生态补偿的理论蕴涵与制度安排

【摘要】在不同学科的研究视野中，生态补偿有着不同的理论蕴涵。生态学理论所探究的生态效益补偿为法律制度中的生态效益补偿指出应遵循的一般规律；经济学上的生态效益补偿则从成本效益的角度揭示了法律制度中的生态效益补偿的障碍根源和应当解决好的问题；法学则以公正作为首要的价值目标，体现在生态补偿制度中，以权利义务的平衡与协调为逻辑起点，彰显了浓厚的人文关怀。生态补偿法律制度的应然逻辑构成要素应当包括生态补偿的主体、补偿的标准和补偿的方式等。
【英文摘要】There are different theoretical implications for zoology compensation in different subjects. Zoology benefit compensation system of zoology theory points out the general rule for zoology benefit compensation of legal system; zoology benefit compensation system of economics opens out the obstacle root of the compensation of legal system and the problems of being worth dealing with; and taking justice as its all-important value aim, law science based on the balance between right and obligation displays much humanity concern. The logical inscape of zoology compensation legal system should include the compensation subject, compensation standard and compensation method etc.
【关键词】生态补偿；理论蕴涵；法律制度
【英文关键词】zoology compensation; theoretical implication; legal system
【写作年份】2008年


【正文】
　　20世纪90年代以来，建立生态补偿机制，将生态补偿问题纳入法律的制度化规制，正在日益受到理论界、实务界乃至社会公众的广泛关注。[1]通过建立并有效实施生态补偿机制，协调好生态环境建设区的发展和生态环境保护的关系，是推进可持续发展战略的关键。正如有专家指出：“建立生态效益补偿机制是防止生态资源配置扭曲和低效率的必由之路”。本文试图从通过分析生态补偿的基本理论蕴涵，对生态补偿的制度路径和法律体系下生态补偿的制度安排做一探析。
　　
　　一、生态补偿的多维度理论基础
　　
　　生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济、法律手段和机制。在不同学科视野中，研究者从不同的学科需要和角度对生态补偿的理解不尽相同。为探究生态补偿的基本涵义及原理，我们对生态补偿的生态学、经济学、法学等不同维度的理论基础做一分析。
　　
　　（一）生态学的维度：生态平衡理论
　　
　　任何一个正常、成熟的生态系统，其结构与功能，包括其物种组成，各种群的数量和比例，以及物质与能量的输出、输入等方面，都处于相对稳定状态，这种状态就是生态平衡。生态平衡是靠一系列反馈机制维持的，物种循环与能量流动中的任何变化，都会导致系统向进化或退化的方向变化，这种变化又可以通过反向作用，最终使原有平衡得以保持。能量流动与物种循环可以通过多渠道进行，有些渠道之间可以起相互补偿的作用，一旦某个渠道受阻，其他渠道有可能替代其功能，起着自动调节作用。当然，这种调节作用是有限度的，超过这个限度就会引起生态失调，乃至生态系统的破坏。影响生态平衡的因素既有自然的，也有人为的。自然因素如火山、地震等常常在短期内使生态系统破坏或毁灭，受破坏的生态系统在一定时期内有可能自然恢复或更新。人为因素包括人类有意识“改造自然”的行动和无意识造成对生态系统的破坏。例如，砍伐森林、疏于沼泽、围湖垦田和环境污染等，这些人为因素都能破坏生态系统的结构与功能，引起生态失调。根据生态学理论，要把流域（或区域）生态当作整体系统来研究，通过建立生态补偿机制来协调和理顺系统内各要素的关系，改善系统的物质能量流动，促进生态系统的良性循环，实现整个流域或区域系统的最优化。
　　
　　（二）经济学的维度：从“公有地的悲剧”到“生态资本理论”
　　
　　1、公共产品理论。在经济学理论中，根据产品是否具有排他性和竞争性，可以把社会产品分为私人产品和公共物品。私人产品是既有排他性又有竞争性的产品，公共产品是有竞争性而无排他性的产品。公共产品的“有竞争性而无排他性”的特性，使得它在使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”[2]和“搭便车”[3]问题。很多环境要素（经济学上谓之生态产品），如清洁的空气和水、石油矿藏、野生动物等在很大程度上属于公共产品。作为公共产品的生态产品，消费中的非竞争性往往导致过度使用，从而出现“公有地的悲剧”；而消费中的非排他性往往导致供给不足。政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是惟一的机制。如果通过制度创新让受益者付费，那么，生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。
　　
　　2、外部效应理论 。经济学中的外部性是指：在实际经济活动中，生产者或消费者对其他消费者或生产者施加的超越主体范围的利害影响。当私人的成本和获益不同于社会的全部成本和获益时，外部性问题便产生了。外部性有两类，一类是造成成本的负外部性，另一类是造成利益的正外部性。外部性问题是在产品或服务的成本或收益无法排他（或排他成本极其高昂或没有必要排他）的条件下，交易成本又很高的情况下发生的。在存在外部性的情况下，无论是正的外部性还是负的外部性，都使实际的市场均衡价格低于理想的效率状态下的市场均衡价格，这是由于其中的部分或全部的成本或获益没有计入价格的缘故。外部性问题出现时，市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，一方面环境污染得不到控制，生态环境不断恶化，而那些污染企业还在毫无顾忌地源源不断的排放污染物；另一方面像路灯、灯塔、高速公路等这些存在正外部性的产品或服务的产量不足。这时，这就必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使外部性“内部化”。比如一方面由政府对造成负外部性的生产者征税，限制其生产；另一方面，给产生正外部性的生产者补贴，鼓励其扩大生产。这样，在利润最大化原则作用下，生产者从各自利益出发，会将其产量调整到价格等于社会边际成本之点。外部效应理论在生态保护领域已经得到广泛的应用，例如排污收费制度、退耕还林制度等就分别是征税手段和补贴手段的应用。相对而言，对负外部性的征收手段用得多一些，而对正外部性的补贴用得少一些。要激励人们从事具有正外部性的生态保护行为，补偿机制不能少。
　　
　　3、生态资本理论。根据资源价值理论，生态环境与资源是有价值的。生态系统提供的生态服务应被视为一种资源、一种基本的生产要素，所以必然离不开有效的管理，而这种生态服务或者说价值的载体即所谓的“生态资本”。生态资本主要包括以下四个方面：能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量（可更新的和不可更新的）和环境销纳并转化废物的能力（环境的自净能力）；自然资源（及环境）的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。而整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和体现它的整体价值。随着生态产品的稀缺性的日益突现，人们意识到，不能只向自然索取，而要投资于自然，利用资源环境就要支付相应的补偿。要改变以往通过过度使用全人类的共同财富，把本应自己支付的成本转嫁给整个社会以及子孙后代来增加自己的盈利。重新评价和测算生态价值和生态利润，通过建立生态补偿机制来促进设立新的资源价值观念的国民经济核算体系，实现自然资源市场化，促进资源的有效配置，实现社会效益、经济效益和生态效益的统一。
　　
　　（三）法学的维度：“从权利义务对等”到“环境正义”理念
　　
　　1、权利和义务对等原理。权利和义务是法的核心内容，也是法学的基本范畴。权利义务的对立统一首先表现在权利义务的相互对应、相互依存、相互转化的辩证统一过程中。任何一项权利都伴随着一个或几个保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的。权利人在一定条件下要承担义务，义务人在一定条件下要享受权利。法律关系中的同一人既是权利主体又是义务主体。从这一角度来看，实施生态保护措施，生态功能区所属的地区或部门履行了其所承担的保护生态环境、维持生态平衡的义务，但同时也被剥夺了其发展自身经济、摆脱贫困的权利。而环境保护的受益主体在享受生态保护的y质m:的生存环境的同时却没有承担其所应该承担的义务，违背了权利义务对等性的法理学原理，不利于主体利益的协调与保护和生态环境的改善。因此，建立生态环境补偿法律机制，赋予生态保护主体补偿权从而平衡生态保护主体和生态受益主体的权利义务关系。生态补偿权的设置保证了生态保护主体在维护和改善生态环境的过程中经济利益的实现和满足。
　　
　　2、公民环境权理论。20世纪60年代以后，随着全球性环境危机的出现，有关公民对与自身生存密切相关的环境要素是否拥有权利这一问题引起了人们的普遍关注。1960年，针对公民在良好的环境在生活的法律依据是什么的提问，美国密执安大学的萨克斯教授提出了著名的“环境公共财产论”、“环境公共委托论”观点，认为空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素不应再被视为“自由财产”而作为所有权的客体，它应该是全体国民的“公共财产”，任何人不得对其占有、支配和损害；为了合理支配和保护环境公共财产，应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，将其委托给作为受托人的国家进行管理。该理论强调国家是全体国民的受托人，国家应该秉承全体国民的意志，妥善地管理环境。同时，环境问题的广泛性和复杂性决定了国家在行使环境管理的委托权时必然享有广泛的自由裁量权。但这种自由裁量权存在膨胀的可能性，一旦膨胀必然损害到处于弱势的委托人即公众的环境利益。在这一背景下，公民环境权理论应运而生。基于对政府权力的不信任和以公民权利来限制国家权力的理念，公民环境权理论认为，每一个公民都有在良好环境中生活的权利，环境权是公民最基本的权利之一，应当受到法律的保护。1972年联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》宣告：“人类有权在一种能够通过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”标志着公民环境权已得到国际上的承认，成为公民必须享有的一项基本权利。此后，许多国家陆续在各自的宪法和环境法律中确认了公民环境权或涉及环境权的内容，从而使环境权成为一项新生基本权利。[4]
　　
　　3、环境正义理念。二十世纪八十年代发端于美国等西方国家的“环境正义运动”催生了环境正义与环境公平理念。“环境正义”在强调人们应该消除对环境造成破坏的行为的同时，肯定保障所有人民的基本生存权及自决权也同样是环境保护的一个重要向度，它一方面关怀被人类破坏的自然环境，另一方面更认为，强势族群和团体能够几乎毫无阻力地对弱势者进行迫害是造成自然环境破坏的主要原因。基于这一视角，“环境正义”认为，在现实生活当中，并不存在相对于所有人的环境问题，[5]也不存在绝对客观的、统一的对自然(环境)的理解。所谓的环境问题，对于不同的人群有不同的影响，这当中，一部分人是受害者，但也存在着一部分受益的人；而自然（环境）对于处于弱势的国家、地区和群体来说，首先意味着生活和生存只有以合理性、合法性为基础，在客观的自然生态规律的指导之下，公平地分配社会主体的环境权利和义务。环境公平，是与环境正义相联系的价值原则，包括环境机会公平和环境结果公平两层含义。只有保持公平才能维护和保证不同的利益主体应享有的合法权利和自身利益，失去了公平，也就意味着失去了可持续发展的可能性。而生态补偿制度的建立正是“环境公平”理念的具体化。
　　
　　二、不同学科视域中生态补偿涵义之解读
　　
　　在不同的学科视野中，基于理论基础、价值目标与基本理念的差异，生态补偿的涵义是不尽一致的。
　　
　　（一）生态学和经济学意义上的生态补偿
　　
　　生态学理论侧重关注生态系统的内部自然规律的演替，并以此为出发点，试图通过规制人类的消费和生产活动，使人的行为合乎自然规律并趋于理性化。在生态学视野中，生态补偿是以“自然生态系统”为研究对象的，《环境科学大辞典》对“自然生态补偿”（natural ecological compensation）的概念解释为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或可以看作生态负荷的还原能力。”也有人将其定义为，自然生态系统对于由于社会经济活动所造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。
　　
　　经济学以效率作为终极价值目标，在对生态补偿经济调整机制的探究中，侧重对人们生态开发与利用、维护与建设这一社会行为的过程描述，侧重围绕效率核心就克服环境外部不经济性、解决环境问题做出制度安排。如有学者认为，生态补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”还有学者认为，生态补偿是通过一定的政策手段，实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用，通过制度设计解决好生态产品这一特殊的公共产品消费中的搭便车现象，激励公共产品的足额提供，通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资，并使生态资本增值。[6]统观各说，较为一致的看法是，生态补偿是我国防止生态资源配置扭曲和效率低下，使外部成本内部化的环境经济手段。
　　
　　（二）生态补偿的法律蕴含
　　
　　法律制度中所指的生态补偿，侧重于从公平、权利和义务的角度对于人类在进行社会生产和生活时超出自然环境系统的承载能力的人为干扰如何进行人工处置和控制时所担负的一种支出所做出的要求，以达到减轻和分担自然环境系统压力的目的。[7] 作为一个法律概念，“生态补偿”的定义至今尚未统一。早期的环境法理论研究中，常把生态补偿作为生态环境加害者支付赔偿的代名词，如污染者付费等。1998年长江流域洪灾后，随着森林生态效益补偿基金在法律上的确立，生态补偿更多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制。查阅各类文献资料，法学界有关生态补偿概念的主要观点有：（1）吕忠梅教授认为，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[8]（2）杜群教授认为，生态补偿指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[9]（3）李爱年教授认为，生态效益补偿是指为了保存和恢复生态系统的生态功能或生态价值，在一定的生态功能区，针对特定的生态环境服务功能所进行的补偿，包括直接对生态环境的恢复和综合治理的直接投入，以及该生态功能区区域内的居民由于生态环境保护政策丧失发展机会而给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的扶植。”[10]（4）曹明德教授认为，生态补偿包括以下两层涵义，一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。[11]
　　
　　统观以上各种观点，对生态补偿概念的理解侧重点各有不同，但较为全面地反映了生态补偿的理论来源、目的、内涵、范围等。（1）以上概念的理论来源是一致的，即生态补偿是建立在生态系统平衡理论、生态资本理论、环境外部成本内部化理论、权利义务对等理论基础之上的。（2）生态补偿的最终目的是为了保护或恢复生态系统的生态功能或生态价值，鼓励环境保护抑制生态破坏，使资源和环境被适度、持续地开发、利用和建设，从而达到经济发展与保护生态平衡协调，促进可持续发展的最终目标。（3）生态补偿的内涵，包括以下三个基本层面，即对遭受破坏的生态环境进行恢复与治理；对破坏生态环境的行为采取惩罚性措施；对因保护环境而丧失发展机会的社会群体进行经济补偿。实际上，对生态补偿的范围可以归结为两个方面，第一是对生态环境的补偿，即对物的补偿，补偿的方式一是直接进行的恢复、补充生态功能和生态效益的活动，即对已经遭受破坏的生态环境进行治理、修复、整治；二是间接进行恢复、补充生态功能和生态效益的活动，即减少污染和破坏环境的活动。第二是对在生态环境的直接补偿活动中做出贡献者和利益损失者所进行的经济补偿，即对人的补偿。（4）生态补偿的实施，需要国家或社会主体之间通过一定的途径，由生态建设或生态保护的受益者向环境利益受损者给予一定的补偿。
　　
　　上述概念的界定从不同角度揭示了生态补偿的法律涵义，均有一定的合理性。本文无意对生态补偿重新下一个定义。笔者认为，探讨生态补偿的法律涵义，应当运用法律分析的方法，从环境资源法律的基本概念、原理、原则入手，对生态补偿涉及的各种法律关系进行分析，以厘清生态补偿各方的权利义务关系。下文将以此为出发点，对生态补偿的法律要素做进一步的深入分析。
　　
　　三、对生态补偿法律制度基本要素的应然分析
　　
　　（一）法律制度在生态补偿利益协调机制中的优先性
　　
　　环境问题产生的根源，在很大程度上是人们对生态环境和自然资源不同的利益诉求的冲突引致的，生态补偿实质上是一种针对环境问题的利益协调与平衡机制。通过对不同主体的不同利益冲突和利益诉求进行动态的利益协调，确认利益主体的合法利益，抑制环境冲突和环境不当诉求，是解决环境问题、实现人与自然和谐发展的根本途径。在社会利益协调的诸多途径如经济途径、观念途径、制度途径中，创设并运用法律制度，设定不同利益主体的环境权利和义务，把生态补偿机制的运行纳入法律制度的保障，无疑是现代法治社会的必然选择。
　　
　　生态补偿的理论研究成果向我们昭示了生态补偿利益协调机制的路径选择：生态学理论中所探究的生态效益补偿为法律制度中的生态效益补偿指出了一条路径和应遵循的一般规律；经济学上的生态效益补偿则从经济学的角度揭示了法律制度中的生态效益补偿的障碍根源和应当解决好的问题；法学则以公正作为首要的价值目标，体现在生态补偿制度中，以权利义务的平衡与协调为逻辑起点，彰显了浓厚的人文关怀。通过法律制度的协调和保障，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性和变动性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。因此，强调法律制度协调机制在生态补偿机制中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义。
　　
　　（二）生态补偿法律制度的应然逻辑构成要素
　　
　　生态补偿法律制度，简言之，是指调整与生态补偿有关的各种社会关系的法律规范和法律机制的总和，是环境法律体系的组成部分。具体而言，是指为了维持、增进生态环境容量，抑制、延缓自然资源的消耗和破坏，对生态环境进行恢复和治理，对生态建设贡献者和利益损失者给予补偿、政策优惠，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发生的法律制度。
　　
　　从法学基本理论出发，法律制度的生成需要具备一些基本要素：（1）确定性——有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；（2）可行性——可在实践中运行并诞生效果；（3）可预测性——行为人可根据法律预测行为后果和法律责任；（4）可救济性——权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施。[12]以此考量，生态补偿法律制度的应然逻辑构成要素应当包括生态补偿的主体、补偿的标准和补偿的方式等。
　　
　　1、生态补偿的主体
　　
　　生态补偿主体即生态补偿权利的享有者和义务的承担者，包括补偿主体、受偿主体、实施主体。[13]（1）补偿主体。生态补偿主体应以国家为主，以及有补偿能力和可能的生态受益地区、企业和个人。有学者持不同观点，其以森林生态补偿为例，认为“补偿主体仅局限于国家和受益人，范围过于狭窄，应将生态补偿主体的范围扩大到社会和其他组织。”[14] （2）受偿主体：生态受偿主体即生态补偿的接受主体。资源开发活动中和环境污染治理过程中因资源耗损或环境质量退化而直接受害者是生态补偿的受偿主体；生态建设过程中，因创造社会效益和生态效益而牺牲自身利益的主体者也是生态补偿的受偿主体。生态受损主体为了实现生态环境价值而造成了利益减损，生态受益主体对其进行经济补偿体现了“公平”原则。（3）实施主体。由于生态补偿自身的特殊性，直接由生态补偿主体对生态受偿主体进行补偿存在难度。原因在于：一方面，生态补偿的客体——生态环境价值具有“公共物品”属性，生态受损主体无法通过直接交易的办法获得补偿；另一方面，参与交易主体人数众多且生态受益和生态受损不易定量化，即使生态受益主体愿意对生态受损主体进行补偿，其“交易成本”亦十分高昂。因此，在生态补偿主体难以对生态受损主体直接补偿的情况下，生态补偿需要实施主体，而生态补偿的最佳实施主体只能是政府。有学者以流域生态补偿为例，研究了流域生态补偿的实施，提出：“流域生态效益的获益者向政府缴纳补偿费用，共同委托其所在地区的政府购买生态效益（形式上表现为支付流域生态补偿金）。接受补偿地区的政府负责将补偿金分配给实际为流域保护做出贡献的单位和个人。经过这样一个过程，流域生态补偿即告完成。”[15]
　　
　　2、生态补偿的标准
　　
　　补偿标准的合理确定，是实现生态补偿公平价值目标的关键，也是生态补偿法律制度中的一个难点问题。国内外学术界对于补偿标准争议较大，比较集中的观点有两种，[16]一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值来定价，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿；二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本(或恢复成本)补偿，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的资源环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。
　　
　　从公平的角度来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。但是，从实际的操作可能性来看，按照生态服务功能价值补偿的方法存在计量方法和标准的无法统一的技术困难。由于生态环境的公共物品特性，它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。而根据机会成本（或恢复成本）来确定补偿标准的可操作性较强。从国外的实践来看，机会成本法是相对较为广泛采用的方法，如美国的退耕补偿政策，虽然美国退耕项目的补偿资金全部由政府提供，但政府并不统一规定一个补偿标准，而只是首先根据其所确立的实现森林多功能目标，建立了“环境效益指数”和“根据土壤特点经过调整的租金率”这两个评价体系，用于估算能够基本反映各地实际情况的租金率。然后，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率(即补偿标准)。[17]
　　
　　根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡，是确立生态补偿标准的未来发展路径。当然，也有学者认为，将生态效益价值货币化作为生态价值补偿的标准在理论上是错误的，在现实社会中也难以被接受，补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。[18]
　　
　　3、生态补偿的方式
　　
　　是指生态补偿主体承担生态补偿责任的具体形式，从补偿的运作模式可以大体划分为政府补偿和市场补偿两大类。
　　
　　政府补偿是指政府以非市场途径对生态系统进行的补偿，包括财政转移支付、专项基金、优惠政策、对综合利用和优化环境予以奖励等等。其中最主要的形式是财政转移支付制度和专项基金。（1）财政转移支付。财政转移支付指以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。生态补偿中财政转移支付，是为了实现生态系统的可持续性，通过公共财政支出将其收入的一部分无偿的让渡给微观经济主体或下级政府主体支配用于指定的生态环境建设和保护。转移支付的形式有税收返还、专项拨款、财政援助、财政补贴、对综合利用和优化环境予以奖励等。目前，财政转移支付是我国实现生态补偿的主要途径。（2）生态补偿基金。生态补偿基金制度是一个总括性的概念，它包括以生态建设和生态补偿为目的所设立的林业基金、森林生态效益补偿基金、各项环境整治基金、退耕还林的补偿基金等各项基金制度。
　　
　　市场补偿是由市场交易主体在法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善行为生态环境的活动的总称。（1）生态环境费税。国家对开发利用生态环境资源的生产者和消费者，或生态受益的地区、部门(企业)和个人征收生态补偿费或生态税，用以保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏。政府通过费税的调整，改变市场上不合理的环境资源定价，刺激排污企业资源开发，提高利用效率，使企业处于追求经济效益的目的，减少污染企业排放或破坏的生态环境进行恢复治理，间接达到生态补偿的目的。（2）环境产权市场交易补偿。环境产权交易市场建立之后，任何市场主体可以按照卖家最低价与买价最高价相符时成交的交易规则，进行环境产权交易。主要形式有排污权交易、水资源交易等。通过市场交易，间接地对生态环境进行补偿。此外，生态补偿的市场补偿形式还包括发展环保产业、推行环境责任保险等形式。


【作者简介】
史玉成，甘肃政法学院副教授、硕士生导师，主要研究方向为环境与资源法学。


【注释】

基金项目：本文是2007年度教育部后期资助项目《和谐视野下环境法的理念更新与制度构建》（项目批准号：07JHQ0015）阶段性研究成果之一。
[1]比如，早在2003年3月“两会”期间，致公党中央向大会递交了《关于建立和完善生态环境补偿机制的建议》的提案。以后历次“两会”期间，都有众多代表、委员、专家、官员就建立和完善生态补偿机制，推进可持续发展战略提出议案或发表见解。
[2] 1968年，美国环境保护主义者加勒特·哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式，给我们讲述了一个生动的故事：“一片草原上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片草原可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他们增加一头牛羊，由此带来的收益全部归他自己，而由此造成的损失则由全体牧人分担。于是，牧人们不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片草原毁灭了。”这便是我们常说到的“公有地的悲剧”。可见，如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损。
[3] “搭便车”问题最早由休谟在1740年提出。他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在，免费搭车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品。由于政府无法了解每个人对某种公共产品的偏好及效用函数，再加之公共产品的非排他性，使得人们可能从低呈报其获得收益而减少其对公共产品的出资份额（缴税额），而这样做并不会减少他将要获得的收益。在这样的社会条件下，人们完全有可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的捐献而提供的公共产品的效益，即出现了“搭便车”现象。
[4]作为一种新型权利，公民环境权的内容目前还未能构建起一个成熟、完善的理论体系。由于公民环境权的概念模糊，主体不确定，范围界限难以廓清，无法具体化，且与传统法律权利如生存权存在着交叉和冲突的地方，学者们对其性质、内容、保障救济方式等还存在着诸多理论争议。
[5] “环境正义”认为，环境伦理在使用“人类”这样的一个全称的名词的同时，实际上谋取了与他们有差异的种族、阶层或性别团体的代表权，使之被湮没在无差别主体的抽象论述之中，正是出于对这一举动的严厉批评，台湾学者纪俊杰指出：“我们没有共同的未来”。参见纪骏杰：《我们没有共同的未来：西方主流“环保关怀的政治经济学》，《台湾社会研究季刊》，1998年总第31期，第141页。
[6]沈满洪、陆菁：《论生态保护补偿机制》，载《浙江学刊》2004年第4期。
[7]李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。
[8]吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003出版，第355页。
[9]杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》2005年第3期。
[10]李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。
[11]曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，载《政法论坛》2005年第1期。
[12] 李挚萍：《环境法的新发发展——管制与民主的互动》，人民法院出版社，2006年8月出版，第317页。
[13] 张建伟《生态补偿制度构建的若干法律问题研究》，载《甘肃政法学院学报》2006年第3期。
[14] 曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，载《政法论坛》2005年第1期。
[15] 钱水苗，王怀章：《论流域生态补偿制度的构建——从社会公正的视角》，载《中国地质大学学报》（社会科学版）2005年第5期。
[16]杜万平：《完善西部区域生态补偿机制的建议》,载《中国人口资源与环境》
[17]龚亚真：《世界各国实施生态补偿的经验对中国的启示》，载《林业科技管理》2002年第3期。
[18]李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。