科学布局产业保护流域水生态环境的法律规制

【摘要】科学的产业布局是流域水生态保护的根本保障，但我国目前流域产业布局缺乏法律规制，因而出现流域产业布局非科学性，严惩地威胁到流域水生态保护。因此，我国应当完善立法，通过立法明确流域产业布局必须以保护水生态环境、公众参与和产业布局公开为原则，规制流域产业布局规划，建立和完善流域产业布局规划制度、体制和协调制度、公众参与制度、生态补偿制度、违反流域产业布局的法律责任制度以及流域产业布局争端解决制度等。
【关键词】流域产业布局;水生态环境;公众参与;生态补偿;恢复原状
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是生命之源，其含义不仅在于水是直接维持生命的必需的要素，而且在于水是生命维持、存在所需要的食物产生的载体——工农业生产必不可少的要素。产业发展需要水，不同产业对水生态环境的影响也各有不同，如何布局流域产业不仅关系到流域产业能否健康发展，也关系到流域水生态环境保护。本文拟探讨法律规制流域产业布局对流域水生态环境的保护问题。
　　
　　一、我国流域现存产业布局对流域水生态环境的威胁
　　
　　2004年2月至4月期间，沱江干流水域因上游的川化股份公司擅自对技改工程投料试生产，造成特大水污染事故。2005年11月13日地处松花江上游的吉林省吉林市中石油吉林石化公司双苯厂连续发生爆炸，造成的松花江发生重大水污染事件。如果说类似的污染事件具有可控性的话，那么，5.12汶川大地震更警示我们：如果在5.12汶川大地震的地震带——长江支流沱江、岷江、涪江、嘉陵江的上游分布着如化工、煤化等产业的话[1]，大地震等自然灾害一旦造成化工等有毒、污染性物质泄露，救援人员不能及时进入现场展开救援，不断发生的余震还会不断地扩大破坏，短期内人为根据不可控制。而这些流域的中下游正是人囗稠密的成都、眉山、乐山、绵阳等大中城市，人囗达数千万。如果说类似情形的发生仅是产业布局不科学和偶然因素导致偶然的水生态破坏的话，那么将污染性、生态破坏性产业布局在流域中上游的不科学的产业布局，则会造成经常性、持续性的水生态破坏。因此，科学布局流域产业对于保护流域水生态环境至关重要。
　　
　　那么，我国流域产业布局的现状如何呢？以长江为例，据长江水利委员会提供的数据显示，“全国21326家化工企业中，位于长江沿岸的有近万家。地处长江上游地区的四川省泸州市利用自身丰富的煤、硫和天然气资源，在60多公里长的长江沿线上规划建设了纳溪、合江等四个化工园区，主要发展煤化工、精细化工、医药化工等，要力争将泸州建成‘西部化工城’；重庆市利用天然气资源，在位于三峡库区的长寿、万州、涪陵发展天然气化工等；武汉化工发展区计划依托葛化集团，以化工新材料为主，以新领域精细化工为辅，利用良好的水域建港条件和北湖新城的发展，建设化工型港口城镇。从长江上游往下走，在漫长的长江沿线上，四川、重庆、湖北、江西、江苏的许多地方政府，都强烈表达了发展重化工业的愿望，将发展重化工产业作为地方经济增长点，并且都宣称有发展重化工业的区位优势和资源优势。据初步统计，在总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目中，81%布设在包括三峡库区、南水北调输水干渠沿线在内的江河水域和人口密集区等环境敏感区域，其中45%为重大风险源”。“这种不顾资源承载力和环境容量，盲目争上石化项目，布局在环境敏感区，环境污染严重，这势必给长江流域生态环境保护带来隐患”。“长江水利委员会最近的一份报告就显示，长江水质在过去10年中不断恶化，仅在2005年便有大约300亿吨的工业废水排入长江，与1998年相比增加了50%。目前，大约27.5%的长江水体已经遭到严重污染，水质低于三类标准。长江流域湖泊半数以上已处于富营养化状态，沿江城市500余个取水口受到不同程度污染，住在江边没水吃的现象普遍存在。[1]”
　　
　　因此，无论是修复已被破坏的流域水生态，还是预防流域水生态被破坏，都需要科学布局流域产业。科学的流域产业布局不仅意味着今后流域产业布局应当科学，而且意味着流域已布局的产业需要进行适当的调整，以完成流域产业的科学布局。而如何实现流域科学地布局产业？一种观点主张通过市场自身的机制，实现流域产业布局的科学化。此观点以长江流域为例，认为在市场体系逐步建立完善之后，企业成为市场的主体，“产业沿江梯度转移作为产业布局空间协调的方式之一，在长江流域空间结构系统的建构与运行发展之中，由于地区经济级差和制造成本的比较利益等原因，通过市场力的作用，一些产业势必发生空间上的转移和重组，这是市场调节的必然结果。[2]”另一观点主张通过市场外部力量实现流域产业布局的科学化。此观点认为科学规划流域内的重点产业布局，“要协调上下游、左右岸产业布局的关系，充分考虑重点污染企业对污染排放的处理;在饮用水水源地和大江大河的上游地区，要慎重布局重污染型企业，以免对中下游地区的用水造成威胁;要建立区域性‘污染补偿机制’[3]”。而市场外部力量调节产业布局主要有国家政策和法律规制二种方式，许多学者主张政策方式，如生态补偿政策、经济发展政策等。
　　
　　我们认为通过市场自身机制是难以实现产业布局的科学化，因为流域产业布局是指农、林、牧、渔、化工业、采掘业、电子工业、运输业等产业在流域内的分布，是经过规划、实施、调整、验收而产生的结果状态。流域产业布局不仅是经济行为，也应当是保护水生态安全的环境行为。而流域产业布局作为经济行为，考量的主要因素是产业所需要的矿藏资料、土地资源、农林资源、水资源等自然资源的储量、分布地，如何发挥自然资源的功效，成本与效益等，而较少考量对水生态环境的保护。因此，科学布局流域产业以保护流域水生态安全不可能依赖市场的自我调节，而必须依赖市场的外部力量。但依赖政策外部力量来科学布局产业以保护流域水生态安全，存在理论上的不足性和实践上的不可行性。因为理论上，政策较为模糊，为执行者——公共权力机构提供了广大的自由裁量空间。政策的遵守更多依赖于执行者的自觉性，而较少来自国家的强制性。实践上，依赖政策外部力量来科学布局产业以保护流域水生态环境受到流域各区位段地方政府急于发展本地经济的挑战。以长江为例，长江流域方兴未艾的“石化风”，“其主要原因在于沿江许多地方政府官员为了出政绩，盲目追求GDP增长。因为重化工业产业关联度高，延伸的产业链条长，一个大石化项目往往可以衍生数十、数百个中小型项目，能够带动整个经济发展，对GDP和税收的贡献最大”，重庆、湖北等省市的一些地方政府官员坦言，“长江流域有着丰富的水资源和原材料资源以及便利的航运条件，发展重化工产业得天独厚。要想发展经济，有条件要上，没有条件创造条件也要上。[4]”而法律作为市场经济的外部力量来规制科学布局产业以保护流域水生态环境，与政策相比较具有理论上的充足性和实践中的可行性。理论上的充足性即法律具有的价值性、强制性、具体性、责任性、稳定性等特点，决定了法律在实践上的可行性，即法律可以以保护流域水生态环境为价值目标，通过具体化的法律制度设计和安排，以及对违反法律的惩罚，由国家强制力保障法律制度实现，从而实现流域水生态环境的价值目标。因此，市场经济的今天，尽管保护流域水生态安全的“社会控制的手段种类繁多，但最为具体与明确的应推法律[5]”，法律应当成为规制科学布局流域产业的重要手段。
　　
　　二、当前流域产业布局法律制度的缺失
　　
　　我国有关流域产业布局没有专业的立法，而是散含在其他法律法规中。《中华人民共和国城乡规划法》规定实行城乡发展规划，而城乡规划要注意改善生态环境，防止污染和其他公害。 其中省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等 。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容[2]。《水污染防治法》规定：防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划，规划中应当合理规划工业布局。禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体[3]。《水法》规定：开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划。专业规划应当包括防洪，治涝、灌溉、航运、城市和工业供水、水力发电、竹木流放、渔业、水质保护、水文测验、地下水普查勘探和动态监测等内容[4]。《淮河流域水污染防治暂行条例》规定：禁止在淮河流域新建化学制浆造纸企业。禁止在淮河流域新建制革、化工、印染、电镀、酿造等污染严重的小型企业。严格限制在淮河流域新建前款所列大中型项目或者其他污染严重的项目[5]。《水功能区管理办法》规定：水功能区划分的内容应包括水功能区名称、范围、现状水质、功能及保护目标等。保护区禁止进行不利于功能保护的活动，保留区原则上应维持现状，缓冲区内经有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构批准，可进行对水资源的质和量有较大影响的活动。开发利用活动，不得影响开发利用区及相邻水功能区的使用功能。
　　
　　这些法律法规几乎都没有明确要求城乡规划、防治水污染规划、水资源开发利用规划、水功能区划中必须有产业布局的规划，但其中必然会直接或间接涉及到产业布局，如城市总体规划、镇总体规划中的功能分区，用地布局，禁止、限制和适宜建设的地域范围都会影响到产业布局。但正因为没有法律法规的明确规定，所以为有关规划行政部门明修栈道，暗渡陈仓提供了方便。其次，这些规划都的特定的适用范围，如城乡规划仅适用于规划区，防治水污染规划、水资源开发利用规划、水功能区划可以适用于全流域，但实际仅适用于全流域的局部事项，如防治水污染规划可以是从全流域规划如何防治水污染，而不是区别流域不同区位段布局不同产业。三是规划权的行政权力性，即除2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》规定了公众参与外，其他法律法规规定规划权集中于相应的行政机构[6]，是公共权力机构之间的博弈。四是规划体制中宏观的流域产业布局规划强制性较弱，执行力较差，而流域不同区位地方政府的规划却能得到较好的执行，但却较少考虑流域水生态环境保护。五是在规划产业布局时应当考虑哪种因素，是否包括流域水生态环境因素，并没有明确的规定。因此，出现了同一行政区域内产业布局也缺乏科学性。
　　
　　在学理上，一些学者为保护流域水生态提出了许多很好的法律建议，包括制订长江法、黄河法，设计流域水资源保护如何立法，提出完善管理体制，实行全流域监督管理、开发利用制度和污染防治制度等，但这些具体的制度设计中，一般也没有特别强调产业布局的重要性，而仍是传统的如环境规划、总量控制、许或证制度、排污申报制度、限期治理制度等[6]。
　　
　　三、科学布局产业保护流域水生态环境的法律制度建设
　　
　　（一）科学布局流域产业保护流域水生态环境的立法模式
　　
　　理论上的立法模式可以有不同的选择：一是基本法立法模式，即专门制订产业布局的一部法律，系统性地规定产业布局的各项制度。这种模式可以分为为所有产业布局立法和专为流域产业布局立法。如果是为所有产业布局立法，那么流域产业布局可以作为其中的一章作出规定。二是基本法+特别法立法模式，即除制定产业布局基本法外，还在如水法、水污染防治法、水功能区分法、流域法等有关法律法规中规制产业布局。三是专门法模式，即在城乡规划法、水污染防治法、水功能区分法，以及重要流域立法如长江法、黄河法中，明确产业布局的规制，诚如《淮河污染治理暂行条例》的模式。相对而言，第三种模式立法成本更低，并且可以更详细地作出流域产业布局的法律规划，即将流域的产业布局规划立入法律之中，从法律的层面确立流域产业布局的效力和约束力。
　　
　　（二）科学布局流域产业的法律原则
　　
　　保护流域水生态环境原则。当前许多法律法规在规划中，强调保护环境，尤其强调防治水污染。而水污染是造成水生态破坏的重要原因，但不是唯一原因。造成水生态破坏的原因还可能是过度放牧、过度或不合理的开发、过度砍伐等。因此，产业布局不仅仅理解为工业布局，也不能仅仅理解为防治污染，而应当理解为保护水生态环境。在流域产业布局中确定保护水生态环境原则，要求在流域产业布局时应当充分考虑流域不同区段的水生态要求，科学、合理地布局农、林、渔、工业等。
　　
　　公众参与原则。公众参与是指为了保护流域水生态，直接以个体或团体的名义直接参与流域产业布局的规划、实施和监督。公众直接参与产业布局可以有效地防止地方政府在流域产业布局规划只考虑本地区经济发展。因为公众可能是长期生活在流域地区，直接承受着水生态环境的影响，公众考虑的不仅是经济发展，更考虑生态环境。而且随着公众环境意识的增强，公众对于自己生存的生态环境日益关注，如果有规划权的公权力无视公众的环境要求，那么公众必然以自己的方式进行反抗。因此，确保流域水生态环境和构建和谐社会，都需要公众参与流域产业布局。
　　
　　公开原则。美国有句名言：阳光是最好的杀毒剂。充分表达了公开的重要意义。长期以来，我国各种规划的公开性不充分，导致包括流域产业布局规划在内各种规划失去了公众对公权力的监督，使公权力有机会凭借规划权不断更改已有规划。另一方面由于流域不同区位段地方政府规划公开度欠缺，使得流域管理机构或国务院环境保护主管部门难以实施监督。因此，流域产业布局规划应当公开，只有公开才能实现监督，也才对流域地方政府产生一定压力。
　　
　　（三）科学布局产业保护流域水生态环境的具体法律制度
　　
　　1、流域产业布局规划制度
　　
　　流域产业布局规划可以分为整体规划和区域规划。流域整体规划即对全流域根据保护水生态环境的原则和目标，科学布局产业。流域产业布局不仅要治理已破坏的水生态环境，而且要防治水生态破坏和长期保护流域水生态环境。因此，诚如有学者将长江分为长江源区水源和野生动植物保护区（高寒动植物区系）；金沙江水能开发、防治地质灾害和植被恢复区；长江上游 （川江及三峡库区）水土保持重点地区；长江中游防治洪灾及湿地生态保护区；长江下游及河口水质保护与防洪区一样[7]。应当区别流域不同区位段进行产业布局规划。一般来说，对于流域源地区，应当规划为水源地保留区，不得建立和发展任何产业。而对于上游地区，重点建立和发展生态林业、农业和牧业，和水污染较轻的产业，原则禁止化工、造纸等严重污染性产业；中游地区发展生态林业、农业，重点建设和发展对水污染较轻的产业，限制化工、造纸等严重污染性产业；下游地区在水流域污染总量控制范围内可以发展一切产业。对于禁止和严格限制的产业目录，可以借鉴<淮河流域水污染防治暂行条例>第二十二条的规定，由由国务院环境保护行政主管部门商国务院有关行业主管部门拟订，报国务院批准后公布施行。为了增加流域规划的约束力，对重要流域如长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域的产业布局整体规划可以采取<淮河流域水污染防治暂行条例>的模式，制订长江法、黄河江等法律法规，将流域产业布局规划写入相应的法律法规中，并建立相应的法律责任制度。否则，流域产业布局规划很难约束区域产业布局规划。
　　
　　区域规划则是指同一流域不同区域，我国主要指流域不同区位段的行政区域，为本地经济发展而进行的产业布局规划。区域规划应当在强调保护流域水生态安全，严格遵守流域法律法规中规定的产业布局流域整体规划之下，各地区立足于本地区的优势，发展适宜于自身的主导产业，实现不同地区之间产业上的互补和互惠。区域具体规划不必写入流域法中，其合法性来自是否符合流域法中流域整体产业布局的规定。
　　
　　2、流域产业布局规划的体制与协调制度
　　
　　流域产业布局实质是为保护流域水生态安全，而在流域管理机构、地方政府、公众等主体间进行利益的划分，其中的流域管理机构代表国家利益，其主要职能就是确保流域水生态环境。地方政府基于地方区域利益，更多考虑如何利用水资源和本地其他资源，推动本地经济的发展，因此对流域水生态环境的保护关注度较低。公众则不仅关注地方经济发展，而且关注流域水生态环境。显然，三大主体的利益并不完全一致。而在三大主体的博弈中，地方政府是强势主体，公众是最弱势主体，而流域管理机构作为水利部的派出机构，“其法律地位和职能不明确”，难以成为区际产业布局的主导者[8]。这就需要通过立法，完善流域产业布局规划体制和建立强制性的流域产业布局协调制度，即不同利益主体在流域产业布局规划、实施、监督等活动中，在确保流域水生态环境原则下，进行必要的协调，并且通过协调达成共同认可的产业布局。协调机制在实质上就是削减地方政府的流域产业布局权，提升公众和流域管理机构的流域产业布局权。因此，流域产业布局整体规划应当在流域机构组织下，由地方政府、公众参与，经充分讨论、协调，由流域管理机构编制流域产业布局整体规划，通过立法程序写入流域法中。地方政府在编制、修改流域产业布局的区域规划时，必须组织流域管理机构、公众、其他流域区位段的地方政府在严格执行流域产业布局整体规划的情况，具体明确本地的流域产业布局。流域管理机构代表水利部门，行使必要的产业布局规划、实施监督权，以及对违反流域整体产业布局的区域产业布局的处罚权。
　　
　　3、流域产业布局的公众参与制度
　　
　　建立和完善流域产业布局规划、实施、监督中的公众参与制度。首先，明确，公众参与之主体即“公众”。公众是与政府等公共权力机构相对应的私权利主体，主要指自然人，但排除了公共机构的成员和作为助理的专家、学者。自然人也并不总以个体形式存在，而常常以特定组织成员身份存在，因此公众还包括自然人的另类存在形式——营利性法人和非营利人社会团体[9]。
　　
　　其次，公众参与流域产业布局规划、实施、监督的方式有主动性和被动性之分。主动式参与即参与主体通过自己的积极行为，参与到流域产业布局活动中去的方式，是主体自觉的一种行为。被动式参与则是在流域产业布局活动中，参与主体基于政府、流域管理机构组织而参与到流域产业布局活动中，并非一种自觉的行为。根据公众参与的活动性质，公众参与方式有行政性参与和司法性参与之分。行政性参与是公众参与到流域产业布局行政活动中，或配合行政管理，或通过行政管理方式到达科学布局流域产业，保护水生态之目的。司法性参与则是通过司法方式科学布局流域产业，保护水生态之目的。这些方式通过不同组合从而形成主动式的行政性参与模式；主动式司法性参与模式；被动式行政性参与模式；被动式司法性参与模式。由于我国公众参与意识淡薄，公众性的社会团体较少，司法的独立性仍然较为脆弱等国情,我国更应当采取一种被动式的行政性参与模式，强调政府流域产业布局规划部门在公众参与中的主导性作用，同时辅之以环境公益诉讼制度[10]。
　　
　　再次，公众参与应当包括直接参加权、参加机会权、间接参加权[11]，以及保证公众具有充分而实质性的话语权。因此，要公开流域产业布局流动，为公众提供充分的信息。
　　
　　最后，公众参与流域产业布局在法律上的效力应当如许多法治国家规定公众对重大拟议中的行动享有决策权利即否决权一样[12]，明确规定公众参与可以起到阻止或同意产业布局的作用。如果没有进行法定的公众参与，那么特定的产业布局的合法性就必然缺失。
　　
　　4、生态补偿制度
　　
　　流域产业布局实质是流域不同区位段利益的再分配，流域上游、中游严格禁止或限制某些产业，是以牺牲中上游的经济发展为代价，而保护了流域水生态环境，中下游区位得到了生态利益。因此，流域产业布局法律规制中的生态补偿应当是下游对中游、上游的生态补偿，中游对上游的生态补偿。只有建立完善的生态补偿制度并得到实施，中、上游经济社会能得到健康发展，那么才能减轻中上游政府不顾流域水生态环境发展污染性产业的冲动和压力，才有遵守流域产业布局法律法规的动力。
　　
　　流域生态补偿不仅是“利用经济手段对流域生态外部性的矫正[13]” ，也应当是利用法律手段对流域生态进行外部性矫正。流域产业布局法律规制中不仅建立生态补偿制度，而且还应当建立具体的生态补偿的方式。学者们从不同角度将生态补偿方式作了分类：一是从补偿主体与受偿主体之间的关系来说，“生态补偿机制大致可以分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种类型。前者是中央对地方的补偿,主要通过中央财政纵向转移支付的方式展开。后者则发生在经济与生态关系密切的区域之间,是由生态受益区向生态提供区支付一定的资金或以其他方式进行的补偿。[14]”二是从补偿机制来说，可分为“政府为主体的政府补偿和以市场为主体的市场补偿两种形式。其中政府补偿主要采用财政转移支付、政策补偿、生态补偿基金等方式”，“市场补偿是流域生态服务受益者对保护者的直接补偿,主要采用产权交易市场、一对一交易、生态标记等方式。[15]”三是从补偿具体方式来说，可以建立多层次的生态补偿机制：财政投入、设置森林生态补偿费、征收生态补偿费、林业部门补偿、社会捐赠、发行生态彩票[16]。
　　
　　笔者认为，流域产业布局中的生态补偿主体应当是政府、社会和个人。除纵向的补偿外，更应当强调横向补偿，因为纵向的生态补偿“存在资金来源单一、环境资源定价低以及权责利脱节等弊端。[17]”流域产业布局中的生态补偿的方式除财政转移支付外，更应当发展可以促进地方经济发展的其他方式，因为目前流域内各地方政府之所以不顾流域水生态环境而发展严重污染性产业，是为了要发展本地经济，让本地人民富起来。因此，转移支付的方式或给予如退耕还林补偿金等方式，只能让当地人民“活下来“，但不能让他们“富起来”。地方政府也无业绩可言。因此，应当大力开展互利性的可持续发展的生态补偿方式，主要有：（1）产业对口支援制度。5.12大地震后，产生了一种新的重建模式——对囗支援。这种模式的产生不仅告诉我们生态补偿可以选择类似的方式，而且告诉我们产业对囗支援方式是可行的。产业对囗支援即中下游地区应当对囗给予流域上游地区发展产业方面的资金、技术等方面的援助。（2）劳务输入制度，即受偿地区将劳动输送到补偿地区，补偿地区应当采取措施在同等条件下优先录用受偿地区的劳动者。5.12大地震后，全国各地一些地方对来自灾区的劳动者优先录用证明了这种制度的可行性。但这种制度目前面临的法律困境是〈劳动法〉等规定的劳动者的平等就业权，因此，是摆脱法律的困境，就需要通过立法，确立劳务输入制度作为生态补偿的方式的合法性，而且必须在法律层面来确定。（3）产品对囗输入制度，即补偿主体应当通过向受偿地区定向输入受偿区缺失的商品，以满足受偿主体的需要。定向输入商品应当理解为补偿地区向受偿区的输入是法律义务，必须将受偿区与补偿区同等对待；并且输入商品的价格应当有所优惠，诚如5.12大地震后各省对灾区的对囗援助一样。
　　
　　5、违反流域产业布局规划的法律责任
　　
　　“中国有些投资企业有一个不好的习惯，就是事前与部门领导通气，得到部门或者领导支持的态度后，便不顾法律规定的存在（如事前审批程序等），违法施工，先把项目搞成“既成事实”，然后再报批，这种现象在土地、建设、环保等审批领域非常普遍。[18]”其实,这种现象的产生也与我国法律制度设计缺陷有关。因为我国有关产业布局规划和其他流域规划、水功能规划法律法规规定,对违反规划的，除给予相关部门责任人予以处分外，一般并没有要求建设单位承担恢复原状、赔偿损害的民事责任[7]，《城乡规划法》第64条特别规定建设单位“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正。”有这样的法律制度设计,地方政府自然与建设单位结为利益同盟者，共同对抗流域产业布局法和流域管理机构，其他公共权力机构。
　　
　　为了让流域产业布局规划能得到各地方政府的严格遵守，需要重建地方政府与建设单位，其他主体之间的权力结构。为此，需要加大违法成本和对违法的惩治力度，其中重要的就是在建立违法建设单位承担恢复原状、赔偿损害等责任。所谓恢复原状即违反流域产业布局法的项目已经开始建设，或者已建成投产，都应当恢复到建设前的状态，而无论是符合产业布局规划但没有办理环境评价、申报等手续即形式上不合法；还是经过地方政府有关部门的批准，但违反了流域产业布局法规定，即形式合法而实质不合法，都可以由流域管理机构或国家环境保护部门代表流域公共利益通过民事诉讼要求建设单位恢复原状，造成损害的，还要求赔偿损害。并且应当通过立法规定建设单位的任何损失均不能要求政府承担国家赔偿责任，因为如果损失由批准部门承担，那么建设者就会有恃无恐，甚至怂勇地方政府违法批准违反产业布局的产业建设项目申请。
　　
　　要求建设单位恢复原状、赔偿损害，不仅造成前期投入化为泡影，而且恢复原状或赔偿损害还会消耗一定财产，这些损失也不能要求地方政府予以赔偿。如此巨大的经济风险和法律风险是任何建设单位都不能承受的。如此，不仅斩断了建设单位与地方政府之间的利益链，而且即使取得了政府的有关批准即形式合法，也因为上述之规定，建设单位也应当在形式上审查地方政府的批准是否符合流域产业布局整体规划和区域规划，从而形成对地方政府执行流域产业布局规划的监督，也因此要求流域产业布局规划必须公开。建设单位的形式审查可以自行审查，也可以建立流域管理机构的审查制度，即建设单位取得地方政府批准后，可以选择流域管理机构进行布局的形式审查。
　　
　　我们主张对于违反产业布局的产业建设要求恢复原状、赔偿损害，虽然在个案中可能产生浪费，但如果我们坚持这一原则，那么产生的链所反应就是后来者再也不会冒违反流域产业布局规划的法律风险。流域产业布局规划才能得到良好的实施。
　　
　　6、争端解决机制
　　
　　流域产业布局争端是指因为流域产业布局而地方政府与流域管理机构、各地方政府、公众等之间因为执行产业布局规划法而发生的争议。解决这些争议：一是通过协商机制，诚如《水污染防治法》第二十八条的规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。二是诉讼。诉讼主体可以地方政府、流域管理机构即当某地方政府不执行流域产业布局规划或产业布局立法规定的生态补偿时，某地方政府可以起诉另一地方政府。公众可以作为公益诉讼人提起诉讼。三是流域管理机构的裁决，即当流域不同区位段的政府之间在执行流域产业布局规划中发生争议时，任何一方均可向流域管理机构提请行政裁决。


【作者简介】
饶世权，男，西南交通大学人文社科学院，副教授。


【注释】
[1][4]长江：背不动中国石化产业带废水污染[EB/OL]．2006年12月28日 半月谈 //info.water.hc360.com/2006/12/28082376808-3.shtml
[2]邓宏兵.长江流域空间经济系统优化调控研究[J].湖北社会科学，2000（8）
[3]张锐．为水资源构筑“防污墙”[J]．科学决策月刊，2007（8）
[5]卓泽渊．法律价值［Ｍ］．重庆大学出版社，1994．119
[6]吕忠梅等．长江流域水资源保护立法研究［Ｍ］．武汉大学出版社，2006．129-140
[7]虞孝感．长江流域生态安全问题及建议[J]，自然资源学报，2002（3）
[8]陈瑞莲，胡熠．我国流域区际生态补偿:依据、模式与机制[J]．学术交流，2005（9）
[9]饶世权，饶艾．地方立法公众参与的概念、主体与价值[J]，《西北大学学报》（哲社版），2008（1）
[10] 饶世权．环境保护的公众参与制度研究[J]，资源与人居环境，2007（8）
[11] 〈日〉谷囗安平．程序正义与诉讼［Ｍ］．刘荣军译，中国政法大学出版社，1996．12-14
[12] 汪劲，林峰等．中国环境法［Ｍ］．法律出版社，1998．88
[13] [15] [17]葛颜祥，吴菲菲，王蓓蓓，梁丽娟．流域生态补偿:政府补偿与市场补偿比较与选择[J]．山东农业 大学学报（社会科学版），2007（4）
[14] 苏多杰，王养莉．构建横向生态补偿机制促进青海可持续发展[J] ．青海环境，2008（2）
[16] 曹明德．对建立我国生态补偿制度的思考[J]．法学，2004（3）
[18] 汪劲．贵阳“福海生态园”刑事案：为何重判 只因动真格[N]．人民日报．人与自然版2008－9－11



【参考文献】
[1] 在成都市西北30公里处的正处于5.12汶川大地震带上的彭州市正在建设号称西部最大的化工基地。地震发生时项目仍在建设中。地震后该项目中止。
[2] 参见《中华人民共和国城乡规划法》第16、17条
[3] 参见《水污染防治法》第15、40、58、59条
[4] 参见《水法》第11条
[5]参见《淮河流域水污染防治暂行条例》第22条
[6]参见《城乡规划法》第3、12、13、14、15条；《水污染防治法》第12、15、16条；《水法》第11条。
[7] 参见《中华人民共和国城乡规划法》第64条；《水污染防治法》第78条；《淮河流域水污染防治暂行条例》第33条