澳大利亚水权制度对我国的启示

【摘要】根据澳大利亚水权制度建设的经验，针对目前我国水权制度建设工作提出建议。
【英文摘要】Based on the experience of water right system construction in Australia, put forward China’s water right system construction suggestion.
【关键词】澳大利亚；水权制度；经验
【英文关键词】Australia； Water right system；Experience
【写作年份】2008年


【正文】
　　一、澳大利亚水权制度
　　
　　澳大利亚最早的水权制度来源于英国的习惯法，实行河岸权制度，与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离。明确水资源是公共资源，由州政府代表皇室调整和分配水权，用水户水权通过州或地区政府相关机构以许可证和协议体系来提供。20世纪90年代以后，澳大利亚的水交易迅猛发展。这是澳大利亚联邦政府政务院水改革框架的一项重要成果。
　　
　　（一）水权的初始分配
　　
　　理论上水权分配是根据综合规划系统及全流域资源的水文评价进行的，包括消耗性和非消耗性用水权的分配。在澳大利亚，水权从州到城镇到灌区到农户被层层分解。跨州河流水资源的使用，在联邦政府的协调下，由有关各州达成分水协议。根据某一河流多年(10年左右)的来水和用水记录以及土地的拥有情况等，确定个人(农牧场主)或公司用水额度。
　　
　　（二）水价机制
　　
　　澳大利亚的水价按水的用途大致可以分为3类：一类工业用水水价，这类水价完全按照市场运作，价格中包含所有成本费用，并要考虑一定的税收和供水公司的利润；二类城市居民用水水价，这部分水价主要核计成本价和供水公司适当的利润；三类农牧业用水水价，这类水价政府一直采用倾斜政策，水价主要为供水公司的成本价，以调动农民生产积极性，降低生产成本，参与国际竞争，政府水行政部门每年在供水公司的核算中，对不能回收的部分水成本采用政府补贴的办法，使供水公司维持正常发展。澳大利亚的水价制定由独立的第三方咨询公司IPART（不属政府机构）进行，政府核批实施。
　　
　　（三）水权交易
　　
　　澳大利亚水权交易遵循的原则有:在满足保护环境和第三方利益的条件下，应允许进行地表水和有条件的地下水的交易;所有水权、水的使用和交易应以合适的水资源管理规划和农场用水管理规划为基础;注重交易的成本和影响;构建有利于水市场有效运行的管理体制和管理机构等。从总体上看，澳大利亚水权交易使水资源的利用向更高效益方面转移，给农业以及其他用水户带来了直接经济效益，促进了区域发展并改善了生态环境。用水户和供水公司出于自身的经济利益，更加关注节约用水，促进了先进技术的应用，提高了用水管理水平。澳大利亚高度重视环境用水，环境用水具有优先权。消耗性用水要以保证生态可持续发展为前提，同时只有在环境用水与其他用水之间确定分配关系后，才能引入水交易。
　　
　　地表水水权交易的主要形式包括流域内、流域间以及跨州的水权交易，还有河段或集水区范围内的水交易，交易应符合河流管理规划以及其他相关资源管理规划和政策。地下水权的交易一般只能在共同的含水层内进行，同样要符合地下水管理规划及其他相关资源管理规划和政策。
　　
　　水权交易分为永久性的和临时的两种。水交易的方式可分为私下交易、通过经纪人交易和通过交易所交易三种。成熟有效的市场除了买卖双方参与外，一些中介如经纪人、代理商、收集商及投机商的参与也是必要的。为防止水市场出现垄断，必须采取有效措施，如规范交易程序、及时公开信息、大力发展水交易所等。对水经纪人和水交易所，要严格制定其职业道德标准和公开化标准。
　　
　　二、澳大利亚水权制度建设的经验
　　
　　（一）水权制度建设的根本目的是维护代内代际公平、维护河流健康生态，促进节约用水，最终实现水资源的可持续利用。水权制度是水资源管理的一种手段，制度建设的最终目标不在于水权交易市场的活跃和健全程度，以及水权交易额的大小和交易费用的多少。其根本的目的：通过水权合法化，运用科学的管理措施，平衡代内公众和代际之间的平等用水权利，使权利拥有者在享受权利的同时履行相应义务，和谐发展。并通过对权利总量限制，平衡生态环境与人类用水关系，促进人类有序开发利用水资源，保障河流生态环境用水安全，保证人类自身用水安全，促进节约用水，在人水和谐的基础上，实现水资源的可持续利用。
　　
　　（二）依法管水、构建平台、公众参与是水权制度得以较好实施的根本保证。澳大利亚水权制度的良性实施首先得益于可操作性强的水管理法规，而可操作性强的法规又能让公众觉得与自己的水事活动息息相关，不是仅在违法遭受处罚时用于引用的条文。政府制定的水管理法规服务性很强，在服务的同时达到了管理的目标，无形中实现了政府管理职能向服务职能的转换。在澳大利亚政府水权管理的一些部门中，为给公众参与提供平台，往往设立一些民间机构，如社区咨询委员会、农民联合会、民间团体等。澳大利亚政府所推行的一些水权管理活动习惯取名“水的共享计划”，“行动计划”等，这些取名似乎更能突出公众的主体地位。水权制度建设的成败不在于制度本身设计的完美性，而更重要的在于他是否能被公众认可和执行，有了执行就可更好地修正完善制度。
　　
　　（三）完善的水利基础设施和水资源信息监测系统是水权制度建设的重要支撑。众所周知，水资源具有流动性和不可预见性，这给管理者带来了较大的难题。在水权制度建设中，由于对水量和水质有着预测、计划和实时定量的要求，因此，完善的水利基础设施和水资源信息监测系统就显得尤为重要。在澳大利亚，很多河流开发程度很高，对水资源的控制性很强，能可靠地预测年内、年际水资源可分配总量，增加了实时水权分配的可操作性。同时，用水计量设施完善，这给水权的定量管理提供了便利条件。如在新南威尔士州控制性很好的流域内，地表水用水计量普及率达94%，地下水用水计量普及率达34%，并且水资源信息监测系统实行了自动化，信息可以通过网络平台供公众共享，公众通过查询可以随时了解到所需要的水资源信息，决定自己的水事活动。这一切给水权管理者提供了重要的技术支撑，也给公众参与提供了平台基础。
　　
　　（四）突出水资源的商品属性，企业化运作是水权制度建设的重要手段。水资源是有价的稀缺品，谁使用谁付费。同时，通过水权确定的合法化，水资源使用权又是个人（或集体）财产，是可以进入市场交易的商品。在澳大利亚，水权管理一般委托企业（公司）进行市场化运作。 水源公司和供水公司属政府的部门机构，但完全实行企业化管理，实现了政企分开。公司可以由政府部门参股，也吸纳民间团体或个体参股。相关资料显示，公司运营良好，盈利高。澳大利亚这种将水权管理企业化的运作模式，给了我们一些启示。水权管理企业化运作突出了水资源的商品属性，有利于形成自由、灵活、竞争的市场，避免行业垄断，提升服务质量。同时，政企分开有利于减轻政府的工作压力，使其更注重调控职能，有利于减少政府资金压力和财政风险，等等。
　　
　　三、澳大利亚水权制度对我国的启示
　　
　　我国幅员辽阔，水事关系复杂，为保证国家对宝贵的水资源进行有效管理，发挥水资源促进社会经济增长的作用，借鉴澳大利亚水权管理的经验，结合现阶段中国社会主义市场经济的特点，对建立符合中国实际的水权管理制度提出以下若干建议。
　　
　　（一）明晰水权概念
　　
　　我国的水资源属于国家所有，在这个基本原则下，如何根据用水方式的不同合理界定产权，使国家、地方、工程单位和用水户之间的责、权、利相互协调，并在此基础上，探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度，是一个急需解决的问题虽然在计划经济体制下，水资源国家所有的概念非常明确，但水的使用权、配置权和收益权极为模糊随着市场经济体制的健全和完善以及水资源的日益短缺，需要明晰水权，按水权理论对水资源的开发和利用进行管理。
　　
　　（二）改革水行政管理制度
　　
　　目前我国水资源的分散管理体制不利于水权交易制度的建立和发展，建立水权制度意味着地表水资源和地下水资源、农村地区的水资源和城市地区的水资源都要由统一的部门进行管理，要充分获取各种有用信息，采用科学的方法对目前的水资源状况进行合理评价，从而为水权管理奠定基础。现行水行政管理制度是以管水为核心，专管与群管都是既管水资源的开发利用，又负责水资源权属上的管理，其权能界限十分模糊。所以在水行政管理制度创新中，首先要分清开发部门与水行政主管部门的不同职责。开发部门以水资源开发利用为中心，经过对全地区(省、区、县)水资源的综合科学考察和调查评价，组织编制各级水资源开发利用综合规划，审查有关部门的水资源专业规划，利用新技术进行水资源开发治理，指导、负责水资源开发、利用工作等。水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，以水权管理为中心，包括各级水权的界定、保护和监督及水使用权的取得程序、水使用量权的核定及监测、水权转让或交易的指导、审批和执行、水权纠纷的处理等。
　　
　　（三）确定合理的初始水权分配方式
　　
　　我国地域广阔，地理水文和社会经济条件差异显著，因而在初始水权的确定方面不可能采用单一的形式。作者认为，采用比例和优先水权相结合的初始水权确定方式是我国水资源短缺地区建立初始产权的主要理论依据。流域内部地区之间的水资源分配应该主要基于优先水权的思想，并辅之以比例水权的方式而在同一地区、特别是同一灌区内部初始水权的确定应该在参考优先水权要素的情况下，主要按照比例水权的思想进行水权分配。在初始产权确定中，尽管有各种原则可以考虑，但公平性原则应该受到特别的关注。初始水权在确定时可采取民主协商的方式，特别应该考虑农民和落后地区的水权利益。初始水权确定以后，对于新水源或新水利工程的水权可以采用招标或市场购买的方式获取;政府同时对一些贫困农民或城市居民进行目标补贴，提高他们获取新水权的能力，体现公平的原则。
　　
　　（四）调整水价机制
　　
　　建立合理的节水激励机制和浪费破坏水环境的约束机制，营造全社会节约用水，保护水环境的良好氛围。价格制度改革取向是政府干预主义思想的表现，是政府宏观调控的方法，强调通过政府干预纠正市场失灵来解决水资源问题。强调价格不仅是供求关系作用的结果，更是制度选择的结果。我们可以通过矫正制度来矫正价格，进而矫正和引导人们的行为，为水资源控制服务。为了优化水资源配置，我们必须改革目前的水资源费收费标准，使水资源费尽可能的接近水资源的影子价格，尽可能地对水资源的经济价值和生态价值予以充分地反映。而且，水资源费应按水资源使用权的不同分类征收，分别确定征收标准;水资源费的征收标准应与流域或区域经济发展水平相适应;水资源费征收标准由于以水量为基础不能自动适应物价变动，故应根据物价指数适时加以调整。
　　
　　（五）培育和建立水市场
　　
　　建立水市场的前提是明确水权的有价。根据目前我国的实际情况，国内学术界普遍认为我国的水市场应是一个“准市场”或“拟市场”，笔者比较赞同这样的观点。在具体实施上，笔者认为我国可以成立专门的管理或仲裁机构，通过水权交易登记制度合理地引导水权交易，并适时进行监管。登一记的好处主要是防止水权交易对第三方和环境造成损害，根据其他国家的经验，建议对于交易前后不改变水用途的灌区(或农民用水协会)之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会监管，而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应进行规范登记和管理。一般而言，国家主要通过水权交易登记的制度来管理水权交易，而很少直接干涉水权交易的价格，水权交易的价格主要根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点，由交易双方协商确定。
　　
　　（六）健全相关法律保障体系
　　
　　水资源使用权如果没有得到相应的法律保护，那就难以保障使用人使用权的真正实现，也难以真正有效的使水资源得到有力的保护。《宪法》和《水法》虽己对水资源所有权作了明确的界定但尚未对水资源的使用权作出明确具体的规定，在使用权归属、权限范围和取得使用权条件等方面尚缺乏可操作性的法律条文。现行的政策法规中很少涉及水权的内容，更少有涉及水权转让的内容。随着跨流域调水、跨地区引水及节水工程的建设，以水权为核心的水资源配置和管理等深层次问题将日益突出。因此，应尽快建立和完善一系列法律法规和水权制度，对水权的界定、分配、转让或交易作出明确规定，用法律形式确定新的水资源管理体制。


【作者简介】

田亚平，东北林业大学。

 【注释】
[1] 丁民.澳大利亚水权制度及其启事[J].水利发展研究.2003，(7)
[2] 李燕玲.国外水权交易制度对我国的借鉴价值[J].水土保持科技情报.2003，(4)
[3] 黄锡生.论水权的概念和体系[J].现代法学.2004，(8)
[4] 肖国兴.论中国水权交易及其制度变迁叮[J].管理世界.2004，(4)
[5] 陈琴.构建我国水权法律制度体系的初步设想[J].中国水利.2003，(14)
[6] 黄锡生.水权交易理论研究[J].重庆大学学报.2005，(1)