“下跪门”事件凸显基层治理危机

　　最近，辽宁庄河市的“下跪门”事件引起媒体和评论界热议。4月13日，该市上千名村民赶赴市政府反映村干部在土地补偿等问题上的腐败问题，希望市长接见，但后者“千呼万唤未出来”，遂引发村民集体下跪；4月24日，该市市长因事件处置失当被责令辞职；有关方面随即展开个案性调查及处理，据称后续秩序平稳。作为个案，政府处理一个小小的村委会自然不费力气，但作为一种中国基层日渐普遍化的纠纷解决机制，此类模式存在重要缺陷，凸显基层日常治理架构的危机。

　　“下跪门”首先凸显的是村民自治的架构扭曲与功能失调。根据1998年村组法的规定，由每个成年村民自动组成的“村民会议”是村民自治权的直接载体和最高机关，经直接选举产生的村委会仅仅是执行机关。但该事件中作为村庄主人之“村民”竟然无法合法地治理村庄、监督并罢免村官，原因何在？由于照搬国家宏观“代议民主”的经验以及刚性执行“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的公式化流程，且在有关村民会议的重要运作程序上采取“村委会”控制，导致中国村民自治的完整功能长期被锁定在行政导向的村委会管理，村民自治在实践中演化为偏离直接民主原则的“行政主导”型自治。这种架构扭曲严重弱化了村民自治的权利空间和制度功能。加之新农村建设规划中无视村民自治规律的“并村联组”，更是人为改变了村民自治作用的可欲空间。最近的村组法修改强化了村民代表会议的职能，并通过授权原则处理村民会议和村民代表会议的法律关系，表明立法者对“村委会中心”模式已有所反思。更进一步，修改草案规定罢免程序由独立的选举委员会的召集和主持，这是最大两点。但草案仍规定由村委会召集和主持村民（代表）会议，这将继续导致村民自治无法展开。架构扭曲、建设功利以及理论认知的偏差，导致在选举上稍有亮色的村民自治无法成为化解基层矛盾、培养公民品性、提供基层秩序的有效框架。村民自治的制度性危机正是“下跪门”事件的基本根源。

　　另一方面，该事件中最吸引媒体注意的自然是“千人下跪”。照片上国徽高悬，政府门牌凛然，然而政府领导“蜷缩”一隅，这显示出基层政府回应性的消退，这将在极大程度上削弱基层政府的政治威信和治理能力。政府也许可以借口说，你们反映的这些问题是村民自治内部问题（如通过罢免解决）或者司法问题，不是政府行政的问题。但由于实践中政府已经将对于村民自治的“指导权”强化为“领导权”，所以村民的请愿具有正当性。而村民本不应下跪，因为在超越村民自治的意义上，他们还是“选民”，是“市长”的合法性基础，该下跪的显然另有其人。这里存在两种行政伦理模式的张力：中国的党政传统要求的是一种高度回应性的“群众政治”，而依法行政指向的是一种理性化的“衙门政治”，前者已被改革以来的日常政治导向逐步消解，而后者又处于过渡和建设之中，这一“间歇期”导致了基层官员的伦理性空缺——不接见，在官员的一般预期中既不会有政治/行政问责，也不会有法律责任。这也许就是该市市长的“心理逻辑”。然而，一方面中国的党政伦理仍然具有重要影响，这是最终实现“行政问责”的基础；另一方面，依法行政即使在世界范围内也不可能完全替代“群众政治”内含的根本政治伦理，只是“有序化”而已。“跪而不见”是中国民主政治的悲剧——民主法治尚未建成，官员们“提前”做了“衙门老爷”，我们应该从中深思如何在伦理和法律两个层面强化官员责任，解决中国基层秩序的重构问题。

　　此外，该事件的处理结果是“行政问责”和个案特别对待。这种模式依赖的主要政治资源就是毛时代积累起来的“党政伦理”，主要处理经验则在于治理“群体性事件”的回应传统。这种模式就针对个案的应急处理而言具有高效性，但却很难发展出一种普遍的纠纷解决模式。这一模式需要足够的问题严重性、媒体关注度和群体行动能力与压力，这就决定了该模式提供的“个案正义”在整个中国的基层权利救济需求中不过是沧海一粟。中国的政治转型需要回归法治常态，需要究问导致常规制度失效的体制与社会根源，需要发展面向常规制度（特别是基层自治制度和司法制度）的政治理性和实践行动。

　　总之，“下跪门”凸显了中国基层治理的深刻危机，面对危机应对症下药，“行政问责”治标不治本。正在进行的村组法修改如果能够从“直接民主”的正确原则出发，修正村民自治的扭曲架构，释放其宽域的自治功能，则来自农村自治内部的群体性纠纷将大大减少。基于中国传统和行政法治的政府回应性应得到规范性修复，要从伦理和法律两个维度综合治理官员的“衙门老爷”习气。此外，面向常规制度，通过法律程序和法律责任实现治理常态化，将是优于“行政问责”模式、提供更高水平之正义的长效机制。

 
【作者简介】
田飞龙，系北京大学法学院宪法与行政专业博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心研究员。