欧盟水框架指令及其启示

【摘要】欧盟水框架指令是近几十年来欧盟在水资源领域颁布的最重要指令。其目标是保护和管理水资源。该指令的内容相当丰富，涉及到水资源保护的各个方面，并将水域的保护与污染控制结合起来。由于各成员国的具体情况不一样，执行欧盟水框架指令还有很多工作要做。欧盟水框架指令对我国建设资源节约型和环境友好型社会有重要的启示。
【英文摘要】 EU Water Framework Directive is the most important directive on the field of water resource protection in the past decades, the goal of which is to protect and manage water resource. EU Water Framework Directive is rich in content. It covers all aspects of water resource protection, and combines water protection with pollution. Due to the different situation of all members of EU, there is a lot of work to implement the EU Water Framework Directive. EU Water Framework Directive has very important revelations on a resource-saving and environment-friendly society for China.
【关键词】欧盟水框架指令；水资源保护；欧盟成员国
【英文关键词】EU Water Framework Directive; Water Resource Protection; Members of EU.
【写作年份】2008年


【正文】
　　2000年10月23日，欧洲议会和欧盟理事会制定了《欧盟水框架指令》(EU Water Framework Directive)，并于2000年12月22日正式实施[1]。该指令是近几十年来，欧盟在水资源领域颁布实施的最重要的指令。所有欧盟成员国以及准备加入欧盟的国家都必须使本国的水资源管理体系符合水框架指令（WFD）的要求，并引入共同参与的流域管理。
　　
　　一、欧盟水框架指令的立法演进
　　
　　在欧盟，绝大多数的环境立法都是采用指令的形式。指令属于“软法”，即对所达到的具体目标做出明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。至于采取何种方式、方法以达到所要求的结果可由各成员国当局决定。也就是说，虽然指令对每个成员国有法律约束力，但是留给成员国的国家当局以形式和方法的选择权。指令需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一个部分[2]。
　　
　　在欧盟，1975年就制定了《欧洲水法》，是为了给用于抽取饮用水的江河湖泊制定标准；1980年为饮用水规定了有约束力的质量指标。1988年，在德国法兰克福举行的欧共体水资源政策部长级研讨会对《欧洲水法》进行了重新的审视，提出了许多改进意见。1992年，欧盟理事会提出要对地下水制定统一行动计划。欧盟理事会于1996年6月25日要求欧盟委员会提议制定一部新的水框架指令，为欧盟的可持续水政策建立基本原则。欧盟区域委员会于1996年9月19日，欧盟经济与社会委员会于1996年9月26日，欧洲议会于1996年10月23日，都要求欧盟委员会为水框架指令的立法提出建议[3]。
　　
　　为此，欧盟委员会于1997和1998年提出了以下立法建议：(1) 将水保护范围扩大到全部水体，包括地表水与地下水。(2) 为所有的水体规定安全界限，使其达到“良好状态”。(3) 以流域为基础进行水管理。(4) 采用能够达到排放限值与质量标准的“一体化方法”。(5) 确定适当的水价。(6) 使相关居民之间的联系更加紧密。(7) 修订法规。欧洲议会在1999年2月对水框架指令草案进行了第一次审阅，2000年2月进行了第二次审阅。2000 年10 月23 日，最后正式通过了欧洲议会与欧洲理事会的《欧盟水框架指令》，为欧共同体在水资源政策方面采取行动建立了一个框架。
　　
　　二、欧盟水框架指令的主要内容
　　
　　欧盟水框架指令共有26个条款和11个附件，每一条都有比较详细的内容。水框架指令的条目包括：目的；定义；流域内部的行政合作与协调；环境目标；流域特性，人类活动的环境影响评价和水利用的经济分析；保护区的登记；为人类饮用而抽取水；地表水；地下水和保护取水的状况；水服务的费用；点源和面源的结合；采取的项目措施；成员国层面不能解决的问题；流域管理规划；公众信息和咨询；报告制度；控制水污染的战略；预防和控制地下水污染的战略；欧盟委员会的报告；未来欧盟措施规划；指令中的技术更新；管理委员会；废除和转化为成员国的规定；罚则；执行；适用范围等等[4]。
　　
　　欧盟水框架指令建立了欧洲水资源管理的框架，并对已有的水资源指令作了补充。其主要目标如下：(1) 防止水资源状况的继续恶化并改善其状态；(2) 促进水资源的可持续利用；(3) 逐步减少初始污染物并停止初始有毒污染物的排放；(4) 逐步减轻地下水污染；(5) 减轻洪水与干旱的影响。此外，欧盟水框架指令还致力于保护陆地和海洋水。欧盟水框架指令要在在2015年以前实现欧洲“良好的水状态”。整个欧洲将采用统一的水质标准，地下水资源超采现象将被扼制。此外，水生态系统和相关的陆地生态系统的退化将明显减轻。在某些特殊情况下，2015 年这一最后期限可以适当推迟，并可以确立某些较低的环境目标。
　　
　　欧盟水框架指令的核心是流域综合管理计划。在2002 年12 月22 日之前，成员国必须对本国的流域(包括地下水，河口和离岸1.852公里之内的海水) 进行鉴定，而且落实到“流域管理区”里。所有国家的流域管理区，必须每6年制订一次流域管理规划与行动计划。在2009年12月以前，需要完成第1期计划。不过，在2006年12月以前，就需要出版一个工作计划及时间表。2007 年12月，需要提交有关重要水资源管理事务的中期报告。2008 年12月，应当提交流域管理规划的初稿。为了确保国内及国际合作，成员国必须做出适当的行政安排，其中包括确定权威管理机构。对于国际流域，流域内相关国家需要共同确定流域边界并分配管理任务。它们必须为国际流域管理规划共同努力。如果共同管理难以实现，各国可以分别采取措施，但彼此之间的规划与实施必须相互协调而不能冲突。
　　
　　关于污染控制，欧盟水框架指令规定成员国均应采用统一的排放标准，并采用最新的环保技术(针对点源污染)。如果需要让承受水体达到水质标准，应当采取更为严格的污染控制措施。另外，欧盟还将采取进一步措施减少有害物质的排放，尤其要避免剧毒物质的排放。最后, 欧盟水框架指令还包含一些经济措施。到2010年，家庭、农业和工业都要承担水资源管理的费用,而且还将采用水价政策鼓励节水。
　　
　　欧盟水框架指令的主要期限：2003年，流域的确认, 行政区任务的落实，主管部门的确认；2004年，流域的特征描述，环境影响压力和评估，经济分析；2006年，环境监测系统、　流域管理规划与公众参与的工作计划；2007年，确定流域水资源的主要问题；2008年，起草流域管理计划；2009年，流域管理计划与实施方案；2010年，水价政策的落实；2012年　措施实施方案；2015年，实现环境目标。
　　
　　总之，欧盟水框架指令密切关注水质和生态，但水量问题也未被忽视。首先,减轻洪水与干旱的威胁是欧盟水框架指令的目的之一。其次，水量既对地下水又对地表水状况产生影响。对于地下水，“良好的水状态”显然已经包括了“良好的水量状况”。第三，航运、蓄水、调蓄、防洪与排水都是确定“水体已发生明显变化”的理由。最后，欧盟水框架指令的经济手段也与水量问题密切相关。因此，欧盟水框架指令的有效实施需要对水质与水量进行综合分析。
　　
　　三、欧盟水框架指令的执行情况
　　
　　从前面的介绍可以了解到，2000年底水框架指令批准实施后，有很多工作都应该按照时间要求提交方案给欧盟委员会并在本国实施。按照条约的规定，欧盟委员会有权对不按照欧盟法规要求的国家提起监督和诉讼程序。各个国家都不希望自己因为没有实施水框架指令，被送到欧洲法院并被罚款或减少预算。到目前为止，还有一些规定没有到实施的最后期限，这里简单介绍一些已到实施期限规定的情况。
　　
　　（一）关于将水框架指令转化为成员国国家立法
　　
　　指令属于“软法”，需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一个部分。水框架指令第24条要求在2003年12月22日前各成员国将水框架指令的要求转化为国内的相关法律并将情况通报给欧盟委员会。到2005年初，大部分国家都完成了这项工作，但是还有四个国家没有按时将水框架指令的内容写进本国法律，欧盟委员会按照条约和程序要求，已经正式通知了这四个国家。如果其没有正当的理由解释其原因，欧盟委员会有权提起诉讼，将其告到欧洲法院。另外，欧盟委员会对所有按照水框架指令应该执行而没有执行的，或者没有执行好的行为，也都可以启动其监督和诉讼程序。
　　
　　（二）关于在2003年底前确认其河流所在区域的要求
　　
　　在规定期限前各成员国都送了报告，但是报告质量相差甚远。确认河流所在区域实际上需要各个国家非常好的配合，如果工作中没有按照指令及其附件和导则的要求很好完成，各国的数据还达不到相互匹配，很多国际河流就不能形成一个完整的数据库。欧盟委员会环境署向各国通报了这一情况，希望各国引起高度重视。否则将按照条约的规定，进入法律诉讼程序。
　　
　　导致上述问题出现的原因主要有以下四点：第一、欧盟水框架指令是一个新的法规。很多国家从来没有按照水框架指令要求的方式做过。第二、很多国家有自己的要求并且也完成了类似的工作，但是并不完全和水框架指令一致，在这样短的时间里要改变整个国家过去的做法难度较大。第三、国家体制不同。一些国家的中央政府在水的管理上历来非常弱，或者原来就是分散管理。比如比利时每次参加欧盟的会议都会来四个代表，三个区的代表和一个中央政府的代表，他们各自代表各自管辖的范围来参加会议，中央政府的代表只管辖沿海水域。德国、比利时还有西班牙等国家有非常强的地方自治，在水管理方面中央政府的力量很薄弱。欧盟委员会环境署已经注意到这一问题，并在努力推进中央政府加强水管理的工作。第四、没有一个统一的信息系统作为大家可以共享的平台。欧盟委员会环境署正在努力推进建立完整统一的数据共享系统 (Water Information System for Europe)。希望将这个系统建成能够使决策者和技术工作者沟通的桥梁[5]。
　　
　　总体来说，水框架指令的执行还有很多工作要做。随着东欧国家越来越多地加入，欧盟在执行过程中也面临着国家经济基础和工作条件不同的问题。
　　
　　四、欧盟水框架指令的主要启示
　　
　　（一）鼓励支持公众参与
　　
　　公众参与在实施欧盟水框架指令当中扮演着重要角色。欧盟水框架指令的不少条款都提到公众参与。比如附录7的第A9条规定需要收集整理公众意见并认真对待；第14条规定要给公众提供相关的背景信息；前言中提出为了实现欧盟水框架指令目标，可以采取法律尚未规定的其他公众参与形式等等。
　　
　　公众参与不仅在水资源管理领域重要，在支持水资源管理的基础研究中也同样重要。事实上，管理与研究两者并不能完全分开。在研究当中。已经制定了很多政策措施，需要决定对其如何取舍。另外，研究工作通常要加以解释，而这些解释往往会不自觉地受到已有政策偏好的影响。让公众参与研究不仅对公众产生了影响，而且扩充了社会知识。对于研究人员而言，对当地环境状况的认识，公众是一个无价的信息源。研究人员需要解决公众关心的问题,给公众提供信息，使其能有效地参与决策。另外，他们还对公众有效地参与决策的能力的培养发挥着重要作用，为流域的可持续管理做出贡献。
　　
　　公众参与并不是欧盟水框架指令的首创。在很多国家，都有不同形式的公众参与的悠久传统。我国构建资源节约型和环境友好型社会的水法规体系也必须重视公众参与制度。公众参与水资源保护有如下优势：(1) 信息渠道更畅通和决策更有创造力；(2) 决策得到更多的公众支持和更好的贯彻实施；(3) 政府更加开明；(4) 更加民主；(5) 增强公众的水资源意识。当然，应当对公众的参与进行有效的组织。否则，公众的反映将是片面的，不具有代表性，或者受误导、受利益集团胁迫。而且，如果没有履行关于公众参与的承诺，或者公众的意见没有得到认真考虑，就可能导致公众失望，降低对政府的信任度，削弱公众的接受能力、增大执行难度和减少社会的知识。
　　
　　（二）打破属地界限，建立完备的流域管理法律体系和流域管理机构
　　
　　从我国水资源管理现状可以看到，各地虽然做了大量的工作，但由于没有整个流域管理的法律体系和机构，往往是你地不顾我地，上游不顾下游，水资源不能得到整体保护。
　　
　　欧盟国家从2000年12月实施了欧盟水框架指令，这标志着欧盟各国从此有了一个统一的水资源管理法律文件。该指令为改善欧洲水源状况制定了非常详尽的时间表，规定启动9年后，所有河流改善计划都要得到实施，并在启动13年后实施完毕。水框架指令规定河流从源头到入海口是一个整体流域系统，局部河段与整个流域是紧密相关的；所有河流改善计划的细节都要公布，让民众发表各自的看法；所有国家都要定期向欧盟报告工作进展；制定了非常严格的惩罚条例，对无法完成指令的国家进行处罚。欧盟水框架指令启动以来，尽管欧盟各国在水资源管理和保护领域面临着巨大的困难和挑战，各国的进展不一，但由于有详尽的时间表和可操作的实施方案，加上有严格的监督措施，欧盟各国在水资源管理和保护领域还是取得了举世瞩目的成就。
　　
　　（三）城市小区建设和开发中的水土保持不可忽视
　　
　　近些年来出现的大建设、大开发热潮中，我国破坏植被、打乱水系、破坏生态的现象，比比皆是。而欧盟国家高度重视城市小区建设过程中的水土保持工作，并列入了重要议事日程，规定小区开发前后的雨水渗透率要基本保持一致。比如德国汉诺威市康斯伯格小区在开发时，利用人工森林涵养水源，在每一幢房屋屋顶都设计有雨水收集系统，通过导排将雨水引入小区内的梯级蓄水池，这些蓄水池在雨季可储存雨水或延缓雨水的流速，平时则成为绿地景观；除机动车道外，小区内其它路面一般采用通透性好的土层和砖石路面，以保持对雨水的渗透能力。
　　
　　（四）按就地处理的原则收集和处理雨水和污水是确保资源节约的重要手段之一
　　
　　目前我国有些地区“雨水遍地流，污水随意走”。而欧盟国家把雨水和污水严格按就地处理的原则进行收集处理，不允许随意向外地排放。
　　
　　欧盟水框架指令明确了企业排放污水的各类有害物质的排放指标；企业根据这些排放指标自行对污水进行处理，污水处理厂不再对企业的污水进行特定的处理；污水处理厂要对各企业污水排放情况进行定期检查。对于故意超标排污的，当事人将面临刑事诉讼，其本人及企业的社会形象将受到严重影响。
　　
　　（五）把重视河流的生态保护和实施亲水型的防洪策略与建立环境友好型社会融合在一起
　　
　　在防洪方面，欧盟成员国也经历了从被动型（防御型）防洪到主动型（亲水型）防洪观念的转变。近些年来，欧盟成员国采取了许多工程措施例如延长河道、延缓水流、扩大蓄水区面积、采用生态堤岸等，增强了城市的雨水渗透率，减少洪水灾害，成功降低了堤坝高度，同时恢复河流原有生态，建立鱼类洄游通道，充分利用和开发河流及城市小区蓄水区的景观价值，使之发挥娱乐功能，使水成为居民的朋友。
　　
　　水资源的可持续管理是两型社会的标志之一，如果我们能够借鉴欧盟国家在水资源管理领域的一些先进经验和做法，在两型社会综合配套改革试验过程中做好水资源可持续管理，无疑将对我国两型社会建设大有裨益。


【作者简介】
谭伟，湖南大学法学院博士生，湖南工业大学副教授，德国柏林自由大学法律系访问学者，主要从事环境法、经济法研究。


【注释】
[1] //ec.europa.eu/environment/water/water-framework/index_en.html，2008－8－15
[2] 蔡守秋，欧盟环境政策法律研究，武汉大学出版社，2002年6月版，P45
[3] [芬兰]M.M.拉哈曼，《欧盟水框架指令》与水资源一体化管理，水利水电快报，2005（5），P5
[4] DIRECTIVE 2000/60/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL, Official Journal of European Communities, L327, 22.12.2000
[5] 石秋池，欧盟水框架指令及其执行情况，中国水利，2005（22），P66