论水法规体系中环境公益诉讼制度之构建

【摘要】环境公益诉讼在理论界已经研究有七八年的时间了，但是在法律实践上一直没有真正的突破。《水污染防治法》于2008年2月通过修订，其中的第88条充分的渗透了环境公益诉讼的理念，但是并没有确定环境公益诉讼制度的法律地位。本文通过对新《水污染防治法》第88条的分析，以实证分析的方法进一步阐述在生态文明视野下水法规体系中构建环境公益诉讼制度的必要性、构建方式及意义。特别是提出社区组织在环境公益诉讼中的关键作用，并进行详细阐述。
【英文摘要】Many professors have subjected the public interest litigation for environment for many years, but it had no result in the legislation. The law of the water have been modified and passed in the February. The Article 88 of this regulation reflected the public interest litigation for environment, but had no establishment. This thesis explained the construction of the public interest litigation for environment in the Water’s Law on the view of the ecological civilization. Especially, the community put an important role for the public interest litigation for environment in the Water’s Law.
【关键词】环境公益诉讼制度；新《水污染防治法》；社区组织；生态文明
【英文关键词】the public interest litigation for environment; the new law of the water; the community the ecological civilization
【写作年份】2008年
 
【正文】
　　引 言
　　
　　环境公益诉讼制度在理论界的讨论已经有近七八年的时间了，近七八年的时间里，环境公益诉讼制度经历了由新生走向成熟，由众多非议走向呼声渐高。总结起来有以下几方面：1、对环境公益诉讼制度确立的必要性，不同的学者从不同的角度都进行过详细的阐述，并且都给予了肯定的回答。2、在环境公益诉讼的构建方面，理论界也基本形成了较为成熟的架构。主要有以下几个方面：（1）通过立法确立环境公益诉讼制度。（2）扩大原告的范围。（3）拓宽法院的受案范围。（4）举证责任方面进行合理的分配。（5）诉讼费用方面的合理负担。（6）对环境公益诉讼设立激励机制，鼓励公民进行环境公益诉讼。3、关注社会团体在环境公益诉讼中的作用。有学者认为，社会团体是环境公益诉讼中最关键的环节，而且是最佳的参与主体。也有学者提出，成立公益诉讼协会以保障公民个人在公益诉讼过程中的利益。还有学者提出积极培育环保组织的方案。4、关注检察机关在环境公益诉讼中的地位。有学者认为，检察机关是理所当然的环境公益诉讼的主力，还有学者认为，检察机关因身负法律监督的责任，不适宜参与到诉讼中作为诉讼的一方当事人。
　　
　　随着社会经济的不断发展，公民法律意识的不断提高，公益诉讼案件的频频出现，近两年对环境公益诉讼制度的讨论再次升温。特别是胡锦涛主席提出生态文明建设之后，越来越多的人，对环境公益诉讼制度多了一份期待。2008年2月28日，我国《水污染防治法》正式通过修订，于2008年6月1日起正式实施，修订后的新法较之于旧法在条文规定和法律理念上都有了新的发展。在环境公益诉讼方面更是给了人们更多一份的期待。新《水污染防治法》第88条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”该规定虽然没有直接涉及环境公益诉讼制度，但是我们还是看到了环境公益诉讼的理念在其中熠熠生辉。
　　
　　然而，由于环境公益诉讼制度与传统的诉讼理论有所冲突及其他各种原因，尽管新法已经有了环境公益诉讼的理念，但仍然没有在环境公益诉讼制度的确立上有所突破，因此，在水法规体系的进一步完善中，环境公益制度应当在立法层面上得到进一步的确立和发展。本文将就这一问题展开阐述，首先从新法中分析该法中的环境公益诉讼理念；其次，详细阐述环境公益诉讼制度在水法体系中存在的必要性，以及其在水法规体系中的重构，特别是以社区作为新兴的一中社会团体类型在环境公益诉讼中所起的关键作用；最后，以生态文明的视野来考察环境公益诉讼在水法规体系中确立与重构的意义。
　　
　　一、新《水污染防治法》中的环境公益诉讼识别
　　
　　（一） 环境公益诉讼的概念及特征之识别
　　
　　关于环境公益诉讼的概念并没有定论。有的学者认为，环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。[1]。还有学者认为，所谓环境公益诉讼制度，是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，允许公众(包括公民个人、集体)、社会团体作为公共利益的代表人，对行为人提起民事、行政或刑事诉讼的诉讼制度。在这种诉讼中，被诉行为侵害的是某一社会群体的集体环境权益，而不是直接损害某个人的私人利益。[2]
　　
　　也有学者进一步指出，环境公益诉讼所指的公共利益范围不够全面，环境公益诉讼还应当包括对后代人利益的保护。概括起来，环境公益诉讼有以下几个特征：（1）环境公益诉讼的原告范围具有广泛性。（2）环境公益诉讼具有预防性。（3）环境公益诉讼的诉讼目的具有公益性。
　　
　　（二） 新《水污染防治法》中的环境公益诉讼理念之识别
　　
　　根据新修订的《水污染防治法》第88条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”该条规定实际上规定了环境诉讼中的三个方面的内容：
　　
　　1、代表人诉讼制度。在新《水污染防治法》之前，代表人诉讼制度只是应用于一般的民事诉讼之中，尽管学界对此讨论热烈，但是，该制度并没有真正的在环境法律规范中真正确立下来。新《水污染防治法》中的这一规定是对代表人诉讼制度在水法规体系乃至环境法律体系中的延展。值得注意的是，这里推选的代表人并没有明确的指明是从当事人中推选代表人，倘若所推选的代表人并不是直接受到损害的当事人，那么，该代表人则是为了其他人的公共利益而进行诉讼，即是环境公益诉讼。该制度虽不同于美国的“集团诉讼”，也不同于日本的“选定当事人”制度，但是该制度在新《水污染防治法》中确定，完全体现了环境公益诉讼的理念，并且也为真正在水法规体系中确立环境公益诉讼留有一定的空间。
　　
　　2、支持起诉原则。我国《民诉法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这是《民诉法》中规定的“支持起诉原则”，在新《水污染防治法》中第88条第2款也规定，环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民提起诉讼。应当讲，新《水污染防治法》中的支持起诉原则是对《民诉法》的具体化规定，在支持起诉的主体上，新《水污染防治法》限定于环境保护主管部门和有关的社会团体。这应当是对该原则的发展和具体运用。在环境公益诉讼的理论探讨中，《民诉法》中的支持起诉原则是否确定了环境公益诉讼的法律地位一直是有争议的。有学者认为，该原则规定机关、社会团体、企业事业单位可以支持受损害的人起诉，符合环境公益诉讼的公益性特征，应当算是环境公益诉讼制度在法律规定中的具体体现。但也有学者指出，支持起诉原则仅仅限于有关部门对受害人的支持，并没有直接规定，有关机关、单位可以直接对有损公益的行为进行起诉。尽管争论不一，但不可否认的一点是，支持起诉原则将是环境公益诉讼制度发展中不可缺少的环节，该原则再进一步发展，将成为环境公益诉讼的重要法律保障。
　　
　　3、鼓励法律援助。新《水污染防治法》第88条第3款规定，国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。该款与第2款的规定近似，但有质的区别。该款强调法律服务人员在水污染损害诉讼中的关键作用，笔者认为，所谓的“提供法律援助”是强调法律援助的公益性。其侧重点在法律帮助的公益性，而不仅仅在于法律帮助本身。因此，该款的规定亦不可否认其内在的环境公益诉讼理念。
　　
　　由此可见，该条中每款都有环境公益诉讼理念的存在，但是并没有确立环境公益诉讼，更没有规定环境公益诉讼的法律地位，我们只是能够从该条的规定中看到环境公益诉讼的影子。究其原因还是在于传统诉讼理论方面对环境公益诉讼的局限。在我国现行的三大诉讼法中，起诉权的规定各有不同，但是共同点是，原告都必须是合法权益直接受到损害的当事人。这是我国诉讼法领域长期以来存在的一个重要障碍，认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，忽略了公益诉讼的存在，关闭了对公共利益的救济之门。这也是环境公益诉讼近年来处于尴尬地位和困境中的主要原因。加之环境侵权本身的侵害一旦形成，涉及范围之广，后果无可挽回之重，对于环境公益诉讼的构建更是不免要触及传统诉讼理论的面部神经。在水法规体系中构建环境公益诉讼制度同样存在这样的问题，但基于新《水污染防治法》第88条给予环境公益诉讼理念的肯定，以此作为平台而在水法规体系中构建环境公益诉讼制度不失为一个很好的契机。而最为重要的，依然是解决环境公益诉讼制度与传统诉讼理论之间的冲突。
　　
　　（三）在水法规体系中构建环境公益诉讼制度的必要性
　　
　　1、以科学发展观的角度审视之
　　
　　科学发展观的核心内容是以人为本，全面、协调、可持续发展。生态文明的核心是转变人类中心主义的价值观念，使人与自然和谐相处，最终实现以生态为中心的可持续发展的观念。生态文明与科学发展观在本质上是一致的。二者都是以尊重和维护生态环境为出发点，强调人与自然、人与人、经济与社会的协调发展；以可持续发展为依据；以生产发展、生活富裕、生态良好为基本原则；以人的全面发展为最终目标。生态文明作为社会文明的生态化表现，对科学发展观的贯彻、落实具有重要的指导意义。而生态文明的最终实现也必须以科学发展观为基础。
　　
　　2、以环境法的角度审视之
　　
　　我国1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存与发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”从该规定可以看出，我国环境法中所指的环境是指影响人类生存和发展的自然因素的总和。就这一定义本身而言，环境就是人类与自然之间的互动关系问题。进而，我们将人与自然之间的关系作为环境法所调整的一部分来看并无不可。但凡提到环境问题，人们顺理成章的会想到环境污染与自然资源的破坏，而这些问题的产生归根结底就是人与自然之间的恶性互动导致的结果。通过环境立法去规制人们的行为，进而保护环境，实质上对人与自然关系的调整是环境法调整的所有关系的一个重要部分。
　　
　　3、以法理学的角度审视之
　　
　　从法理学的角度看，自然不同于法律上规定的物从生态的角度来看，人与自然组成一个天然的生态系统，形成生物链。人是生态系统中的一个环节，各种自然因素也在生态系统中的不同环节上，因而，人与自然之间的关系是客观存在的，并不以人的意志为转移，在环境法律关系的发生中，客体自然也并不完全基于人与人之间的关系而与主体人发生关系。而在传统法学理论中的主体人与客体物的关系并不具备这种特点，传统法学中的物是完全基于人与人之间的关系而起到其作为法律意义上的物的作用的。就这一点而言，便不能完全以传统法学中的“主体、客体二分法”即绝对化的主体与客体来分析人与自然的关系，更不能因这种客观存在的关系不符合传统的“主体、客体论”而否定这种关系在法律关系中应当存在的价值和意义。
　　
　　二、水法规体系中环境公益诉讼制度之构建
　　
　　如前文所述，在水法规体系中构建环境公益诉讼制度最大的局限在于其与传统诉讼理论的冲突。笔者认为，形式上，明确环境公益诉讼的构建形式是解决这一冲突的关键所在，也就是说，强调对传统诉讼的改进而并非独立于三大诉讼的创新，此其一；其二，启动上，在环境公益诉讼的启动模式中，将环境公益诉讼的公益性与传统诉讼的当事人理论相结合是解决这一冲突的核心，最佳的结合方式就是社区组织。其三，程序上，在环境公益诉讼中设置前置审查程序，使环境公益诉讼的广泛性与传统的诉讼受案范围相结合。防止因环境公益诉讼带来的滥诉，减少诉累。通过在诉讼形式、诉讼启动、诉讼程序上对环境公益诉讼与传统诉讼理论的有机结合，解决两者的冲突问题。
　　
　　（一） 水法规体系中环境公益诉讼的构建形式
　　
　　1、水法规体系中的环境公益诉讼应当是对三大诉讼制度的改进
　　
　　环境公益诉讼在水法规体系中的构建，首要问题是明确环境公益诉讼制度的构建形式。就目前我国法律的发展状况和法治进程而言，环境公益诉讼制度应当是对现行制度的改造。在水法规体系中，环境公益诉讼制度应当有其相应的法律地位，但是并不意味着环境公益诉讼制度成为独立于现有的三大诉讼的第四大诉讼制度，因为环境公益诉讼制度仍然是以三大诉讼制度为基础的。从环境侵权行为的程度来看，严重侵害公共利益达到一定标准的，由刑事诉讼进行追究，从广义的角度而言，检察机关对环境刑事责任的追究本身就是一种公益诉讼；未达到刑事追诉标准的，由行政部门进行行政处罚；未达到侵害公共利益的标准而侵害一定范围内的公民的，由民事诉讼作为救济的手段。环境公益诉讼存的意义在于其对侵害环境的非生态文明行为的制约，以及因该行为受到侵害的受害群体的法律救济。因为环境侵害具体广泛性和后果不可预测性，在发生环境侵害之时，要么无人追究，要么个人追究的力量过于薄弱，因此，环境公益诉讼较公益诉讼在其他领域确立的意义都更为重大。因此，环境公益诉讼更大的意义在于对非生态文明行为的制约。该诉讼可能涉及到三大诉讼中的任何一种，是以三大诉讼制度为基础的一种诉讼形式。因此，在水法规体系中构建环境公益诉讼仅仅是对现有的三大诉讼制度的改进。
　　
　　2、水法规体系中的环境公益诉讼制度应当在环境实体法中作出具体规定
　　
　　尽管环境公益诉讼被视为公益诉讼的一种，但是环境公益诉讼存在的意义与公益诉讼存在的意义并不相同。如前文所述，这是由于环境公益诉讼作为环境侵权行为的救济手段，从而由环境侵权行为的自身特点所决定的。环境侵权行为的受害群体具有广泛性、不确定性的特点；环境侵权行为的后果又具有不可预测性，通过环境公益诉讼，可以解决环境侵权受害群体不确定，环境侵权后果难以预测的情况下，对环境侵权行为进行有力的追究。因此，环境公益诉讼制度应当在环境实体法中作有针对性的规定，而不是在诉讼法中作原则性规定。在水法规体系中构建环境公益诉讼制度则应针对水污染的侵害行为在水法规体系中具体规定出水环境公益诉讼的具体制度。
　　
　　（二） 环境公益诉讼在水法规体系中多元诉讼启动模式——“化整为零”，社区组织是关键
　　
　　传统诉讼理论中，作为原告的必须是直接受到侵害的当事人，而环境公益诉讼的最大特点就是其原告的广泛性。因此在水法规体系中构建环境公益诉讼制度，既要考虑传统诉讼理论的支点，又要考虑到环境公益诉讼的自身特点，将两者有机地结合起来。在原告资格的扩张方面，数年来，许多学者提出过各种方案，有的认为重点培育社会团体，形成有效的公众参与；有的认为发挥检察机关的公诉职能，扩大检察机关的公诉范围；也有的认为强调环境行政公益诉讼，发挥环境行政部门的作用，等等，笔者认为，这些方案都或多或少的缺乏实际操作性。就我国目前的经济和城镇发展状况，应当重视社区组织的作用，发挥社区组织在环境公益诉讼中的作用。
　　
　　1、 检察院在环境公益诉讼中的局限性
　　
　　几年前，有学者提出，借鉴国外的有益经验，我国构建环境公益诉讼制度可以实行由检察机关或公众提起诉讼的双轨制。检察机关提起的这类诉讼可分为两种情况：一是依职权主动提起, 二是因公众（包括公民和团体）申请而提起。[3]近年来也有学者提出了检察机关启动公益诉讼的弊端。该学者认为，检察机关身负法律监督的职责，再作为公益的代表者，其身份是矛盾的。笔者认为，检察机关在环境公益诉讼中有起不可忽视的作用。有学者曾提出，根据环境公益诉讼所针对的被诉行为，可将环境公益诉讼分为针对公行为的环境公益诉讼和针对私行为的环境公益诉讼。[4]在这样的分类下，检察机关在针对公行为的环境公益诉讼中的作用是不言而喻的。但是，检察机关因有起自身的职能，因此将过多的环境公益诉讼的任务交由检察机关进行不免过多地增加检察机关的诉讼成本，进而增加国家的诉讼负担，从而不利于国家的高效运转。
　　
　　2、 环保行政部门在环境公益诉讼中的特殊性和局限性
　　
　　环保行政部门在环境公益诉讼中的作用自然不容小视，然而环保部门的作用主要体现在对环境违法行为的制裁和处罚，而并非作为单独的诉讼主体进行诉讼。环保行政部门参与到环境公益诉讼中有两种可能性，一种是作为环境公共行为的决策者，由于错误决策而造成环境损害的发生，从而成为环境公益诉讼的被告方；另外一种可能性，则是新《水污染防治法》中规定的，作为支持起诉的主体，对进行环境公益诉讼的原告方提供证据、出庭等方面的支持和帮助。
　　
　　3、 民间NGO组织在我国的环境公益诉讼中的局限性
　　
　　环境保护的NGO组织在西方国家的环境运动和环境保护中起到了相当积极的作用，并且成功地代表环境污染受害者进行积极的维权活动。在我国，环境保护的NGO组织并不发达，曾经也有一些学者提出，要培养社会团体，特别是NGO组织，但是这毕竟是一个缓慢的过程。就目前而言，据统计，在我国这样有着13亿人口的国家里，环境保护的社会组织仅有2000个左右，而且大部分都是自上而下的政府型民间组织，真正由民间人士发起的自下而上的草根型民间组织少之甚少，参与的会员人数和组织的资金都十分有限，因此通过民间NGO组织在我国成为环境公益诉讼的主要力量还有很大的局限性。
　　
　　4、 社区组织在环境公益诉讼中的关键作用
　　
　　根据新《水污染防治法》第88条第一款的代表人诉讼的规定，社区组织作为一定人口聚集区的公民代表进行诉讼是符合法律规定的，而另一方面，社区组织作为社区的服务性机构，代表一定群体进行诉讼又有其公益性的一面。因此，在解决环境公益诉讼的公益性与传统诉讼当事人理论之间的矛盾上，充分发挥社区组织的作用是最为关键的一点。由前文的分析，我们也可以看出，检察机关、环保行政部门、民间环保NGO组织都在环境公益诉讼中存在一定局限性，而这恰恰是社区组织的优势所在。
　　
　　全球环保运动的理念是“全球性思考，草根性行动”。前文所述，在我国NGO组织尚不发达的今天，要想真正通过草根性的行为实现环境保护的目标，最有利的群体性单位就是社区。社区可以通过其组织过程而促进环境保护理念的实践，有可以通过其自身的教育过程而巩固社区造就的环保地盘。在水法规体系中构建环境公益诉讼制度，社区这一组织形式是最不容忽视的。生态地区论者柯克帕特里克·塞尔在《大地上的栖息者》一书中写到：“如果在哪个层次上可以培养生态意识，可以让公民认识到自己是造成环境后果的元凶，那就是地方层次。在这一层次，所以生态问题都走出了哲学和道德的领域，被作为切身的问题加以处理。”[5]生态环境意识的培养在于地方层次，而生态环境的维权意识、维权行动也在于地方层次上。而这里所指的地方层次，更为确切的说，是指社区。
　　
　　首先，从我国的行政区划来看，社区是我国城市的基本行政单位，承担着管理区内经济、社会、生态协调发展的职能；也是社会成员居住、参与社会活动的基本场所。社区组织作为环境公益诉讼的主体最有利的优势在于，社区组织具有基层性，有效的凝聚力和自身利益相关性。
　　
　　其次，从当事人理论的角度看，社区作为公民的聚居区，社区中公民的受到环境侵害行为的侵扰时，社区组织代表社区居民进行诉讼是可以认为其是“与案件有直接关系的人”。而从环境公益诉讼的公益性角度看，社区组织代表社区居民进行诉讼又是为了社区的公共利益的。因此，社区组织也成为了在环境公益诉讼中与传统诉讼理论相衔接的最佳组织群体。
　　
　　再次，社区组织作为环境公益诉讼的关键性主体也是对环境侵权行为的最有力制约。社区组织不会像检察机关一样身负多元职能，进行环境公益诉讼会增加国家的负担；也不会像环保行政部门一样，受限于自身的行政性职能；更不会像民间NGO组织一样，辐射面过窄，还有待进一步的培养和发展；同时，更是避免了公民个人进行环境侵权之诉时的孤立无援和诉讼费用的沉重负担。在此基础上，社区组织进行环境公益诉讼成为了制约环境侵权行为最有力的诉讼主体。从另一方面而言，我国城市的行政区划是以社区为基本单位的，如果每个社区组织都能够保护好自己一片土地的环境，能够有效的抵制环境侵权行为的发生，那么每个城市乃至整个国家的环境保护将会发生质的飞跃，这也就是所谓的“化整为零”的做法。
　　
　　因此，笔者认为，在水法规体系中构建环境公益诉讼制度，最重要的是重视社区组织的力量，这也是多年来，学界忽视的一个问题。
　　
　　（三）水法规体系中的环境公益诉讼应采取前置审查的诉讼模式
　　
　　在水法规体系中采取前置审查的诉讼模式不仅是环境公益诉讼造成滥诉和增加不必要的诉累的最佳防线，而且从新《水污染防治法》的具体规定来看，也是与我国水法规体系以行政监督管理为主导的保护模式相一致。
　　
　　具体而言，就是在环境公益诉讼启动前，由环境行政主管机关对诉讼事由进行初步的调查并进行相关的实体审查，由于环境公益诉讼的诉讼目的并不完全在于对个人的赔偿，而是在于对公共利益，公共环境的维护，对环境损害行为的制约，因此，对于以维护公共环境为主要目的的环境公益诉讼，经调查可以确定环境损害责任的，则可以由环境行政主管部门直接对被诉方作出行政处罚或相应的处理。而对于以维护群体利益，要求损害赔偿为主要目的的环境公益诉讼，则可以初步证实损害行为存在的情况下，交由法院启动诉讼。同时，也应当保留环境公益诉讼主体在特定的情况下直接向法院起诉的权利。具体的特定情况，则应在水法规体系中做出具体的规定。
　　
　　二、 生态文明视野下的水法规体系中构建环境公益诉讼制度之意义
　　
　　生态文明，是人类遵循人与自然和谐发展规律，推进社会、经济和文化发展所取得的物质与精神成果的总和；是指以人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。生态文明的兴起有四个重要标志，即，生态环境的改善，生态政治的兴起，生态经济的发展和生态文化的繁荣[6]。在水法规体系中体现水生态文明兴起的标志同样是这四个方面，即，水生态环境的改善，水生态政治的兴起，水生态经济的发展和水生态文化的繁荣。而环境公益诉讼制度在这四个方面都起着重要的作用和意义。具体而言：
　　
　　（一） 环境公益诉讼制度是水生态环境改善的法律救济
　　
　　所谓水生态环境的改善，就是指新《水污染防治法》中规定的，水法规体系保障的工业、城镇、农村水污染的防治，居民饮用水的安全，水源的污染得到治理，流域水环境质量的改善。新《水污染防治法》完善了饮用水水源保护区分级管理制度，明确了饮用水水源保护区的划定机关和争议解决机制，并且严格禁止排污。第57、58、59条分别饮用水水源保护区内设置排污口，在饮用水水源一级保护区内建设与供水设施和保护水源无关的建设项目，在饮用水水源二级保护区内建设排放污染物的建设项目等方面做出了规定。这是在水生态环境方面有所改善的基本法律保障。饮用水水源保护区作为公共区域关系着居民的基本饮水质量的保证，该片区域受到损害时，及时制约损害行为成为关键的环节，而环境公益诉讼作为有力的公共利益受损害的救济手段，在制约水源区域的非生态文明行为是意义重大的。
　　
　　（二）环境公益诉讼制度是水生态政治兴起的法律基石
　　
　　人类目前所面临的生态环境危机主要是由人类在制度框架下进行的社会活动引起的。换言之，制度框架觉得着人类的物质生产和人口生产，进而也就决定了环境的质量。所以，环境质量的高低与政府决策是紧密相连的。环境问题的产生和解决与政治密切相关，环境问题的存在也会引起政治冲突。因此，生态政治的兴起是生态文明的又一重要标志。如前文所述，环境公益诉讼可以分为公行为的环境公益诉讼和私行为的环境公益诉讼。对公行为的环境公益诉讼，实际上就是对政府决策行为的环境公益诉讼。针对政府公行为的环境公益诉讼可以确保政府环境决策的正确性，从而促进水生态政治的真正兴起，进而确保生态文明的法治建设。
　　
　　（三） 环境公益诉讼制度是水生态经济发展的法律基础
　　
　　生态文明强调可持续发展，合理配置资源，在人类与生态圈之间实现良性的生态循环。水资源作为不可再生资源，水生态文明更是强调水资源的合理利用和水资源的可持续利用。这就要求改变以往的以追求经济利益最大化为目标的单一的经济价值理念，而强调以追求经济利益与生态利益共同发展为目标的多元经济价值理念，形成水生态经济的发展。环境公益诉讼制度作为制约单纯追求经济利益最大化的法律救济制度，可以起到引导水生态经济发展的作用，是水生态经济发展的法律基础。
　　
　　（四）环境公益诉讼制度是水生态文化繁荣的法律导向
　　
　　文化实质上是价值取向。生态文化就是以人为本，协调人与自然和谐相处的价值趋向。这就需要人们改变过去的“极端人类中心主义”，进而过渡到“生态中心主义”的生态价值观。水生态文化，实际上就是要求人类改变以往的取水观念和用水观念，形成水资源的合理有效可持续的利用。环境公益诉讼制度在水生态文化的繁荣中起到对水资源利用的生态观念的教化、引导的作用。从而，使水生态文化凝集成一个区域的精神力量，激发公民保护水资源，节约水资源的自发性；进而，反作用于环境公益诉讼制度，将环境公益诉讼进行到底。
 
【作者简介】
唐瑭，女，硕士研究生，昆明理工大学法学院；李希昆，男，教授，昆明理工大学法学院。
 
【注释】
[1]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社 ，2002
[2]王健.公益诉讼：缓行还是推行[J].法律与生活,2002(11)
[3]蔡守秋.调整论——对主流法理学的反思与补充[M].北京：高等教育出版社，2003
[4]崔健.敞开司法之门——民事起诉制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2005
[5]王芳.环境社会学新视野 [M].上海：上海人民出版社，2007
[6]姬振海.生态文明论[M].北京：人民出版社，2007
 
【参考文献】
[1] 张建伟，董文涛，王宇．环境公益诉讼法律制度研究[EB/OL]．(2003—09—17)[2005—10—09]．http：//：rie1.whu.edu.cn/show osp? ID=1137．
[2]（意）莫诺·卡佩莱蒂．福利国家与接近正义[M]．北京：法律出版社，2000：82
[3] 裘耰.论环境的行政公益诉讼 [J]. 环境污染与防治,2003(5):279
[4]冯敬尧. 环境公益诉讼的理论与实践探析 [J].湖北社会科学，2003（10）：120
[5] 转引自：王芳.环境社会学新视野 [M].上海：上海人民出版社，2007：264
[6] 姬振海.生态文明论[M].北京：人民出版社，2007：6-7