对我国自然保护区立法名称的思考

【摘要】自然保护区立法问题在我国理论界、实务界早有广泛的讨论，但是一直未形成基本共识，其中在自然保护区立法名称上就存在着很大争议，本文通过全国人大在2006年制定并向社会公布的《自然保护地法》（草案征求意见稿）及《自然保护地区域》（征求意见稿草案）为基础，阐述“自然保护区”、“自然保护地”以及“自然保护区域”在相关法律及草案的特定含义及调整范围，并提出仍用“自然保护区”概念的原因，然后结合立法调整范围的论述，对我国的“自然保护区法”提出一些建议。
【英文摘要】Nature Reserve in Chinas legislation theoretical circles, practical already widely discussed, but has not been a basic consensus, in the name of legislation on nature reserves there is much controversy, the paper by the National Peoples Congress in 2006 Released by the society to develop ＂natural law to protect＂(the draft) and ＂the protection of the region＂ (the draft) based on the ＂nature reserve＂, ＂conservation＂ and ＂natural protection Region ＂in the relevant laws and draft specific meaning and scope of adjustment, and still put the＂ nature reserve ＂concept of reasons, and then adjust the scope of the legislation on to Chinas＂ nature reserve ＂put forward some suggestions.
【关键词】自然保护区;自然保护区域;自然保护地;自然保护区法
【英文关键词】Nature Reserve; Nature Protected Area; Nature Reserve Act
【写作年份】2008年


【正文】
　　引 言
　　
　　我国的自然保护区事业正蓬勃发展，截至2004年底，全国共建立各类、不同级别的自然保护区2194个，总面积逾14822.6万公顷（其中陆域面积约14222.6万公顷，海洋面积约600万公顷），陆地自然保护区面积约占国土面积的14.8%。其中国家级自然保护区226个，面积8871.3万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的10.3%、59.9%。[1]但与自然保护区的重要地位不相成的是，立法的滞后，目前调整自然保护区的最主要法规是国务院于1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》），其仅为一个行政法规，这与自然保护区的重要地位是极不协调的。可见，自然保护区缺乏统一法律的调整，必然对其管理和发展造成阻碍。所以，在2002年，全国人大常务委员会环境保护咨询委员会启动自然保护区立法程序，成立起草小组，进行调查研究，拉开了制定自然保护区法律的序幕。在2006年的5月和6月，终于形成《中华人民共和国自然保护地》（草案征求意见稿）与《中华人民共和国自然保护区域法》（征求意见稿草案）两部法律草案，并向全社会广泛征求意见。从两部建议稿引起的社会反响来看，有褒有贬，争议的焦点还是很多的，而且，从5月到6月就有两部相差很多的草案产生，本身也说明高层立法部门内部对条文内容意见的不统一。从征求意见程序完毕以后，我国的环境保护区立法应采用哪种形式还不太明朗，政府部门、学者各界对此都在积极的论证，社会各界也在拭目以待环境保护区法律的出台。本文主要以《中华人民共和国自然保护区域法》与《中华人民共和国自然保护地法》两部征求意见稿为基础，旨在探讨自然保护区立法的名称及相关问题，即究竟应沿用以往的“自然保护区法”名称，还是采用“自然保护区域法”、“自然保护地法”的概念，这三个概念的区别是什么，立法起草者及社会各界如此关注立法名称变化的而这原因何在？
　　
　　一、自然保护区立法名称核心词概念阐释
　　
　　所谓自然保护区立法名称的核心词就是指“自然保护区”、“自然保护地”、“自然保护区域”，这三个概念，正如笔者前面所提到的那样，自然保护区立法工作势在必行，而立法的关键首先是名称的确定，只有名称确定，才能使立法相关的范围、理念等得以确定。
　　
　　为了叙述的明了，笔者首先把三个规范中的有关核心词的概念列出，以求清晰。
　　
　　1994年国务院发布的《中华人民共和国自然保护区条例》第二条，把自然保护区定义为：是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
　　
　　2006年全国人大环资委组织起草的《中华人民共和国自然保护地法》（草案征求意见稿）（以下简称《保护地法》）第二条，把自然保护地定义为：是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地、有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。
　　
　　2006年5月30日，全国人大环资委组织又起草了一份《中华人民共和国自然保护区域法》（征求意见稿草案）（以下简称《区域法》）第二条，把自然保护区域定义为：包括自然保护区、风景名胜区以及以质自然资源为依托设立的森林公园、地公园等其他类型的保护区域。在十八条中对自然保护区的定义是：只对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地、有特殊保护价值的天然林区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或海域，依法规划一定面积予以特殊保护和管理的区域。
　　
　　为了从“自然保护区”、“自然保护地”以及“自然保护区域”三个概念中，比较出其不同及各自特点，笔者把“自然保护区”与“自然保护地”“自然保护区域”分别比较：
　　
　　（一）在“自然保护区”与“自然保护地”两个概念的比较。
　　
　　单纯从定义的表述上，笔者认为，“自然保护地”所涵盖的内容与“自然保护区”基本一致，增加了“重要遗传资源的天然集中分布地”、“自然景观”的范畴，使定义更为严密，但和“自然保护区”的概念没有本质区别，只是从“保护区”变为“保护地”。之所以这样改变，笔者认为主要是IUCN“protected area”一词被译为中文名“保护地”，用此名称可以与国际接轨，吸收国际上对自然保护区分类方法和先进的管理制度。但笔者认为，用“自然保护地”概念是不可取的。
　　
　　1．“protected area”一词被译为中文名“保护地”仅是国内翻译后的名称，“保护地”是否真正对应“protected area”有待于进一步论证。而且就算“保护地”的翻译比较符合“protected area”，仅以此达到中国自然保护区的立法与世界接轨的目的则太过于牵强。毕竟要我国保护区立法有较大的进步，是需要在立法理念、管理体制、资金保障等多方面有所提高的，而不是仅体现在名称的改变上。
　　
　　2．“自然保护地”对国人而言是一个全新概念,似乎只限于陆地自然保护区域而不包括海域、内陆水域而容易使人产生误解。[2]而“自然保护区”符合我国传统语言文字习惯，而且其概念已沿用数十年，社会、普通民众已广泛接受此概念。如果从立法上使用“保护地”概念，必然造成适用时的混乱，而对群众进行普法教育并使之理解接受，对政府和有关部门更是一个长期而艰巨的任务。
　　
　　3．从资源的节约角度，由于以往的部门规章、地方性法规、甚至保护区的内部规定都是以“自然保护区”为书面表达的。那么就算这些规章、制度不用修改具体规定的内容，也要从字面上改为“自然保护地”，这必然造成立法资源的浪费。而且，目前全国共有自然保护区2194个（2004年统计），要把这些“某某保护区”的牌匾替换为“某某保护地”，这也将是一笔不小的数额。虽然，这里有一些戏言的成分，但从中可见，由“保护区”变为“保护地”，缺乏足够的说服力和合理性。
　　
　　（二）从“自然保护区”与“自然保护区域”对比
　　
　　《区域法》规定的“自然保护区域”应是一个综合性的概念，其不仅包括自然保护区、而且还包括风景名胜区、森林公园、地质公园，之所以这样设计，笔者认为，还是受IUCN的影响，但笔者在详细阅读完此草案后，也并不同意用“自然保护区域”的概念。其原因是：
　　
　　1.“自然保护区域”定义本身是有许多下位概念如：自然保护区、风景名胜区、森林公园等。立法者这样设计主要是为了使这些不同类型、但又有保护自然环境相同点的区域可以统一、协调管理和调整。在这一点上，笔者认为是有可取之处的。但从制定的草案来看，不难发现，这几种不同类型的自然保护区域，很难有共同的调整手段，这和它们一直固有的管理体制、资金来源、甚至所涉及的不同自然领域都是有关的。把如此不同的区域，用一部法加以规定，笔者认为其缺乏应然性、必要性、合理性的论证。《自然保护区域法》毕竟不是一个大口袋，只要和自然环境有关的区域都应受其调整，如果这样必然导致一个结果，一方面区域法对自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园都有所规定，另一方面，这些规定都是原则性的，其操作性不强，具体实践中还是由各主管部门另行制定规章、条例。如此，立法者想通过一部统一的自然保护区域法协调各种不同区域的规章、制度的目的，笔者认为将要落空。
　　
　　2．自然保护区域法中本身的“区域法”是何内涵并不清晰，区域法是一个有准确定义的法律概念，还是仅为列举式的不断扩展的概念？这一点，在《区域法》中并没有明确。而且在社会实践应用中，提到“区域法”并不能准确的表明所指何种自然保护区，必须加以说明。这必然造成在实践应用中的诸多不便和混淆。
　　
　　（三）建议仍采“自然保护区”概念
　　
　　从上文的对比中，笔者认为，“自然保护地”与“自然保护区”的不同之处并不明显，采用“保护地”概念意义不大。而“自然保护区域”的概念本身只是包含了“自然保护区”等不同自然区域合一，而笔者认为，应采用不同自然类型区域的单行立法，在立法中相互协调，形成由“自然保护区法”“风景名胜区保护法”“森林公园、地质公园保护法”等一系列的自然保护区域法律体系，而不是规定于一部法律之中。
　　
　　二、我国自然保护区立法名称
　　
　　笔者认为，“自然保护区”、“自然保护地”、“自然保护区域”三个概念的界定清楚，相应的就使立法名称采取“自然保护区法”、“自然保护地法”还是“自然保护区域法”变的不言自明。本文旨在探讨自然保护区立法名称，并建议采“自然保护区法”。
　　
　　三、“自然保护区法”名称的内涵的完善——增加管理类别
　　
　　笔者所指的条框结合调整，是指在《条例》及两部征求意见稿中均采用的分类、分级、分功能调整的方式，之所以称之为条框结合，是因为分级使保护区纵向进行区分，分为国家级和地方级，而分类能则把保护区与保护区进行划分、分功能是对一个保护区内的不同区域进行管理。
　　
　　笔者虽然赞同使用“自然保护区”这一概念，即仍沿用《自然保护区条例》中的核心词，但“自然保护区法”不应仍采取《自然保护区条例》中过于保守的调整范围和管理模，建议吸取《自然保护地》中对自然保护区管理类别的规定，并对功能分区细化分类，解决自然保护区中长期存在的保护和发展的问题。
　　
　　（一）首先，对《自然保护地》中有关管理类别的规定进行简要介绍。
　　
　　自然保护区的管理类别是《自然保护地法》（草案征求意见稿）第三十八条规定的，具体规定是:“自然保护地应当根据管理目标和要求分别确定管理类别：（一）严格保护类（简称为Ⅰ类）。对自然保护地内的自然环境和自然资源实行严格的保护，禁止开展与管理目标无关的活动；（二）保护优先、适度利用类（简称为Ⅱ类）。可以在不影响自然环境和自然资源的前提下，在一定限度内组织利用活动；（三）定向保护、可持续利用类（简称Ⅲ类）。可以在不影响自然保护地的主要保护对象生存环境和生物多样性的前提下，对自然保护地内的自然资源进行可持续利用。……”
　　
　　笔者之所以要把此款单独拿出进行论述，是因为笔者认为，这条体现了以往《条例》以及《保护区域法》中没有较好体现的一个问题：如何把自然保护区的保护与利用协调起来。这是我国自然保护区立法尝试中的一个巨大进步，它打破了《条例》中对自然保护区的“孤岛式”管理理念，认识到自然保护区的长久生存和发展除了要有严格的规定保护以外，适度的利用同样有利于其生存和发展。在我国经济保持高速、持续、健康发展的势头下,在社会主义市场经济体制已经初步建立的情况下,有必要对资源和环境的保护及经济和社会的协调发展加大立法力度。
　　
　　（二）“自然保护区法”对《保护地法》（草案）中有关管理类别规定的借鉴
　　
　　《自然保护区条例》和《自然保护区域法》在功能分区规定基本一致，即把自然保护区分为核心区、缓冲区、实验区三类。“自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统、珍稀濒危野生动植物和重要遗传资源的集中分布地，应当划为核心区；为使核心区免受外界干扰和影响，应当在核心区的外围或者外侧划一定区域作为缓冲区；核心区、缓冲区之外为实验区。”对于不同的区域采取不同的管理标准，核心区“禁止任何单位和个人进入”，缓冲区“只准进入从事科学研究观测活动”。其主要存在的问题是：（1）核心区、缓冲区、实验区的划分标准不明确，个区域之间的功能划分不准确。这从上文引用的法条中就可以看到，在核心区的外围一定区域是缓冲区，“一定区域”是多少法律并没规定，而核心区、缓冲区以外的试验区到底多大范围也没有规定。（2）对不同级别的自然保护区统一适用功能分区。自然保护区分为国家级和地方级，其划分的标准是以自然保护区的自然条件为基础的，而《条例》规定国家级与地方级的统一适用一样的功能分区，其不合理性显而易见。有些地方级保护区不需要采用核心区的规定，允许人适度进入并不对其自然生态造成损害，但其仍用遵循法律这种不加区别的规定。所以，笔者认为，《条例》在规定功能分区上存在法律规定与现实的脱节。
　　
　　“自然保护区立法的目的应当在于通过建立和完善自然保护区管理制度和措施,协调处理好自然保护区开发和利用的关系问题。因此开发与利用这一问题是对目前自然保护区立法中存在的现实问题、理论问题的高度抽象和概括,这一问题是立法的出发点和宗旨所在。”[3]
　　
　　而《自然保护地》（草案征求意见稿）创造性的把自然保护区的管理类别与功能区分结合，规定“Ⅰ类可划分为核心区、缓冲区和过度区”，“Ⅱ类划分为控制区和过渡区”，“Ⅲ类可划分为控制区和过度区，也可不分区”。这样就解决了国家级和地方级自然保护区不同自然条件却适用同种规定的弊端。如:在《保护地法》三类区域中中仅有一个核心区，这样法律可以对核心区采取严格的规定，即在四十三条中规定“除自然保护地专职工作人员外，任何人不得进入Ⅰ类自然保护地的核心区。”而“划为Ⅰ类自然保护地的应当限于国家级和部分省级自然保护地。”而在划分区域面积上也有具体的规定：Ⅰ类自然保护地“核心区和缓冲区的面积之和不得少于自然保护地总面积的60%”。这些规定使自然保护区内核心区的保护更加严格，也更具操作性。解决了目前有些地方保护区核心区开发旅游、资源利用的矛盾。核心区的区域相对以往范围减少了，换言之，在《保护地法》中被划为核心区的范围应真是对人类、生态起到“本底”“命脉”“稀有”作用的。
　　
　　其次，核心区外的缓冲区及过渡区不同程度的允许开发利用，这也减少了核心区的遭受破坏的负担。管理类别规定的出台，就是对目前《条例》适用中管理的混乱和制度空白所采取的应对措施，
　　
　　（三）“自然保护区法”对《保护地法》（草案）的发展
　　
　　笔者虽然赞同《保护地法》中管理类别的划分，但认为《保护地法》的规定的内容还存在一些缺点。
　　
　　首先，“自然保护区法”应在规定保护区管理类别的基础上，结合分类的规定，使不同自然类别的自然保护区采取不同的管理方式。我国自然保护区分为的三大类型并划分为九个分类，在自然生态类型中，就包括森林生态系统、草原生态系统、海洋生态系统、荒漠生态系统等，这些不同类型的区域，应采取不同的管理措施，而这一点并没有在《保护地法》和《保护区域法》中体现出来，而总是把分类与分级、分区域割裂规定。
　　
　　其次，“自然保护区法”的规定应更具体化。按《保护地法》的规定，严格保护类（Ⅰ）、保护优先、适度利用类（Ⅱ）和定向保护、可持续利用类（Ⅲ），但关键是一个区域如何具体的体现出不同于其它区域，《保护地法》的用词过于原则化和抽象化，使在实践中很难区分明显。而且，在具体的允许利用开发旅游的区域，过渡区、控制区等的开发限度到底有多大，如果违反了规定该如何处理，草案没有明确地说明。
　　
　　再次，“自然保护区法”应自然保护区的管理部门加以明确的规定。以《保护地法》第三十四条的规定为例，其规定“自然保护地管理机构是市县级以上人民政府派出的具有公共事务管理职能的专门机构”，其仅有贯彻法律、规划，管理保护地，监督开发利用行为等。但在自然保护区的实际管理工作中，只有管理部门有真正被赋予行政执法权，才能真正起到有力保护的目的。而不仅仅是“软管理”，否则立法者希望的适度开发利用、可持续开发的目的将因为制度制订时执法者的设计缺失，导致规定的不可操作和与现实脱节。
　　
　　四、结 语
　　
　　自然保护区的立法工作，是合理保护利用自然保护区资源的基础和保障，而关于自然保护区立法中的基本问题的理清和论证，关系到整部法律出发点和制度设计。在沿用“自然保护区”概念的基础上，制定“自然保护区法”，以法律的形式在保护自然保护区环境的同时，可持续的利用相关资源，达到有效保护与合理利用的和谐统一。


【作者简介】
茜坤，女，河北邯郸人，浙江林学院环境与资源保护法学研究生；夏少敏，男，湖南安化人，浙江林学院副教授，硕士生导师。



【注释】

[1]见国家环境保护总局发布：《2004年中国环境状况公报》，2005年6月5日。
[2]王典权. 再论自然保护区立法诸问题——兼评《自然保护地法》与《自然保护区域法》之草案稿。
[3]周珂、侯佳儒：中国自然保护区分类体系的立法完善（J）首都师范大学学报 2007年第2期