跨流域资源调配视角下西部生态补偿机制构造理论研究

发布日期：2010-07-14 文章来源：互联网

【摘要】建立和实施西部生态补偿机制，是保证我国跨区域资源调配工程顺利实施、实现区域协调发展的必由之路。跨区域资源调配西部生态补偿理论基础有生态功能区划理论、自然资本理论、生态系统服务理论和自然正义理论，理顺跨区域资源调配过程中资源输出输入双方利益关系和成本关系，在此基础上完善西部生态建设中国家补偿和区域补偿的形式，是跨区域资源调配工程中西部生态补偿机制构造的基本内容。
【英文摘要】The establishment and implementation of the western ecological compensation mechanism is the only way to secure the implementation of the cross-regional resources deployment project. The Theoretical basis of western ecological compensation has theories of ecological function zoning, theories of natural capital, theories of ecosystem services and the theories of natural justice. The rationalization of the cost relations and the interest relations of the both sides of across-regions resources deployment is the premise of western ecological compensation, and the perfection of the form of national compensation and regional compensation are the basic structure of the content of western ecological compensation mechanism of the cross-regional resources deployment.
【关键词】跨区域;资源调配;西部生态补偿机制;构造
【英文关键词】Cross-regional; Resources Deployment; Western Ecological Compensation Mechanism; Construction
【写作年份】2008年

【正文】
生态补偿，指以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。环境法借用这一概念用于环境资源发利用行为，意指生态系统服务功能的受益者对生态系统服务功能的提供者所给予的经济补偿。
西部地区是全国的“百水之源”，风沙源头，水土流失敏感地区和濒危物种的栖息地，是我国重要的生态屏障区和我国自然资源丰富的地区。当前，西部的生态环境面临着全国大规模地向西部索取资源与西部因急于摆脱贫困、改善生存条件而对脆弱生态环境的破坏加剧的双重压力。但长期以来，由于“生态系统服务功能”的价值得不到体现，西部在向东部及沿海地区输送资源和能源以支撑其经济发展的同时，自身生态环境处于快速退化状态。近几年来，随着国家重大生态工程的实施，西部自然资源开发项目受到严格控制，严重影响西部的经济发展，导致贫困地区更加贫困，环境保护与经济发展冲突日益明显，贫困县占全国的70％，许多地区陷入“人口膨胀—生态退化—经济贫困”的循环之中。 [1]实施对西部的生态补偿，使其在实现自身可持续发展的同时，更好地为全国提供生态服务功能，对我国区域协调发展和可持续发展战略的顺利实施意义重大。

随着我国经济的快速发展，作为“改写中国经济区域版图”的南水北调、西气东输、西电东送、青藏铁路四大工程相继实施，极大地改变了东中西部区域间的利益关系，加剧了区域关系的复杂性。因此理顺资源调配区域双方利益关系，合理界定双方权利义务，实现资源输入区对资源输出区的生态补偿，将直接关系到四大工程的可持续实施，亦将影响中国未来区域经济格局与国家的整体发展。
一、西部跨流域资源调配生态补偿机制的理论基础

从“生态--经济--社会”大系统观念出发，西部资源调配生态补偿的理论基础有以下内容：

（一）主体功能区划理论
主体功能区划是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式等进行类型化的政策和制度。国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”根据国家《“十一五”规划纲要》和西部大开发“十一五”规划，全国22个限制开发区，18个在西部。全国243个国家级自然保护区，127个在西部；全国31处世界文化自然遗产，11处在西部； 565个国家森林公园，223个在西部；138个国家地质公园， 52个在西部。西部地区在我国主体功能区划中，承担的是生态系统服务功能的提供区域或“代价付出区”，不仅承担了生态环境建设的成本，且因主体功能区划发展要求而限制了许多经济产业尤其工业的发展，丧失了相应的发展机会。按照区域分工理论，西部为全国提供的生态功能专业化服务，而生态服务和产品具有稀缺性，这种生态效益的溢出效益理应得到生态系统服务功能的“生态收益区”的补偿，以实现西部生态服务功能的可持续供给。因此，在同一江河流域和生态效益经济体系内，受上游封山育林、退耕还林等生态建设恩惠的中下游地区，以及南水北调、西电东送、西气东输等跨区域资源调配工程资源输入区，应从GDP或地方财政中拿出一定比例资金，返回西部上游地区或资源输出地区，建立区域间横向财政转移支付机制，专门用于西部生态建设和产业结构调整，以实现我国主体功能区划的战略构想。

（二）生态系统服务补偿理论

生态系统服务补偿（Payment for Ecological/ Environmental Services，PES）是近年为建立生态保护和恢复机制而提出了一个新的理念，指由生态服务的受益者对提供者进行补偿。

生态系统服务补偿理念是建立在生态系统服务概念之上的。千年生态系统评估(MA)项目对生态系统服务给出了一个综合性的定义，即生态系统服务是指人类从生态系统获得的各种惠益。 [2]根据生态系统服务的功能，MA又把生态系统服务划分为供给服务、调节服务、文化服务和支持服务4大类型(表1：生态系统服务 Ecosystem Services)。

供给服务	调节服务	文化服务
食物淡水薪柴纤维生化物质基因资源 ……	调节气候调控疾病净化水质调节水资源授粉 ……	精神与宗教价值清理与生态旅游美学价值教育价值地方感文化遗产 ……
支持服务
土壤形成、养分循环、水分循环、初级生产……

相对于人类所创造的价值，生态系统服务功能的价值是巨大的。如北京大学陈昌笃教授《中国生物多样性国情研究报告(1998)》对我国生物多样性价值的初步估计结果：其直接使用价值为2000亿美元/年，间接使用价值为4万亿美元/年。而我国直到2000年GDP才达到1万亿美元。而另据1997年5月20日《科学时报》（Science Times）和1997年英国《自然》杂志第387期所发表的论文《世界生态系统服务和自然资本的价值》等资料，地球平均每年向人类无偿提供的各种服务总价值高达33万亿美元，约为全球各国年国民生产总值18亿美元的1.8倍。这一研究成果是美国著名的马里兰大学生态经济研究所所长罗伯特·科斯坦萨（R.Costanza）教授领导的科研小组对地球16个生态资源系统、17大类生态服务功能15年研究得出的。中国科学院可持续发展战略研究组首席科学家牛文元指出，多年计算的平均结果显示，中国经济增长的GDP中，至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”获得的。这其中相当部分是西部生态付出的代价。人类经济与社会活动渐逼生态系统服务底限。这种“透支”就意味着对生态系统服务功能的过度利用，导致生态系统结构和功能的逐步解构和生态“破产”。

因此，按照生态系统服务补偿的理念和基本要求，全面评估西部生态建设在我国经济发展和社会进步中的作用和地位，建立西部生态保护和重建的动力机制和资金机制，通过环境法律矫正，实现由传统财政转移支付的“输血型”机制向培养发展能力的造血型机能转变，将是西部生态建设的关键所在。 [3]

（三）自然正义与环境公平：西部生态补偿的法理基础

如果将社会法视野中的环境资源关系移植到自然法领域，在人与“生态系统”所缔结的自然法契约中，作为拥有“超自然力”的人具有对“环境”的义务。在人与自然的契约关系中，人类对天然生态系统的意志选择和有意识的对其的干扰，必须以保持地球生态环境系统平衡、安全为前提。人类作为地球生态系统的子系统，必须对全局系统中人为制造的耗损进行功能补偿。因此，人类对自然造成的干扰——尤其是人类作为“超自然人”对自然超负荷的改造造成的干扰，应由人类承担恢复或重建生态系统、修复生态系统功能的责任。 [4]人类如果懈怠对“自然”的“责任”，则人类违反了自然法的自然正义。因此，社会人必须信守其在自然契约关系中的自然义务，承认生态系统服务价值的“社会法”理性价值，赋予生态系统以新型的社会法地位。

环境公平是指在环境资源的使用和保护上所有主体一律平等，享有同等的权利，负有同等的义务，从事对环境有影响的活动时，负有责任防止对环境的损害并尽力改善环境；除有法定和约定的情形，任何主体不能被人强加给环境费用和环境负担；任何主体的环境权利都有可靠保障，受到侵害时能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为予以及时有效的纠正和处罚。 [5]在我国“七五”和“八五”计划期间，因发展资金短缺，国家投资政策向东部倾斜，减少了西部的发展资金，实际也牺牲了西部的发展利益。同时在国家区域经济发展战略下，西部也走了一条资源开发为主的道路。因此现在东部地区的经济快速增长是建立在西部低廉资源、能源支撑基础上的。其结果是，一方面因价格改革时间上的差异性，东西部地区产品在长期内存在不平等交换；另一方面，西部在为东部的经济发展承受着巨大的环境资源耗费成本，而收益却都奉献给了东部，造成了极大的不公平。在东西部不平等的发展关系上，西部形成了以粗放式的矿产资源开采与加工，能源项目，高耗能产业为主体的产业格局，不仅导致了西部生态环境的整体退化，而且也给全国造成了巨大的损失。因此，环境公平的理论内涵不仅要求作为生态服务功能的受益方的东部适当为西部生态恶化“买单”以解决历史负债问题，亦要求在继续享受西部生态系统服务功能的同时，要承担西部生态建设的支出费用和西部因丧失发展机会而付出的机会成本。

（四）自然资本论：西部生态补偿的经济学基础

美国知名能源专家埃默里·洛文斯和亨特·洛文斯1999年在其合著的《自然资本论》中指出，资本主义生产方式最大的缺陷就是造成人与自然的分离。因为无知与贪婪，人类从自然界索取了大量资源，却没有对自然做任何补偿，也没有把自然对生产的贡献计算在内，与自然有关的资源长期处于低价甚至免费的状态，致使自然资源日益稀缺，严重的资源、环境危机已经出现。面对这一问题，近年来，西方经济学家突破传统的经济学理论，根据对财富创造的作用，提出自然资本概念，认为生态系统提供的生态服务是一种资源、一种基本的生产要素，这种生态价值的载体就是自然资本。其实质为人造自然资产，宏观上包括：自然资源总量、环境自净能力、生态潜力、生态环境质量。自然资本论的基本观点有：⑴生态系统所提供的生态效益（生态服务）的价值是一种社会资本，具有资本的一般自然属性，可以按资本的规则运行。⑵自然资本具有生态的基本属性，必须遵循生态规律。自然资本是资本寻租的本性与生态系统平衡协调性的结合。自然资本既需要经营，也需要补偿，自然资本补偿的核算是自然资本核算的真正目的。⑶自然资本作为非人力形成的物质财富，其权益的归属应当是社会，而不仅是其所在地。对自然资本的损害表面看来涉及一个经济主体或一个地域的利益，实际上承受负外部性的主体已超出产权交易双方，涉及对自然资本均拥有产权的各方，即涉及由自然生态规律决定的其他关联性主体。按照自然资本论的基本观点，对自然资本的消耗需要建立补偿制度和补偿机制，以弥补由于人为原因造成的资源损耗和环境破坏，维持自然资源的存量，保证资源与环境能够满足人类可持续发展的需要。对自然的投资包括两方面的内容，其一是不断保持自然资本的增值，以使得人类赖以生存发展的自然环境以更好的产出服务于人类社会；其二是保证生态建设者和投资者的合理回报，激励人们从事生态保护，从而保持自然资本的增值。

二、跨流域资源调配中西部生态成本与生态补偿利益主体损益分析

实施跨流域资源调配对西部进行生态补偿，需要明确资源调配进程中存在的法律关系，进而确定西部在全国“生态-经济-社会”大系统中承担的“生态系统服务功能”提供义务和享有的生态补偿权利。原国家环境保护总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”和“责、权、利相统一”的生态补偿基本原则也同时昭示理清资源调配进程中西部生态补偿利益关系，明确补偿和受偿双方权利义务是构建和实施西部生态补偿的前提。西部良好的资源赋存条件使得西部成为我国大多数跨区资源调配工程的源头和重要的水电、能源及多种矿产资源基地。自然资源开发利用所形成的生态扰动和生态破坏等生态成本，尤其跨区域资源调配产生的生态成本业已严重影响西部生态效益服务提供功能的发挥和和生态建设的进程。理顺其生态成本的发生机理，形成合理的负担机制，是进行西部生态补偿的理论前提。

基于“生态-经济-社会”大系统分析，西部因资源及资源产品输送交易导致的生态成本包括：⑴自然资源开发利用过程中发生的诸如水土流失、土壤污染、生态系统破坏等生态成本；⑵自然资源输出的资源开发利用的机会成本；⑶自然资源产品生产过程中的生态成本，如煤电生产所产生的大气污染等。据统计，2005年因西电东送使得贵州单位GDP能耗上升0.68%，云南上升0.17%，电力、蒸汽等热水产业SO2排放占贵州总排放的61.95%。更为严重的是西部资源输出区大多经济基础薄弱，环保投入非常有限，污染预防与治理能力低下，加重了生态危害的后果。如2005年广东省工业二氧化硫排放达标率为77.8%，而云南和贵州仅分别为43.8%和42.6%。 [6]⑷资源及资源产品输入区因输入而少支出的消极生态成本。如“十五”期间西电为广东节约能耗4.4千万吨标准煤，2001-2004年广东利用西电累计节省电力成本约70亿元。 [7]

因此，西部在跨区域资源调配过程中承担和支付的成本包括：⑴资源成本。基于西部环境资源的所有者权益和生态建设的主体地位，西部在资源及资源产品输出过程中付出的资源成本，包括资源利用的机会成本和资源稀缺性形成的替代成本。⑵建设工程成本，包括生态工程建设成本，资源开发利用工程成本如水利工程设施成本，跨区资源调配工程成本如南水北调、西电东送工程成本等。⑶环境成本。主要包括自然资源开发利用的生态破坏成本，跨区资源调配的生态恶化、系统失衡、功能下降等生态成本。⑷机会成本，主要包括为保护生态环境保障资源调配工程顺利实施致使发展权受限而丧失的机会成本和资源依赖性产业调整所带来的机会成本。

作为“改写中国经济区域版图”南水北调、西气东输、西电东送等工程的资源输入方，其获得的生态收益包括输入资源替代生态成本节约和发展机会成本节约两大部分，主要是消极生态收益，即因资源输入而减少的资源开采导致的生态成本和因资源产品生产而发生的生态成本。

三、基于成本分析的西部资源调配生态补偿实证分析与机制构建

按照责、权、利相统一的生态补偿原则，沟通跨区域资源调配双方的生态利益联系，理顺输入输出双方成本与收益关系。在此基础上，研究制订合理的生态补偿标准、程序和监督机制，并加以法定化，从而实现西部生态补偿机制的法制化。笔者在实证分析现有生态补偿方式的基础上，对西部跨区域资源调配双方生态利益补偿关系及其补偿形式列表如下，在此基础上提出完善我国西部生态补偿机制的思路和途径。

补偿领域	西部支付及承担成本	跨区域资源及资源产品输入区收益		补偿形式及其创新
跨区域资源及资源产品调配	⑴环境成本 ⑵资源输出的机会成本 ⑶工程成本 ⑷资源成本	1、资源替代生态成本节约；	⑴资源开采生态成本节约； ⑵资源产品生产生态成本节约。	⑴资源产品定价补偿⑵附加生态补偿费⑶横向转移支付⑷异地开发、产业转移 [8]⑸生态税⑹生态服务功能购买⑺资源权属交易⑻配额交易 [9]
		2、资源替代经济成本节约与产业发展机会增加	⑴资源替代边际生产成本节约；⑵因资源输入产业发展机会增加的经济效益。
注：单下划线者为有试点或已经存在但尚未系统发展的补偿形式；双下划线者为创新补偿形式。

（一）国家补偿：

首先，国家是跨区域资源调配决策的制定者，也是资源调配工程实施带来的整体经济格局优化、区域协调发展的最大受益者。实施西部生态补偿，有助于国家战略目标的实现，国家是西部生态补偿的最大受益者 [10]。其次，国家补偿的合理性还在于国家是自然资源的所有者。国家以管理者的身份对自然资源的合法开发利用者征收生态补偿费，不但基于征收权，还基于所有者身份的主体资格。并且国家同时还负有国有资产保值增值、公民生产生活环境的保护和改善的义务。第三，国家是公共利益的必要提供者和生态补偿决策的作出者。西部生态环境要素和环境整体系统所提供的生态服务和生态价值，由于其消费的非排他性和供给的普遍性，具有典型的公共物品属性。只有国家在大尺度范围内对公共产品的供给，才符合全体国民的整体利益。西部脆弱生态区和生态屏障的功能定位，决定了西部整体生态环境对全体国民的福利的重要性，具有典型的国土大尺度范围的公共物品属性，实行西部生态效益的国家补偿具有内在的合理性。

国家补偿的形式有财政转移支付和政策提供两大类，包括以下内容：⑴国家以资源调配工程投资者身份对资源输入方征收资源使用费或资源税，专项用于资源输出区的产业调整和产业更新。⑵变传统项目扶持为产业扶持，根据西部资源禀赋，打造可持续的西部产业链，增强西部自身“造血”功能；⑶按照资源输出的资源成本、工程成本和环境成本的成本构成，适当对西部资源及资源产品输出进行价格补贴，提高西部资源价格竞争力，增强西部生态建设能力。⑷通过立法将跨区域资源调配生态补偿的补偿范围、对象、方式、标准等的制定和实施确立下来。建议首先由国务院出台政策指导意见，在此基础上颁布具有一般指导意义的《生态补偿条例》，然后在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》作为我国生态补偿关系调整的基本法。⑸协调资源调配区域双方生态利益关系，指导建立横向生态补偿机制，确立合理的生态效益有偿“输出”价格和支付机制。⑹颁布产业结构调整、东中西部产业互补与产业转移指南，指导东部替代补偿的产业转移和异地开发形式，增强西部“造血”功能。

（二）资源调配区域双方的横向补偿：

我国现有横向补偿机制大多通过资源产品输出价格体现出来的，但存在诸多问题：资源产品价格过低，不能全面反映资源产品形成的资源成本、工程成本和环境成本；资源价格中没有专门的生态补偿部分，多反映管理成本和资源成本；资源产品定价政府主导为主，行政痕迹浓厚，亟需按照市场机制的要求理顺资源产品价格形成机制，实现资源跨区域优化配置。而基于生态功能区划的区域补偿则多处于政策性的扶贫和对口支援，从而稳定性和长期性。完善我国跨区域资源调配生态补偿的途径有：⑴在国家政策框架内，建立横向财政转移支付制度。在资源输入区内，对资源开发产业和经营产业征收生态补偿税，建立补偿基金，用于对资源输入区的转移支付；⑵改革资源产品输出价格形成机制，着重培育资源产品和要素资源调配的市场机制，使其全面反映资源成本、环境成本和工程成本。⑶根据资源输入区资源开发边际环境成本的不同，在资源价格中附加资源补偿费，条件成熟的对全区域资源利用行为开展附加生态税，实现对西部环境成本的补偿。⑷将横向财政转移支付与产业转移、产业结构调整、合作投资、技术援助等区域资源互补、协同发展方式结合起来，重在西部发展能力和发展潜力的培育。⑸产业开发与扶贫开发相结合，只有西部的脱贫，才能真正实现西部发展能力的提升。⑹根据资源输入区资源生态税费实际情况，进行生态税费设计和改革，建立完全意义上的反映经济发展环境成本的生态税收制度和生态基金，以提供区域补偿资金的稳定来源。

（三）资源调配区域双方横向补偿形式的创新：

1、基于生态服务购买（PES）理念的横向补偿：

对于资源及资源产品输入方，资源的输入意味着本区域资源开发生态成本的节约。输入区域在享受良好生态环境的同时给资源输出方带来了一定的生态损失。因此可以借鉴国外流域生态服务购买之理念，将资源及资源产品附加的生态利益作为商品，在明晰产权的基础上，通过自由市场的交易达成。如可以在输入区内对资源开发利用者或者资源产品消费者征收生态税附加、消费税等，作为对资源输入区资源边际生态成本节约的支付，专项用于资源输出区生态利益损失的弥补和生态建设成本支出。

2、基于市场交易的横向补偿：

对于资源输出方，始终存在资源及资源产品竞争性使用所带来的效益差，从而为市场机制在资源输出输入双方发挥作用创造了空间。如可以通过资源调配双方资源输出协议利用市场机制使得在资源利用效率上处于劣势的使用者得到正确的激励，利于实现资源在各竞争性使用者之间实现优化配置，同时也有助于资源的保护和节约。

3、发展替代资金补偿型产业补偿方式：

该形式多存在流域内不同区域生态补偿。如广东从东江下游迁来17个项目，建立上游（河源市）产业转移工业园，实现对流域上游发展能力的扶持。又如为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，弥补上游的经济发展损失，浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为该市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持 [11]。跨区域资源调配可以借鉴流域产业补偿的方式，通过产业扶持和产业援助，帮助资源输出区提高发展能力，实现双方优势互补，形成区域间“资源－产业－环境”相和谐的发展格局。

【作者简介】
石江水，男，法学硕士、副教授，西南科技大学法学院教师，研究领域为环境民法、物权法；崔金星，男，法学硕士、讲师，西南科技大学法学院教师，研究领域为环境法、资源法。

【注释】
[1] 曹明德.生态法新探 [M]. 北京：人民出版社，2007:298－299.
[2] 千年生态系统评估评估项目工作组.Millennium Ecosystem Assessment: Ecosystems and Human Wellbeing（千年生态系统评估报告：生态系统与人类福祉） [J].世界环境，2006（4）：14-16.
[3]钭晓东.实践利益的衡平与反哺，实现契约到身份的回归——西部生态安全保护与环境法律矫正机制研究 [J].法学，2006（2）：97-105.
[4] 杜群.生态保护及其利益补偿的法理判断——基于生态系统服务价值的法理解析 [J].法学，2006（10）：68-75.
[5] 曾建平、顾萍.环境公正：和谐社会的基本前提 [J].伦理学研究，2007，28（2）：59-63.
[6] 刘玉.跨区资源调配生态补偿与区域协调发展 [J].宏观经济管理，2007（11）：24-26.
[7] 刘玉，冯健.跨区资源调配工程的区域利益关系探讨——以西电东送南通道为例 [J].自然资源学报，2008，23（3）：545-551.
[8] 孙钰. 探索建立中国式生态补偿机制——访中国工程院院士李文华 [J]. 环境保护，2006（10A）：4-8.
[9] 万军，张惠远，王金南等.中国生态补偿政策评估与框架初探 [J].环境科学研究，2005，18（2）：1-6.
[10] 刘旭芳，李爱年.论生态补偿的法律关系 [J].时代法学，2007，5（1）：54-66.
[11]孙钰. 探索建立中国式生态补偿机制——访中国工程院院士李文华 [J]. 环境保护，2006（10A）：4-8.

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