钱塘江流域生态补偿机制构想

【摘要】钱塘江是浙江省的母亲河，但目前正面临着生态保护和经济社会发展的矛盾，流域生态破坏和建设方面的问题得不到平衡的解决，影响了流域各地区的和谐发展。建立流域生态补偿机制，由流域生态治理中受益区（下游）对建设区（上游）实施一定形式的补偿，是实现流域生态可持续发展的关键所在。本文从钱塘江流域生态建设实际遇到的问题出发，对流域生态补偿机制进行理论分析,在借鉴国内外实践经验的基础上，提出建立钱塘江流域生态补偿机制的具体构想。
【英文摘要】Qiantang River is the Mothering River of Zhejiang Province, while it is now faced with a contradiction between protection of ecological environment and development of economy. It is hard to solve the problem of valley ecological damage and construction, which affects the harmonious development of river valleys. The most important thing to carry out the sustainable development of river ecology is to establish a mechanism for valley ecological compensation, which means constructed regions (up stream) are compensated by benefited regions (downriver) in some ways. This paper begins with the problems arising in the period of the ecological construction of Qiantang River, analyzes a mechanism for valley ecological compensation in theory, and puts up with the concrete ideas of how to establish valley ecological compensation in Qiantang River on the basis of domestic and foreign practical experience.
【关键词】钱塘江;流域生态补偿;补偿要素;补偿模式;补偿资金
【英文关键词】 Qiantang River; valley ecological compensation; compensation factors；compensation modes; compensation funds
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、钱塘江流域概况与生态环境现状
　　
　　（一）钱塘江流域概况
　　
　　钱塘江是浙江省第一大河，主要由两条支流汇合而成，其一是发源于浙江省开化县境内的兰江，另一条是发源于安徽省休宁县境内的新安江。随着经济的发展各部门对钱塘江水资源的依赖程度越来越高，钱塘江是杭州市主要的饮用水水源地，下游两岸的绍兴、宁波、嘉兴也对钱塘江下游的水资源利用提出迫切要求。
　　
　　（二）钱塘江流域生态环境现状
　　
　　目前钱塘江流域主要环境问题为以下几个方面：
　　
　　1、 流域污染严重，水质下降
　　
　　2、 巨大的人口压力
　　
　　3、 水资源短缺问题愈演愈烈。
　　
　　4、 水土流失现象仍比较严重
　　
　　5、行政分割条件下的保护与发展
　　
　　二、矫正外部性的制度安排——流域生态补偿
　　
　　（一）生态补偿
　　
　　狭义的生态补偿是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用，以调动生态建设积极性，促进环境资源保护的一种经济手段。
　　
　　生态补偿就其实质而言乃是对公益外溢的一种补偿。生态环境改善所带来的惠益由社会公众无偿分享，而生态建设者却得自己负担对生态环境改善所支付的代价，承受着私益的损失。
　　庇古认为：对于正的外部影响政府应予以补贴，以补偿外部经济生产者的成本和他们应得的利润，从而增加外部经济的供给，提高整个社会的福利水平。[1]正是基于这种理论基础，对于从事生态建设的行为进行经济补贴，以弥补其所受损失和支付的代价，对生态建设的正外部性行为进行奖励，从而实现公益外溢的补偿。
　　（二）流域生态补偿
　　
　　流域上下游之间是密不可分的统一体，“相互性”在任何流域的上游与下游之间都是存在的。如果上游过度砍伐森林、破坏植被及排放污水，则下游就会饱受河床淤积、洪水泛滥及清洁水源缺乏之苦。相反地，如果保障下游的生态需求，则上游应积极地保护和改善环境，而这些投入与损失，将暂时降低上游地区的发展速度和居民生活水平。在我国，流域上下游地区的经济发展存在较大的贫富差距，钱塘江流域的上游地区——衢州市开化县的实际发展情况就是典型的案例。
　　一般来说,流域生态补偿主要包括生态破坏补偿和生态建设补偿两个方面。本文主要针对流域生态治理中受益区（下游）对建设区（上游）实施经济补偿的机制展开研究。即下游对由于保护环境而失去发展机会的上游以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。通过上下游结成利益共同体，实现环境保护外部性的内部化，从而克服环境保护的搭便车现象。
　　
　　（三）流域生态补偿的价值
　　
　　1、保障了流域各地区平等的生存权和发展权
　　
　　2、维护了整个流域的生态安全
　　
　　3、有利于流域各地区协调发展
　　
　　总之，流域生态补偿机制的建立有利于解决发展与环境的矛盾与对立，而且以生态效益中心，兼顾经济效益和社会效益，实现三大效益的协调统一，促进全社会、全流域的和谐发展。
　　
　　三、钱塘江流域建立生态补偿机制的可行性
　　
　　（一）国内外流域生态补偿实践的经验借鉴
　　
　　1、国外流域生态补偿的成功经验
　　
　　按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的责任原则，发达国家在资源开发中积累了许多生态补偿的成功做法和经验。
　　
　　2、我国流域生态补偿的实践经验
　　
　　近年我国开始提出建立并正在加紧研究生态补偿机制。在国家环保总局考虑对国家现有补偿政策进行整合的同时，各地政府也在辖区范围内进行适度探索。通过政府间协商进行的小流域补偿，在各地普遍存在。
　　
　　（二）钱塘江流域实行流域生态补偿的现实条件
　　
　　浙江的自然生态系统相对独立，而且实行省直接对市、县（市）转移支付的财政体制，实施生态补偿，在理论上、实践上都比较可行。
　　
　　1、浙江省生态补偿制度化、规范化
　　
　　浙江省一直十分重视生态环境保护，浙江省生态补偿的相关政策正在进一步制度化、规范化。
　　
　　2、省级财政对生态补偿的支持力度逐年加大
　　
　　这几年，省级财政用于生态补偿转移支付的资金逐年增加，这些财力补助和奖励，80%以上给了30个相对欠发达的市、县（市），绝大部分分布在重点水系的上游地区和重要生态功能区。
　　
　　3、 全省各地积极探索区域性或流域性的生态补偿方式
　　
　　一些市县对饮用水源地和库区乡镇以生态补偿的名义实施专项财政补助，一些地区多渠道筹措资金设立水源保护专项资金。与此同时，各地还积极探索异地开发、水资源使用权交易、排污权交易等多种形式的生态补偿方式。
　　
　　4、 进一步强化了生态补偿的科技支撑
　　
　　省有关部门编制了《浙江省生态功能区划》，开展了绿色国民经济核算试点，为开展生态补偿提供规划依据和理论支撑。
　　
　　四、钱塘江流域生态补偿机制具体构想
　　
　　笔者在前述研究的基础上，提出钱塘江流域生态补偿制度的基本构想。
　　
　　（一）基本要素
　　
　　1、补偿的基本原则和目的
　　
　　笔者认为建立钱塘江流域生态补偿制度应该遵循以下原则：
　　
　　（1）公正原则
　　
　　体现在流域生态补偿制度中，上游地区污染下游就要赔偿下游地区；反之，如果上游地区提供给下游的是经过努力后的、优于标准的水质，下游地区就应该对上游地区的贡献作出适当的补偿。实行污染者付费、收益者补偿原则，只有这样才能显示出公平和公正。[2]
　　（2）谁污染谁赔偿，谁受益谁补偿原则[3]
　　
　　体现在流域补偿制度中，就是要求不但污染者要为污染行为付出代价，有责任和义务对自己污染环境造成的损失作出赔偿，受益者同样要对使用环境资源的行为，要对自己从流域资源中获得的利益作出补偿。
　　
　　（3）水质和水量相结合原则
　　
　　在制定生态补偿机制时要同时考虑水质与水量的问题，只有将二者有机结合起来制定的生态补偿机制才会科学合理，起到真正的实效。
　　
　　遵循以上原则，建立流域生态补偿机制的最终目的是保障上下游地区的人民享有同等的生存权、发展权。
　　
　　2．补偿的主体和对象
　　
　　（1）补偿的主体
　　
　　从目前情况看，只有政府有资格接受生态补偿金，并保证将其用于流域生态保护。流域生态效益的获益者向政府缴纳补偿费用，共同委托其所在地区的政府购买生态效益（形式上表现为支付流域生态补偿金）。接受补偿地区的政府负责将补偿金分配给实际为流域生态保护作出贡献的单位和个人。经过这样一个流程，流域生态补偿即告完成。
　　（2）补偿的对象
　　
　　流域生态补偿的对象主要有两类，一是流域生态保护者，二是减少流域生态破坏者。
　　
　　3．补偿的方式和标准
　　
　　（1）补偿的方式
　　
　　流域生态补偿的方式按照不同的标准有多种分法。目前的实际情况，资金补偿、实物补偿,即“输血型”补偿是现在最急需的补偿方式，但是从长远看，流域生态补偿的形式还是应以“造血型”补偿方式为主，即政策补偿、项目补偿和智力技术补偿等方式。
　　
　　（2）补偿的标准
　　
　　笔者认为流域生态补偿标准的确立可以从两个方面衡量：一是流域生态建设者和保护者经济行为的成本；二是由流域生态保护和建设对受益者产生的效益。流域生态建设和保护的各项活动都会产生成本，包括直接投入成本和机会成本。其中，直接投入的成本是生态补偿的主要标准。
　　
　　在综合地区的实际情况，特别是经济发展水平和生态破坏状况，可考虑建立流域上游与下游生态补偿“谈判”制度[4]。
　　
　　（二）补偿模式
　　
　　在当今世界各国，流域生态补偿模式大体上有两种，一种是政府主导的补偿模式，另一种则是以市场调节为主的贸易模式。笔者认为要建立钱塘江流域生态补偿机制，目前的运行模式应该以政府主导为主，适当地由市场推进调节，逐渐达到一个最佳状态。
　　
　　（三）补偿资金
　　
　　1．资金的筹集
　　
　　（1）财政拨款
　　
　　首先当然是由相关地方政府财政预算直接拨款的方式。
　　
　　（2）开征流域生态建设税
　　
　　国家开征流域生态建设税，从中列出流域生态补偿专项资金，能使流域生态补偿资金来源稳定，有保障，笔者认为这是最有效也是最可行的方式。
　　
　　（3）其他
　　
　　另外，还可以由国家发行生态环境彩票，或者建立流域生态补偿募捐基金机构，接受国内外基金、团体和社会的捐助等等。
　　
　　2．资金的管理
　　
　　建立流域管理机构是一个很好的管理流域生态补偿资金的办法。同时在对流域生态补偿基金的运用上，要保证生态补偿资金最终落实到各个生态建设项目上来，要建立和完善生态建设项目的申报、评估与落实机制。
　　
　　（四）其他配套机制
　　
　　1、流域生态价值评估机制
　　
　　目前我国流域生态价值评估机制尚未建立，在流域生态补偿的试点中缺乏相应的生态价值数量技术化的支持，因此必须加强对流域生态进行实物和价值两方面的核算。
　　
　　2、信息共享和沟通机制
　　
　　应当建立水环境综合决策支持系统，进一步完善和规划流域水环境统一、权威的信息收集和发布程序，实现水文信息数字化、互相传输网络化、信息发布规范化、信息资源共享、先进技术共用的流域区内协作目标。
　　
　　3、流域生态补偿责任保险机制
　　
　　基于我国目前责任保险的发展水平和流域生态补偿现状，我国应将流域生态补偿责任纳入强制责任保险的范畴，以解决补偿单位或个人负担过重的问题，确保流域生态补偿的稳定支付。
　　
　　五、结 语
　　
　　笔者认为应该按照公正的原则，实行“谁污染谁赔偿、谁受益谁补偿”。坚持政府主导、市场参与，各部门配合运作，同时在各利益相关者自愿的基础上建立一套协议和管理办法，在钱塘江流域逐步建立全流域生态补偿机制。


【作者简介】
钱水苗，浙江大学光华法学院教授；范莉，浙江大学城市学院法学院讲师。



【注释】

[1] [英]阿·赛·庇古：《社会主义与资本主义的比较(中文版)》，商务印书馆1963年版，第26页。
[2] 马骧聪：《环境资源法》，北京师范大学出版社1999年版，第74页。
[3] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社1991年版，第61页。
[4]梁丽娟等著：《流域生态补偿选择性激励机制—从博弈论视角的分析》，载《农业科技管理》2006年第4期。