从水污染探析环境公益诉讼制度的构建

【摘要】全国人大通过修订《水污染防治法》后，新的《水污染防治法》有许多关键性的进步，也在很多方面取得了突破。但新法的修订还有些遗憾之处，如：新法没有采纳“按日计罚”，此操作好能使企业不敢轻易去违规操作，从而使新法的目的得到实现。同时，新法没有对环境公益诉讼进行规定，这是新法的很大遗缺，本文针对环境公益诉讼的可行性及必要性进行探讨，希望能对以后的水污染法律法规及其他环境保护的法律法规有所参考。
【英文摘要】The new 'Water pollution Prevention law' has many crucial progresses, and also has made the breakthrough in many aspects after National Peoples Congress revised 'Water pollution Prevention law'. However, the new law is also insufficient, such as: the new law has not adopted the 'daily penalty'. The operation can made the enterprises not dare to go to the contrary operation easily, thus the purpose of the new law be realized. At the same time, the new law has not carry out the stipulation to the environmental public welfare lawsuit, which is a large new post. This article carries on the discussion in view of the environment public welfare lawsuits feasibility and the necessity, and hoped that can has the reference to the future water pollution laws and regulations and other environmental protection laws and regulations.
【关键词】水污染；公益诉讼；按日计罚
【英文关键词】water pollution; public welfare; daily penalty
【写作年份】2008年


【正文】
　　环境公益诉讼以保护环境公共利益为目的，着眼于对损害环境公益行为的抑制和预防。作为一种环境司法救济手段，它可有效的弥补环境行政执法手段不足，有力制止环境侵权行为，从而促进环境保护和社会公平。目前，我国环境问题日益严重，如水污染纠纷，造成一定群体利益的损害，鉴于在我国传统诉讼理论指导下创制的法律，不能有效地约束和制裁损害环境公共利益的行为，我们有必要在传统法律制度的基础上，构建具有我国特色的环境公益诉讼制度，对环境公益提供有效保护。在《水污染防治法》的修订中应该允许社会团体，环保组织或其他没有受到水污染伤害的人和组织对污染者和不履行法律职责的行政机关提起公益诉讼。
　　
　　一、环境公益诉讼概述
　　
　　环境公益诉讼作为一种新型的权益救济方式是指行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及公民个人的违法行为或不行为，使环境公共利益侵害或有侵害之虞时，国家、社会组织和公民为维护环境公共利益而依法向法院提起诉讼的制度。与传统的环境侵权私权诉讼相比，环境公益诉讼的诉讼目的、诉讼功能、诉讼资格以及诉讼程序均有其独有特征。其一，环境公益诉讼中受到侵犯的环境权益不是一般的个体环境权益，而是环境公共利益，环境公益诉讼的目的是为了保护环境公共利益；其二，环境公共利益不限于实际损害的发生，更注重环境预期损害的预防，因而环境公益诉讼的功能与一般诉讼的事后救济不同，更多地体现在预防方面；其三，环境公共利益的广泛性决定这一诉讼原告应当是多元性的，只要行为人侵害了环境公共利益，任何组织和个人都有权起诉违法者，原告的范围比普通民事、行政诉讼原告的范围广泛得多，此外从诉讼结果上看，由于环境公益诉讼原告的诉讼目的不是直接的本人利益救济，因此原告在诉讼中的法律地位是特殊的，原则上不承受法院裁判结果的直接拘束；其四，由于环境公共利益的保护不仅涉及到一般的环境公益损害赔偿，还可能涉及到行政机关的环境管理行为以及严重的环境违法情形，因此，在具体的诉讼过程中，环境公益诉讼可能会分别适用民事诉讼、行政诉讼或者刑事诉讼程序，相应的环境责任形式也是多样性的，民事责任、行政责任乃至刑事责任都可能加以适用。最后，在具体的诉讼程序设置中，由于环境公益诉讼的原告起诉的诉讼利益是社会公共利益，因此原告的诉权不能象一般诉讼原告那样处分自己的权利，其诉讼处分权应当受到相应限制。
　　
　　二、我国环境公益诉讼制度的缺失
　　
　　(一)法律未在实体法中明确规定环境权
　　
　　环境权被确认为一项宪法权利，虽然已经得到世界上绝大多数国家的普遍认可，但由于主体及内容的模糊性导致其仍停留在宣示性权利阶段。我国也不例外，在司法实践中，法院一般都会以法律未明文规定保护此种利益为由驳回起诉人的起诉。环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。就实体法而言，作为环境公益诉讼理论基础的环境权，不仅我国《宪法》没有明确规定，就环境法律本身来看，从环境保护基本法《环境保护法》到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护特别法也没有直接具体规定这项法定权利。这一立法空白导致现实生活中环境受到污染，造成公民身体损害、财产损失时，公民无法以环境权受到侵害而行使诉权。
　　
　　(二)对原告的起诉资格限制苛刻
　　
　　我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或其与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。在环境公共利益遭受侵害或威胁时，公民的环境权益必然受到影响，但依传统法规定，与环境权益无直接利害关系的公民，对破坏和污染环境的行为无权依法提起诉讼。《水污染防治法》的修订并未对没受到水污染直接损害的组织和个人赋予原告起诉资格，这是《水污染防治法》的一大缺憾，赋予这些组织和个人一定的诉讼权利更有利于水资源保护，防止水污染。环境利益是一种以公益为主、个人利益和超个人利益相互结合的利益，这种将诉讼资格限于环境权益直接利害关系人的理念难以适应社会的发展，针对现实生活中大量的环境公共利益受到侵犯而得不到司法救济的情况显得苍白无力。
　　
　　(三)法律对环境利益的保护范围过窄
　　
　　我国法律对环境利益的保护范围过窄，主要表现在以下两个方面：第一，现行法律只重视对现时利益损害的补救。传统诉讼理论认为司法救济本质上是一种事后救济，法官的角色是裁决已经发生的争议，因此，原告主张的利益应该是已经产生的、现时的利益。但环境一旦破坏，其恢复非常困难，有时甚至是无法恢复的，事后救济方式对于这样的环境损害显然无能为力。第二，我国环境公益诉讼的受案范围过窄。我国现有的《行政诉讼法》把可诉的范围仅仅界定为具体行政行为，而把行政机关的不作为和抽象行政行为都排除在受案范围之外。现实生活中环境问题的特殊性、环境行政机关的不作为也可能放任环境污染与破坏，造成难以弥补的损失。同时，抽象行政行为制定的一些不利于环境保护的地方性法规规章，由于适用范围广，对环境的危害性更大。
　　
　　三、我国建立环境公益诉讼制度的必要性
　　
　　(一)是依法治国，建设社会主义法治国家的要求
　　
　　在各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立完善的环境公益诉讼制度，不能说明中国的民事诉讼制度的健全，也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。
　　
　　从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承担法律责任。但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益和公共利益不受侵害。
　　
　　(二)是保护公共利益的需要
　　
　　法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件，如河流水污染给流域群体带来的损害。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。
　　
　　(三)是环境保护执法提出的新要求
　　
　　目前我国环境保护执法在很大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。
　　
　　此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，比如新修订的《水污染防治法》对水污染防治的管理措施执行上缺乏一定的操作性，这样需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。
　　
　　四、对我国建立环境公益诉讼制度构建的建议
　　
　　(一)起诉人资格及起诉人范围界定
　　
　　对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。本文认为，公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权，而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述起诉人外，我国的法律监督机关—检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因为：(1) “为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。(2) 国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 (3) 权力是一种客观存在的物质力量，必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督，而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。
　　
　　(二)诉因及对应诉讼类型分析
　　
　　为了研究的系统化，本文将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
　　
　　其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，本文认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
　　
　　其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼；另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。本文认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
　　
　　其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。
　　
　　(三)起诉人在环境公益诉讼中的地位
　　
　　由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义起诉的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人，即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
　　
　　(四)环境公益诉讼中其它制度的设定
　　
　　第一，举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。
　　
　　第二，诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但本文认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
　　
　　第三，关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，作者设想，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。
　　
　　小 结
　　
　　通过以上对我国环境公益诉讼制度的探讨，结合《水污染防治法》的修订，新法当中没有规定公益诉讼实在是环保制度的一大欠缺，公益诉讼发展的好，对污染者和不履行法律职责的行政机关都造成很大压力，有利于抑制能给水源带来污染的组织和个人，同时督促富有职责的行政机关积极有效的履行自身职责，从而使水污染能得到切实的防治，这也体现了《水污染防治法》的立法目的。


【作者简介】
宋金玉，东北林业大学人文社会科学学院，哈尔滨。


【注释】
[1] 王斗斗.法律需求增多—我国环境公益诉讼有望获立法支持[N].法制日报，2008.
[2] 谢志勇.论公益诉讼[J].行政法学研究，2002，(2)
[3] 蔡虹，梁远.也论行政公益诉讼[J].法学研究，2002，(3).
[4] 于梅.论环境公益诉讼机制的构建[J].林业经济问题，2003，(6).
[5] 贾志民.从美国环境公益诉讼制度谈中国环境保护问题的法律对策[J].华北电力大学学报(社会科学版)，2007，(4).
[6] 陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.
[7] 李挚萍.环境法的新发展—管制与民主之互动[M].北京：人民法院出版社，2006.
[8] 蔡守秋主编.环境资源法学教程[M].武汉：武汉大学出版社，2000.