一致同意选择的宪法将是公正的。

Buchanan强调了宪法作为政策制定的规则与在宪法规定的框架内制定政策的不同。借用North （1990）关于制度和组织的区别，宪法是游戏规则，而政策制定是由利益相关者在既定规则下展开的博弈。Buchanan将宪法作为公正的起点，作为政策制定的约束规则是可检验的。历史和现实是，政策制定在民主宪政国家例如西欧和北美，需要大量宣传动员、讨价还价、妥协，公共选择具有广泛的民意基础。而在独裁和专制国家，独裁者意愿即为宪法，政策制定成了为独裁者、统治阶级以及与其结盟的利益集团服务的工具。

当然，宪法属于不完全契约，它不可能在每个细节上对所有必须遵守的规则以及程序进行详细说明。首先，由于环境的复杂性和个人的有限理性，制定宪法时人们无法预计今后所有可能发生的事件；其次，即使能预见所有偶发事件，将规则具体化也过于复杂；第三，如同商业合同，客观地观察和证实偶发事件有时非常困难（Dixit ，1996）。此外，由于任何人都无法摆脱现实利益的诱惑，宪法并不完全是在无知之幕后制定的。而且，对宪法条文的解释权是可以操纵的。所以，政策制定的具体程序、机构、监督方式，以及谁来执行政策等，对维护政策公正仍然非常重要。

（三）分权制衡

宪政可以限制公共权威的范围和使用方式，选举可以发送社会关于政策偏好的信息、甄别政治家、惩罚政治权威的滥用者，但这些制度安排对保证政策制定的公正性和效率是不够的。无论是宪法还是投票，对选举之外的政府部门的官僚都难以形成直接制约。官僚在政策制定中发挥着重要作用，他们掌握一些选民不知道的有关政策的信息和制定政策的特殊技能。而且，正如Aghion and Tirole（1997）所指出的，在不确定环境中，如果出现信息超载、决策需要当机立断、下属业绩难以度量、下属面临多个监管者等情况时，科层组织中拥有信息优势的下属可能取代决策者而成为组织的实际权威。官僚的目标并不是最大化社会福利，而是最大化自己的财政预算（Niskanen，1971）。通过控制更多的财政资源，官僚可以获得更多的非货币收入，改善所在部门的福利，享受更大的权威。

政治家可能代表不同区域、不同阶层、不同职业、不同种族、不同利益集团的利益行事，成为多重代理。Bernheim and Whinston （1986）、Dixit （1996）认为，如果各个委托人能够相互合作，联合行动，就可以迫使代理人最大化委托人的共同利益。但是，委托人之间的合作常常失败，最终结果往往是对代理人激励普遍不足的纳什均衡，因为各委托人有不同的信息结构和利益要求，而且协商的交易成本有时非常高昂。此外，由于组织程度、财富水平等方面不同，代理人可能与某一委托人合谋，扭曲政策为自己谋利，从而损害其他委托人的利益。

如何克服因为官员垄断信息、多重代理合谋而出现的政策制定不公正现象？Moe （1990）认为，通过分权，将不同权力分配给不同的政治机构和部门，将迫使行使公共权威的执政者和官僚学会妥协，在制定政策时就能超越党派和小集团利益，而不一意孤行，能考虑各方面、尤其是反对者的利益。Moe 认为，政治机构设置的主要目标不在于运行效率有多高，而在于如何限制政治家、官僚的行动以降低公共权威对社会成员利益的威胁。

二、政策歧视的根源

（一）利益集团对政策制定的影响

政策制定是政治行为，个人或集团都有利用公共权威为自己谋取利益的动机。利益集团之所以能影响政策制定，主要是因为：①社会与政策制定者之间存在着信息不对称。政策制定者常常以极为隐蔽的方式支持特殊利益集团。例如，为了照顾房地产开发商的利益，政策制定者不是采取直接转移支付，而是采取投资基础设施的方式，例如修路、改水、绿化的方式抬高地产价格，这类投资使选民误认为政府是为了增进社会整体福利。②社会个人、不同利益集团之间在政策制定时存在着信息不对称。因为环境的不确定性，政策执行要受随机事件影响，社会个人不能完全从政策结果推断出执政者能力的高低。某些利益集团由于更容易解决搭便车难题，更有激励搜寻信息，特别是那些与自身利益相关的政策。这些利益集团因而更可能知道，政策最终结果的好坏到底是由于执政者的能力还是由于随机性事件的影响。知道这些利益集团拥有信息优势后，在位的政治家可能制定一些有利于特殊利益集团的政策，以证明自己的能力，维持执政地位（Lohmann ，1998）。

就集团而言，Olson （1965）认为，小集团由于成员少、平均分享的利益大，在组织上处于优势。相反，规模较大的集团由于组织、协商成本高昂，分摊的收益较少，存在着实现集团利益的障碍。但是，随着时间的推移，大集团将逐渐克服成员搭便车的投机取巧行为。这时，小集团的优势开始递减并逐渐消失。Olson （1982）预言，政治、经济、社会结构长期稳定的社会将出现愈来愈多的集团和组织，他们以游说甚至贿赂的方式使公共政策朝自己倾斜。但是，不存在这样的国家，即所有具有共同利益的人群都可以组成平等的集团并通过全面协商而获得最优的结果。Olson 对利益集团进行了鞭挞，认为这些寻求特殊利益的组织降低了社会效率和总收入，加剧了政治生活中的分歧，延缓了社会采用新技术，降低了资源配置效率，增加了法律的繁文缛节，强化了政府的作用，造成了协议的复杂性，并改变了社会演化的方向。他指出，正是迎合利益集团的政策导致了英国的经济衰落。相反，二战以后的德国和日本及加入欧共体的国家，由于原来的利益集团和政治结构被打破，政府采取了重视效率而不是再分配的政策，经济得以高速发展。

Olson 的小集团占优势的理论常被用来解释为什么中国农民地位弱势、政策上常被歧视。的确，中国幅员广大，农民人数众多，组织、协商、动员的成本极高。但是，这一解释是牵强的。首先，自西汉至清王朝两千余年，中国并不存在为共同利益努力的农民组织，然而，历代王朝不仅未曾歧视农民，相反却推行重农抑商政策。王朝统治者以农为本，认为农民提供税赋、兵源和徭役，是维持社会稳定的中坚。其次，Olson 说的小集团的优势是相对于大集团而言的，是发生在各集团追求自身利益的政治行动中。在中国，不只是农民阶级和农村社会，工人阶级和城市社会同样没有独立的利益组织，工农和城乡都要服从中国共产党领导。这就是说，农民的弱势地位不是因为农民在集体行动的竞争中输掉了比赛，而更可能是由其他政治力量制造出来的。

社会形形色色，利益集团普遍存在。各种组织并不都是像Olson 所说的要扭曲政策、追求特殊利益。专业化、劳动分工、对付共同的威胁等因素都可能将社会分群（Moe ，1981）。部分组织仅是表达自己成员的呼声，抵制统治阶级和强势利益集团的剥夺和侵占。在不存在结社自由、缺乏社会组织和利益集团的独裁专制社会，经济发展更慢，人们更容易被奴役。所以，Olson 可能夸大了利益集团的负面作用。利益集团具有二重性，既可能为谋取小集团利益而损害社会发展和福利，但也是监督统治者、防止暴力剥夺的重要力量。

公共领域既然有胜利者，就必然有失败者。当某一特殊利益集团操纵公共权威为自己谋利时，它同时损害了其他集团的利益，这时就有可能遭到受损者的反击。结成利益集团不仅存在Olson 所说的组织成本，而且存在被反对者攻击、最终得不偿失的风险。Becker（1983）模型化了利益集团竞争可能产生的结局。假定社会存在纳税人t 和要求补贴者s 两大压力集团。当集团s 要求政府增加补贴时，无疑将增加纳税人负担，并扭曲社会激励，导致社会总福利下降。这时，纳税人集团t 将采取行动，迫使政府降低税收。而且，纳税人的行动容易得到社会其他成员的支持。所以，Becker认为，利益集团之间的竞争导致的结果是，增加效率的政策较之无效率的政策更容易被社会采纳。

Becker实际上假定利益集团是在民主制度的背景下进行竞争的，执政者将从效率和社会总福利的角度调整政策。在民主、宪政、分权完善的国家，公共决策是透明的，制度留给利益集团逐利的空间极为有限，社会对执政者惩罚的承诺是可信的。因此，利益集团影响政策制定的能力是被严格约束的。而且，各利益集团具有平等的机会，形成相互制约的均势。相反，如果国家是马克思所说的一个阶级压迫另一个阶级的工具，统治者勿需对整个社会的福利负责。这时，Becker的竞争效率就不会出现。在制度不健全的国家，政治决策不透明，社会缺少约束统治者的手段。利益集团容易贿赂政策制定者而获得各项垄断特权，并可能与统治者结盟，侵占、掠夺社会其他成员的利益，成为马克思所说的剥削阶级。所以，谁成为利益集团、利益集团的地位和能力以及政策与利益集团交易的方式和结果等，都要受到政治权力结构的制约。

（二）政策歧视

Becker的理论再一次说明，实施歧视和剥夺政策的国家必定是极权和专制国家。Weingas （t 1997）认为，由于利益和信仰的差别，社会成员之间不容易达成关于民主和法治的协定，这就给了统治者掠夺和歧视的机会。在Weingast的模型中，假定一个社会存在博弈的三方，分别是统治者S 、利益集团A 和利益集团B.统治者提供产权保护，A 和B 从事生产，三方共同分享合作剩余。担当统治者是有利可图的，其收益为2.当统治者尊重产权时，人民安居乐业，社会出现繁荣，A 和B 都得到8单位剩余。当统治者对社会进行掠夺时，如果掠夺成功，分别从A 和B 抢得剩余3，这时他的收益增至8.由于统治者的掠夺行为破坏了激励，社会净损失6单位，A和B 的剩余降至2.当然，统治者的掠夺可能遭到社会反抗，假定只有A 和B 两集团联合起来反抗才能成功，每一个集团反抗的成本为1.当反抗成功时，统治者被驱逐，其收益降至0.

这一静态博弈存在三个纳什均衡：其一是统治者尊重产权，集团A 和B 不反抗，三者的收益为（2，8，8）；其二是统治者破坏产权，集团A 和B 不反抗，三者的收益为（8，2，2）；其三是统治者破坏产权，集团A 和B 联合反抗，三者的收益为（0，7，7）。均衡（2，8，8）有最高的社会总收益。然而，统治者更喜欢均衡（8，2，2）。当预期社会不会反抗时，统治者将采取掠夺策略。所以，Weingast认为，问题的根本是当统治者开始掠夺时，A 和B 如何协调行动、共同反抗而不是默许强盗行为。联合抗争的社会总收益（0，7，7）高于一致默认的总收益（8，2，2），但只有当集团A 或B 预期对方会反抗时，自己才会起来抗争。相反，如果预期另一集团不会反抗，自己默许便是上策，因为抗争将招致损失1.

除协调困难导致社会陷入被掠夺的囚徒困境外，统治者还可能采取政治策略，有选择性地保护一个集团的产权而对另一个集团进行掠夺，并将掠夺的收益与合谋的集团一同分享。假定统治者对集团B 进行掠夺，抢得收益3.统治者将这一收益与集团A 分赃，自己得2，集团A 得`.这时，统治者的收益增至4，集团A 的收益增至9，集团B 的收益则降为2.当预期集团A 将反抗时，集团B 无疑要进行抗争。但是，不反抗是集团A 目前的占优策略。在A 注定不反抗的情况下，集团B 就只有选择默认，统治者的政治策略瓦解了集团A 和集团B 可能采取的合作抵抗行为。该博弈同样存在三个纳什均衡：其一是统治者既剥夺集团A 也剥夺集团B ，两者都选择默认，收益为（8，2，2）；其二是统治者剥夺集团A 而保护集团B ，两者都选择默认，收益为（4，9，2）；其三是统治者剥夺集团B 而保护集团A ，两者都选择默认，收益为（4，9，2）。先前的帕累托最优均衡（2，8，8）不再存在。

集团A 和集团B 纯粹由于协调难题而陷入囚徒困境的情形，在重复博弈中需有特殊的条件才会发生，这是本文下一节讨论的内容。一般情况下，当博弈的时间相当长、且集团A 和集团B 的时间贴现率不是太低时，A 或B 都可以采用冷酷和针锋相对战略而迫使对方联合反抗统治者的掠夺。冷酷战略是指，集团A 或集团B 自己首先采取反抗统治者掠夺的战略，如果对方协同反抗，下阶段仍采取反抗战略；否则，以后永远默认统治者的掠夺。针锋相对战略是指，集团A 或集团B 采取对方上阶段的战略。知道集团A 和集团B 将采取冷酷或针锋相对战略、必定联合反抗后，统治者将选择保护产权，（2，8，8）成为动态博弈唯一的完美子博弈纳什均衡。

统治者与某个集团联合起来掠夺另外集团的非对称均衡在动态博弈中是否出现，则取决于社会权力结构、经济地位、历史传统等。如果集团A 知道自己与集团B 被歧视的可能性相同、且集团B 有机会报复时，它就不应与统治者沆瀣一气掠夺集团B ，因为集团B 完全可能在以后反过来与统治者联手掠夺自己。相反，当一个社会不同集团之间在政治、经济、社会地位上相差过于悬殊即社会出现断层时，当某一集团因为历史原因，例如印度的贱民，其社会地位天然处于劣势时，当一个社会处于独裁和专制环境、被掠夺和歧视的阶级根本就没有申诉和反击的机会时，统治阶级与特权阶级联合剥夺和歧视社会其他集团的现象就会发生。20世纪制定歧视农民政策的国家基本上具有上述政治、经济和社会结构特征。前苏联和改革前中国都是政治上高度集权，而非洲等发展中国家不是军阀独裁便是政治权力分配严重不均；这些国家的农民没有表达呼声的渠道，没有抵抗政策歧视的手段；统治者、知识阶层和社会精英或者接受了发展经济学的现代化等于工业化、工业化便是资本积累的教条，或者按受了马克思的小农生产效率低下、排斥科学技术应用、政治上保守的理论。

（三）政策掠夺

在Weingast的假设条件下，不应存在统治者掠夺全体社会成员的情形。然而，蒙博托统治时期的民主刚果共和国、马科斯统治下的菲律宾，的确出现了统治者及其核心集团将整个社会当作人质、敲诈全体人们的残暴现象。Acemoglu，Robinsonand Verdier （2003）认为，这种盗窃政治主要发生在制度脆弱的社会。在制度脆弱的社会，不存在立法机构、民主选举等一套正式制度约束统治者的行为，统治者一开始就没有对社会负责的想法。脆弱社会可能存在宪法，但统治者常常将自己置于宪法之上，随心所欲地修改法律，为自己的利益服务。脆弱社会的统治者勿需为争取选票进行竞争，勿需报答支持自己的利益集团。相反，统治者常常惩罚不支持自己的公民，创造和控制利益集团，并让他们乞求特权和恩赐。Acemoglu，Robinson and Verdier认为，盗窃政治是否成功取决于两个关键因素。其一，当生产集团提出挑战时，在位统治者能否打击这种挑战；其二，统治者是否具有针对社会不同集团实行歧视性征税和转移支付的能力。

盗窃政治的本质是，这些国家的统治者在暴力上拥有绝对优势，类似于Olson（1993）所说的匪帮政府。名义上他们自称为政府，实际上则是一帮改变了掠夺方式的匪徒，由到处流窜、以抢劫为生的流寇变成了保护产权并以此交换社会税收的定居匪徒。Olson 认为，定居匪徒的税率必然过高，对社会生产造成扭曲。这是因为定居匪徒的收入只占社会总收入的一小部分，而且，定居匪徒的视界有限，只关心自己生命周期内的收入最大化，并不关心社会的长远发展。由于统治者的掠夺行为破坏了社会激励，社会财富日趋枯竭。如果没有外部援助，盗窃政治或匪帮政府很难长久延续。

他们或者被革命推翻，或者自我救赎进行改革。Olson 希望匪帮政府随着统治集团规模的扩大，社会各阶层的利益越来越相互包容。这样，社会勿需通过改朝换代式的革命来解决统治集团与社会的利益冲突。然而，这一乐观结局并不在任何社会必然发生。

三、农民为何易受歧视

（一）发展经济学家的误导

20世纪五六十年代，大批原属帝国主义殖民地的国家走上独立。这批具有强烈民族主义意识的国家期望在短期内赶上发达国家，抹去曾经遭受外族统治的屈辱。适应这种需求，一批经济学家开始设计如何在落后国家开始工业化的发展战略，发展经济学应运而生。发展经济学的代表Lewis （1954）认为，在落后国家，传统的农业部门内部存在大量边际生产率为零、甚至为负的剩余劳动力。现代工业部门尽管只是汪洋大海中孤立的小岛，但由于只需支付维持生存的工资，资本利润率高，该部门将迅速扩张。所以，“经济发展理论的中心问题是要理解这样一个过程——通过这个过程，一个原先的储蓄和投资占国民收入（或不到）4%或5%的社会自行转到一个自愿储蓄达到国民收入12%到15%以上的经济。它之所以是中心问题，是因为经济发展的中心事实是迅速的资本积累（包括使用资本的知识和技术）。”

Lewis 关于增加资本积累来推动工业化的观点进一步被Rosenstein-Rodan的大推进理论和Nurkse的市场规模理论所强化。Rosenstein-Rodan（1961）认为，投入、生产过程和产出的不可分性将产生递增收益，所以，社会基础资本的高水平初始投资必须先行。需求不可分性要求社会大规模投资以降低风险。Nurkse（1953）则指出，落后国家市场规模狭小，刺激投资的力量微弱，结果陷入了贫困的恶性循环。走出贫困陷阱便需要国家大规模的公共投资。发展经济学将发展等同于工业化、工业化的关键在于资本积累的思想实际上视农业和农民为经济发展的附庸和工具，与古典经济学家斯密、李嘉图的农业理论完全背道而驰。事实上，在Ranis and Fei （1961）的两部门平衡增长模型中，农业的作用就是如何为工业部门扩展提供廉价的劳动力。

发展经济学这一思想为落后国家制定剥夺和歧视农民、农业的政策提供了理论依据。在外部援助有限的情况下，为了获得工业积累资本，落后国家通过高额征收农业税、扭曲工农产品价格、管制外汇等手段强制性地从农业部门榨取经济剩余。在20世纪50～70年代，掠夺和歧视农业的政策普遍出现在非洲发展中国家。由于破坏了农民的激励和正常的经济交易，食物出现短缺，农产品价格大幅上升。结果，这些国家不仅工业化没有实现，而且农业、农民进而整个社会陷入了长期的贫困和凋敝（Bates ，1981）。

（二）马克思对小农的偏见

马克思认定小农经营是一种极其落后的生产方式，它排斥社会分工和协作，根本就没有发展前途。马克思认为，小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。这种分散的小农经济不仅抑制了农业生产力发展，而且对小农本身也是一种不幸。由于生产规模狭小，经济能力有限，小农难以规避自然风险，所以，这种生产方式必然导致小农失去生产资料，成为一无所有的雇佣者。“如果就个别情况来说，那么小生产者是保持还是丧失生产条件，则取决于无数偶然的事故，而每一次这样的事故或丧失，都意味着贫困化，使高利贷寄生虫得以乘虚而入。对小农来说，只要死一头母牛，他就不能按原来的规模来重新开始他的再生产。这样，他就坠入高利贷的摆布之中，而一旦落到这种地步，他就永远不能翻身。”①

一旦资本主义生产方式开始进入农业领域，马克思认为小农生产方式的灭亡更是不可避免，因为这时它完全丧失了自己存在的基础。“正如工具的所有权是手工业生产自由发展的必要条件一样。

在这里，土地所有权是个人独立发展的基础。它也是农业本身发展的一个必要的过渡阶段。这种土地所有权的灭亡表明了它的限度。这些原因就是：它的正常补充物即农村家庭工业，由于大工业的发展而被破坏；处在这种耕作下的土地已经逐渐贫瘠和枯竭；公有地（这在一切地方都是小块土地所有制的第二个补充物，并且只是因为有了公有地，小块土地所有者才有可能饲养牲畜）已经为大土地所有者所霸占；种植园经济或资本主义经营的大农业加入了竞争。农业上的各种改良一方面降低了土地产品的价格，另一方面要求较大的投资和更多的物质生产条件，这些也促进了土地所有权的灭亡，例如十八世纪上半叶的英国，情况就是这样。“②所以，马克思断言，小农生产方式必然被资本主义雇佣经营所取代。

马克思不仅在经济上诅咒小农必然衰败、灭亡，而且在政治上怀疑小农的动机，认为他们保守、动摇，并可能与潜在的反动势力结合，阻碍社会进步。在《路易。波拿巴的雾月十八日》中，对于倾向于支持独裁的波拿巴的法国农民，马克思（1851～1852）以极为轻蔑的口吻描述他们道：“每一个农户差不多都是自给自足的，都是直接生产自己的大部分消费品，因而他们取得生活资料多半是靠与自然交换，而不是靠与社会交往。一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭。一批这样的单位就形成一个村子，一批这样的村子就形成一个省。这样，法国国民的广大群众，便是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。”③

马克思的结论更多地来源于他自己观察到的事实，而且主要来自西欧当时发生的事实。在马克思生活的时代，资本主义正处于扩张时期，资本主义经营方式正以其资本和技术优势无情地摧毁依靠传统经验耕作的小农，这一过程本质上是先进的生产方式对落后的生产方式的替代。但是，马克思过于强调技术在社会变革中的作用，忽视了人口、资源特点等对生产方式的制约，忽视了农业的自然再生产的特征，更忽视了小农学习和应用科学技术的能力。今天，在资本主义经济高度发达的国家，例如日本，小规模的家庭经营仍在农业生产中占主导地位。在美国和西欧，尽管农场规模较大，但也是以家庭经营而不是资本主义雇佣经营为主。马克思预言家庭经营的农业生产方式必然灭亡的结论是不符合历史事实的。

马克思的确有过共同占有、合作生产是农民和农业的出路的说法，但他在当时并未提出如何改造小农的设想。马克思认为社会发展遵循着不以人们意志为转移的历史规律，认为“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同他们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是，这些关系便由生产力的适应形式变成生产力的桎梏。那时，社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”①但是，马克思理论的应用者却忽视了马克思强调的历史法则，以实用主义的态度裁剪马克思的观点。结果，马克思关于小农生产方式的弱点的论述被列宁、斯大林、毛泽东等职业革命家不断放大，成为这些国家改造和消灭小农的有力借口。此外，马克思关于资本主义存在原始积累规律的观点也为社会主义国家从农业提取剩余、剥夺农民提供了依据；而马克思关于无产阶级是先进生产力的代表、是资产阶级掘墓人的预言，以及小农思想保守、政治动摇、可能与反动势力结盟的观点，则成为政治上歧视农民、思想上改造农民的理由。

列宁重复了马克思关于小农经济的悲观论调，认为小农已跌入生活的底层，生产上更是苟延残喘。而小农之所以羸弱，是因为这种生产方式比不上大规模农业生产有效率。“小农不管怎样勤俭，也抵不上大生产的好处，因为大生产的产品质量要高一倍。资本主义注定小农要劳碌一辈子，白白消耗劳动力，因为在资金不足、饲料不足、牲畜质量低劣、牲畜棚很坏等情况下，精心照料牲畜也是白费力气。”所以，列宁预言：“在现代资本主义国家的环境中，小农的自然经济只能是混一天算一天，慢慢地被折磨死，绝对不会有什么繁荣。”②列宁刻意夸大小农的落后生产和悲惨命运，以此为前苏联农业集体化运动消灭小农做舆论宣传。

早期，列宁继承了马克思关于小农政治上不可靠的观点，认为小农具有根深蒂固的私有观念，在无产阶级和资产阶级之间摇摆不定。列宁认为小农有可能分化为小资产者、半劳动者和半投机者。

为此，政治上必须进行引导，诱使其走社会主义道路。但是，一旦战时共产主义政策实行的粮食高征购遭到农民反抗，列宁立即将农民置于阶级斗争的对立面和革命的对象。“农民经济仍然是小商品生产。这是一个非常广阔和极其深厚的资本主义基础。在这个基础上，资本主义得以保留和复活起来，而且同共产主义进行极其残酷的斗争。这个斗争的形式，就是以投机倒把来反对国家收购粮食（以及其他农产品），概括地说，就是反对由国家分配农产品。”③可以看出，列宁实际上不承认农民有独立的利益，或者认为农民的利益必须服从于共产主义革命的整体利益。

马克思、列宁关于小农生产效率低下和政治反动的论述，直接成为20世纪20年代末斯大林在前苏联发动残酷的集体化运动的舆论依据。在集体化运动早期，斯大林是这样动员布尔什维克党员和干部的：“小农经济是什么呢？这是最没有保障、最原始、最不发达、出产商品最少的经济。同志们，全部的实质就在这里。肥料、机器、农学知识以及其它改进办法，这都是些在大农场中可以有效地采用，而在小农经济中没有采用或者几乎没有采用的东西。这就是小农经济的弱点。”④当农业集体化运动遇到农民抵抗时，斯大林更是搬出了列宁的教条：“列宁说过，个体农民是最后一个资本主义阶级。这个原理是否正确呢？无疑是正确的。为什么把个体农民看做最后一个资本主义阶级呢？

因为在构成我国社会的两个基本阶级中，农民是一个以私有制和小商品生产为经济基础的阶级。因为农民当他还是从事小商品生产的个体农民的时候，经常不断地从自己中间分泌出而且不能不分泌出资本家来。“①

（三）中国农民的地位

中国共产党是通过“农村包围城市”夺取政权的。在与国民党对抗的28年暴力革命中，农民不仅为共产党提供了大量的粮食、物资和根据地庇护，而且成为其领导的武装力量的中坚。共产党组织的主体，包括大部分领导干部来自农村。党的主要领袖毛泽东也出身农民家庭，在《湖南农民运动考察报告》中，毛泽东对于早期农民打倒地主土豪、推翻族权神权、禁止赌博、清剿土匪给予了高度赞扬，认为“农民是革命先锋”，“成就了多年未曾成就的革命事业，做了国民革命的重要工作。”②但是，中国共产党不认为自己是农民的代表，而认为自己是工人阶级先锋队，其建立的政权是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。所以，革命政权并不是马克思所说的农民因为阶级意识觉醒、推翻剥削阶级而建立起来的，而是更类似于Olson 所说的拥有暴力优势的共产党组织取得的胜利成果。

中国共产党的指导思想是马克思列宁主义。当革命胜利时，党和政府高层主要领导者接受了马克思关于小农生产力低下、农民政治落后的说法。在《论人民民主专政》中，毛泽东写道：“严重的问题是教育农民。农民的经济是分散的，根据苏联的经验，需要很长的时间和细心的工作，才能做到农业社会化。”③对于建国初期因政府高征购而引发的冲突，毛泽东曾这样指责农民：“马克思、恩格斯从来没说过农民一切都是好的，农民有自发性和盲目性的一面。农民的基本出路是社会主义，由互助合作到大合作社（不一定叫集体农庄）。现在是‘青黄不接’，分土地的好处有些农民已开始忘记了。”④

前苏联在反法西斯战争中的胜利，以及三四十年代经济的高速增长，更加坚定了中国共产党改造和消灭小农、发展集体农业的决心，尽管党和政府高层知道苏联集体化运动的残酷性。在《关于农业合作化问题》的论述中，毛泽东认为，只有合作化才能大幅度提高农业生产，从而适应工业化对粮食和原材料的需求；才能为重工业部门生产的大型机械提供市场；更重要的是，“为了完成国家工业化和农业技术改造所需要的大量资金，其中有一个相当大的部分是要从农业方面积累起来的。

这除了直接的农业税以外，就是发展为农民所需要的大量生活资料的轻工业的生产，拿这些东西去同农民的商品粮食和轻工业原料相交换，既满足了农民和国家两方面的物资需要，又为国家积累了资金。“⑤毛泽东关于为什么要实行农业集体化的理由，实际上是重复斯大林上世纪二、三十年代关于为什么要改造俄国小农的观点。

执政党的意识形态及其暗含的政策取向只是问题的一个方面。应该说，一部分人对另一部分人进行掠夺、歧视政策的施行在中国有深刻的文化背景和特殊的历史条件。首先，长期以来，正统的儒家思想强调君君、臣臣、父父、子子等级秩序，强调集体利益，主张抑制个人利益，缺乏人与人之间平等的理念；而普通民众由于教育缺失，通过故事、评书、戏曲等方式更多地接受了《水浒》和《三国演义》宣扬的那种“胜者为王败者为寇”的观念。其次，自1840年鸦片战争始，中国在抵御西方列强侵略的一系列战争中几乎没有胜绩。经历百多年战败、割地、赔款等外侮后，民族尊严跌破了底线，快速工业化成为重新唤起中国人自信心的一根稻草，哪怕要付出任何沉重代价。第三，1895年甲午海战失败后，中国面临着亡国亡种的危险。以陈独秀、胡适、鲁迅为代表的知识分子反思中国传统文化。激进者例如鲁迅认为传统中国文化是一种人吃人的文化，主张打倒孔家店，全盘否定儒家思想。鲁迅曾在小说中刻画了可怜、被人利用、分不清自己利益的阿Q ，愚昧的华老栓，懦弱的祥林嫂，由于这些人物的农村背景，阿Q 、华老栓、祥林嫂经过反复宣传后，潜意识地被社会其他阶层认为是中国农民的典型代表。于是，农民被改造、歧视也就有了舆论基础。

1953年和1954年，政府对粮食和棉花等大宗农产品实行统购统销政策，试图依靠工农产品非等价交换的方式从农业中提取经济剩余，歧视和剥夺农民的政策掀开了序幕。1955年，政府以合作化为名义发起大规模的集体化运动，并于1958年在农村建立了对农民进行全面控制的人民公社体制。人民公社体制由公社、生产大队和生产队三级组织构成。公社是代表政府行使政权的基层单位，主要任务是负责完成国家规定的生产计划和各项农产品征派购指标；生产大队的职责是将公社规定的任务进一步落实到生产小队，监督管理小队的生产活动；生产小队组织内部成员进行农业生产，它独立核算，但必须在完成政府规定的生产计划和征派购指标后才能分配产品。人民公社是政府强制农民签订的不平等条约，其中，权利主要由政府控制，而任务则由农民承担（谭秋成，1998）。为了防止农民从人民公社这一不平等条约中退出、躲避负担和歧视，1958年，政府实行户籍管制，严禁农民在区域之间和城乡之间流动，进一步剥夺了农民迁徙和就业的自由。

当执政党和社会其他阶层认定，为了工业化目标可以剥夺和歧视农民时，卑微的农民是无力反抗的。然而，剥夺和歧视政策却遇到了一个难题，这就是如何让这些被剥夺和歧视者生产出足够的剩余作为工业发展的积累。因为负担过于沉重，加上人民公社体制固有的弊端，农民以偷懒的方式消极抵制剥夺和歧视政策。结果，传统体制下的农业生产效率长期低下。这一结果进而从两方面阻碍了工业化的步伐。首先，工业化进一步推进所需的资本开始枯竭；其次，农民收入低下，购买力严重不足，从产品需求上制约了工业的发展。剥夺和歧视农民的政策不仅导致农民贫困，而且也导致了城市居民生活长期得不到提高，工业化和经济发展的目标难以实现，执政党管理社会的能力受到怀疑。所以，20世纪70年代末中国开始的所谓自下而上的农村改革，不是因为Olson 所说的农民克服了搭便车行为、组织起来进行了反抗，不是因为Weingast所说的社会集团之间的联合抗争，不是因为Becker所说的利益集团之间开展了竞争，更不是因为马克思所说的阶级冲突，而是因为系列剥夺和歧视农民的极端政策同时危及了政策制定者和执行者以及赞同者和依附者自身的利益，社会出现了同归于尽的危险倾向。农村改革类似于生物进化博弈中强者为最大化长期利益而选择的策略调整，受益最少、执行任务最繁重、处于行政等级末端的基层干部首先放弃和抵制了这些剥夺和歧视政策。

经过30年市场化改革，中国社会各阶层利益越来越趋于多元化，人民代表大会制度和政治协商制度不断健全，中国共产党党内民主亦有较快发展。执政党和政府不太可能再制定明显地剥夺和歧视农民的政策；即使出现政策失误，也不太可能发生改革前那种一条道走到黑的悲剧。十六届三中全会上，以胡锦涛为总书记的中共领导集体提出了科学发展观、执政为民的理念，注重城乡之间、工农之间和谐发展，废除了农业税，增大了对农村教育和医疗的投入。然而，20世纪50年代出台的系列剥夺和歧视农民的措施依然根深蒂固，农民土地权利得不到保障，进城居住被严格禁止，农村公共建设和农民社会保障几乎被忽视。究其原因，主要有：①经过代代相传，城市社会和知识阶层关于小农生产力低、政治落后、思想保守的观念未曾根本改变。②受发展经济学影响，认为工业化、城市化是压倒一切的目标。当农业出现困难、城乡居民生活差距不断拉大时，总能听到所谓“农业、农村问题的关键要靠工业化、城市化来解决”的论调。③与人民公社体制时期不同，这些剥夺和歧视农民的措施被地方政府充分利用、与私有工商业结合后，显著加快了资本积累和工商业扩张，同时造就了一批既得利益者。以土地集体所有制为例，地方政府据此可以低价征用农民土地，用于招商引资和城市规模扩张，促进GDP 增长，提高自己的政绩；可以倒卖土地获得可观的财政收入，部分官员获得大量“灰色收入”，房地产商则获得高额垄断利润；土地集体所有制也是农业向工业部门源源不断输送廉价劳动力的“蓄水池”。户籍管制则一方面削弱了农民工的谈判能力，保证了资本的利润和工商业的扩张；另一方面降低了政府的公共开支和工业化转型过程中的社会风险。概言之，中国正在重走英国早期道路，既有的剥夺和歧视农民的措施在工业化和城市化完成之前很难被取消。

四、结论性评论

投票选举、宪政、分权构成一个社会政策平等的充分条件。投票选举传递并汇总社会关于公共政策的偏好，同时惩罚那些主张歧视和剥夺他人的政治候选人及利益集团；宪政限定了公共权威行使的范围，保证了政策制定规则和程序的公正；分权则迫使行使公共权威的执政者和官僚学会妥协，在制定政策时能超越党派和小集团的利益，而不一意孤行，能考虑各方面、尤其是反对者的利益。

利益集团能影响政策制定，原因是社会与政策制定者之间，以及社会个人、不同利益集团之间在政策制定时存在着信息不对称。谁成为利益集团、利益集团的地位和能力、政策与利益集团交易的方式和结果等，都要受到政治权力结构的制约。对某一集团或整个社会实行掠夺和歧视的现象必定发生在极权和独裁社会。马克思关于阶级社会必然出现剥削和被剥削、不同阶级之间存在着无法调和的利益冲突的论断，也是建立在统治阶级垄断了国家机器和暴力工具的假设基础上。统治集团能实行歧视和剥夺的政策，或者是因为它拥有绝对暴力优势，或者是因为它采取分而治之策略，瓦解了社会其他集团的结盟，或者是因为它收买了某一强势集团，两者联合起来压迫社会其它成员。

发展经济学将发展等同于工业化、工业化关键在于资本积累的思想，为落后国家制定剥夺和歧视农民、农业的政策提供了舆论基础。马克思认为小农生产方式落后，效率低下；资本主义发展存在着一条原始积累规律；无产阶级是先进生产力的代表、是资产阶级掘墓人，而小农则思想保守、政治动摇、可能与反动势力结盟。这一系列观点被列宁、斯大林、毛泽东等职业革命家及所谓的共产主义理论家不断放大，成为这些国家经济上剥夺、政治上歧视、思想上改造农民的有力借口，并使农民在剥夺和歧视的政策环境中长期孤立无援，得不到社会其他阶层的同情。