浅析水权转让的基本原则

【英文摘要】Water plays an important role in life and production. But this resources appears crisis while society develops. Establishing water right trading system is an effective way to resolve water crisis. This paper points out some principles about water right trading system: water right perspicuity、the control by government and by market、payment and compensate、equity and efficiency . Hope to be effective to establish water right trading system in our country.
【关键词】水资源所有权;基本原则;水权转让制度
【英文关键词】the ownership of water resources; basic principle; water right trading;
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是人类生命的源泉，它孕育了生命，是最基础性的自然资源，同时它也是经济社会生产中不可缺少的重要物质，具有战略性资源的性质。然而，水资源却面临着重重的危机——水土流失严重、水污染不断加剧、地下水位下降、河流断流枯竭……人类已经认识到水资源危机的严重性，并提出了优化水资源的配置、节约和保护水资源的策略，水权转让制度应运而生。水权转让是指用水户对拥有的水权依法有偿转让部分或全部水权，以获得经济利益的行为规则……只有建立水权转让制度，才能缓解水资源的供需矛盾。[1]美国于20世纪80年代在西部地区形成水市场，澳大利亚于1983年开始实施水权交易，智利于1981年规定水可以向其他不动产一样，可以自由买卖、抵押、继承、交易和转让……而在我国，2002年《中华人民共和国水法》在完善水资源所有权的基础上，第一次规定了取水权，虽然明确了水资源的有偿使用制度，但对水权转让却没有涉及，我国的水权转让亟待建立和完善。水权转让制度的基本原则，贯穿于整个水权转让制度的始终，是应当得到普遍的遵循的具有全局性、根本性的准则，它指导着水权转让的运行，对水权转让制度的建立具有重要的指导意义。
　　
　　一、水权明晰的原则
　　
　　我国《宪法》规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，国家是水资源所有权的主体，任何单位和个人都不得享有水资源的所有权，国家行使水资源的所有权，各地行政部门具体对地方的水资源行使所有权，水资源的所有权是不能转让的。
　　
　　2005年水利部《关于水权转让的若干意见》中指出：水权转让是指水资源使用权的转让。因此，在目前水权转让制度中的水权主要是指可以转让的水权。不论是学界关于水权概念的“一权说”还是“三权说”还是“多权说”[2]都肯定了水权是包含水资源的使用权的。从物权理论来看，可转让的水权就是指水资源的使用权，因为水资源的使用权在我国是属于国家所有的，是不可以转让和让与的。把水权的使用权主体和所有权主体区分开来，明确水权转让中的水权必须是一种可以转让的权利，只有取得水权才能是依法取得的有效的使用权。
　　
　　水权明晰是水权转让制度的前提。水权转让分为：（1）水权初始分配，即国家将水资源使用权在一定期限内出让给水资源使用者，由水资源使用者向国家支付水资源使用出让金，这是水权的初始分配。通过初始分配，水资源的使用权与所有权分离；（2）水权的二次分配，享有水资源使用权的主体，将其所享有的使用权再次进行转让，这是在平等主体间的转让，通过转让实现了水资源使用权的二次分配。水权转让是通过以上两种途径实现的，从转让的过程中，可以看出只有水资源所有权的合法拥有者和水资源使用权的合法享有者才享有把水权转让给他人的权利，非法占有者的转让是不具有任何法律效力的。
　　
　　水权明晰原则有利于保障水权转让的安全性、可靠性，通过认购、转让、买卖、抵押等方式，把水资源配置到效益高、水资源短缺的地方，而效益低或水资源有盈余的地方可以转让部分或全部用水权，获得出让权进行节水改造，从而实现水资源的有效利用，建立节水型社会。
　　
　　二、政府的宏观调控和市场的微观调节相结合的原则
　　
　　国家通过对取水权的调整，如取水权的取消和赋予、取水量的核实和限定、取水用途的限定和变更等措施实现对水资源的宏观调控，使水政策的发展与国民经济的发展相一致。[3]国家作为水资源的所有权人，有权利也有义务为完善水权转让制度、提高水权转让效率、保障水权转让安全性作出相应的规定，这一系列的规定主要体现在：第一，通过测量了解水资源量，制定分配用水量标准，掌握全国各个流域、各个地区所拥有的水资源的总量，这是实现水权转让的前提条件，只有掌握了水资源的可利用量，才能有可能对水权进行合理的分配与布局。根据各地区、各行业的需水量的不同，在国务院的统一领导下，各级地方政府制定各行政区域的水量分配方案、调度计划，从宏观方面把握水权的分配；第二，制定水权分配价格，合理的水价是实现水权转让和建立水市场的关键问题。各级政府根据各地区的实际情况，在考虑水资源的绝对所有量、可利用量、各行业需水量等因素的前提下，对水权转让作出指导性的价格，保障水权转让市场的稳定性；第三，在考查水资源量和水权价格的基础上，完成初始水权的分配，这是水权转让的一级市场，是水行政主管部门以水资源所有者的身份通过发放取水许可证将水资源的使用权转让给各个用水者的过程。
　　
　　在水资源的使用权从所有权分离出来之后，各个用水权人便可以将水权在市场上自由流通，实现水权的最大经济价值。水权在市场上的交易、转让受到市场规律的制约，市场规律促使水权向效益好的行业和需水的地区流转，水权受让人可以根据市场对水权的需求量的情况，结合自己节水的成本及国家分配初始水权的价格决定自己盈余水权的实际转让价格。这样可以更好地激励水权受让人将水权放在水权转让市场上交易，缩短水权转让的周期，实现水权利用价值最大化。
　　
　　水权的转让实际上是一种利益的分配与再分配，可以通过计划来实现这种分配，也可以通过市场实现这种分配，但是单独使用任何一种方式都不可能有效地实现这种利益的最佳分配，因为水权的转让不仅需要技术上、经济上的可行性，更需要行政的可行性。总之，要在充分掌握水资源的使用形态及数量的基础上，分清水权主体的相应权利范围，在加强流域和区域统一管理的基础上，通过引入准市场机制的思路来充分发挥价格信号的作用，实现水资源的可持续利用。[4]
　　
　　三、有偿转让和合理补偿的原则
　　
　　水权转让的根本目的就是在保护水资源的同时促进经济发展，以经济的更加发展为保护水环境提供资金和各种技术方法，即实现水资源的经济价值和环境价值的平衡。
　　
　　有偿转让和合理补偿实现了水资源的经济价值，即通过有偿的水权转让，水权在转让过程中实现了价值的增值，给水权转让方带来了一定的经济效益，而受让人则享有了使用权带来的价值，这种有偿性与补偿性主要体现在一下几个方面：第一，国家通过发放许可证的方式，在收取一定的水资源费后将水资源的使用权让渡给需水者，即需水者只有交纳一定的费用才能合法地享有水资源的所有权，这实际上是水权的初始分配中的有偿性。我国2002年的《水法》第七条明确规定：国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。四十八条规定：直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请取水许可证，并交纳水资源费，取得取水权。新《水法》关于取水权的有偿取得，为水权转让机制的建立提供了可能；第二，在水权转让的二级市场中实现有偿转让与合理补偿。如，在澳大利亚的水交易市场上，销售者可以自行决定出售其多于或不需要的水量，增加了企业经营的灵活性。通过出售他们不需要的水量以增加经济效益，尤其是不再经营现有的企业或到其他领域投资的情况下，出售部分水权的收益，同样可以用于引进节水技术，更进一步提高水的使用效率。对于购买者来说，通过在市场上购买水权，可以投资新企业或在扩建现有企业规模时增加水使用的可靠性。[5]水权的有偿转让是许多国家进行优化水资源配制的有效手段之一。由于转让水权的一方得到经济补偿，提高了水的利用效率和使用价值，并保证了水长期稳定的供给，更好地实现“以水养水”的目的。
　　
　　转让水权一方的盈余水资源不论是通过节约用水还是通过改进生产技术和生产设备获得的，都应得到充分的肯定，都应被承认包含在其中的价值。在现实的水权转让中，最能体现这种价值，最能使之得到承认的方法就是赋予其一定的价格，通过有偿的转让实现价值，这样更有利于激励转让水权的一方不断节约用水，实现水权的合理配置。通过水权有偿转让和等价交换，有利于水资源的合理配置和水资源的充分利用，也能减少水权转让过程中的行政色彩。[6]
　　
　　四、公平与效率兼顾的原则
　　
　　传统观点，效率是经济学的主题，法学的基本主题是正义，但是随着社会、经济的发展，法律对社会、经济的影响日益深入，特别是市场经济本质上而言是法制经济，市场有效率的配置资源离不开法律的保障，效率日益成为法律的价值之一。[7]公平保障市场的安全性，有利于效率的提高；而效率的实现也体现了公平的要求，公平与效率必须同时兼顾，不能只注重一方面而忽视另一方面，没有公平的市场是运行不健康的市场，而没有效率的市场是没有生命力的市场，在水权转让的市场中同样应该实现公平与效率的完美结合，只有二者的兼顾才能促进水权转让的健康、稳定地发展，最终实现对水资源的有效配置。
　　
　　在水权转让的公平性方面，应着重考虑一下几点：第一，划分水权使用的顺序。我国《水法》规定了供水的优先顺序：生活用水排第一位，农业、工业、航运用水排第二位，耗水量大的工农业用水排第三位。水首先应当被看作一种生态资源来满足人们的基本生活需要，其次作为一种战略性资源保障经济社会的发展，我国《水法》对水权使用顺序的划分正是这种需要的体现；第二，兼顾不同利益，实现水权分配的公平。如，在水权初始分配时，应当兼顾各地区、各流域、不同季节、不同单位需水量及效益来分配水权；在水权的二次交易过程中，应当尊重转让方与受让方自主协商确定转让水价；在给第三方造成损失或影响时应当给予合理的经济补偿等；第三，在水权转让的价格方面，在国家作出指导性价格之后，各转让方与受让方根据自己节约水权的成本与市场的需求量来调节政府指导价，可以高于也可以低于指导价，只要平等主体双方资源协商即可以实现水权转让。
　　
　　水权互让必须尽量降低交易成本、简化交易手续、规范交易程序。我国水资源短缺和经济发展水平的现状，决定了提高水资源合理利用效率是水权转让必须关注的重要问题。[8]首先应当确立鼓励对水资源的开发利用投资，如改进生产设备实现节水，制定有效的节水措施和制度，将节约的盈余水主让获得的效益投入到生产与在生产中，在提高水资源的利用效率的同时提高企业的效益；其次，实现水资源使用权向效益好的部门、单位的流向，不仅提高了水资源的利用率，也可以增加效益好的企业的效益，同时效益不好、用水量少的企业也可以通过转让水权获得收益来改善企业的经营、设备等，从而实现在水权转让过程中的共赢。
　　
　　以上四点是水权转让基本原则中积极性原则，在水权转让中同时也应遵循禁止性的原则，如：禁止对水环境的污染，禁止向国家限制发展的产业用水户转让，对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让原则等等。总之，水权转让的基本原则不仅要指导水权的安全、顺畅、高效地流转也要避免水权转让过程中可能产生的危害，从利弊两方面对水权转让予以引导和规范。


【作者简介】
施燕，女，昆明理工大学法学院硕士研究生。.


【注释】
[1] 王治.关于建立水权转让制度的思考[J].理论探讨.2003（7）:14.
[2] 黄锡生.论水权的概念和体系[J].现代法学.2004（4）.
[3] 黄锡生.论水权的概念和体系[J].现代法学.2004（4）:137.
[4] 李燕玲.国外水权交易制度对我国的借鉴[J].水土保持科技情报.2003(4):15.
[5] 张仁田，鞠茂森.澳大利亚的水改革，水市场和水权交易.[J].水利水电科技进展.2000(2).
[6] 李华耕，胡松林.论水权流转制度的完善[J].管理创新.
[7] 蔡守秋，蔡文灿.水权制度再思考[J].北方环境.2004(4):21.
[8] 才惠莲，蓝楠，黄红霞.我国水权主让法律制度的构建[J].理论月刊.2007(4):112.