我国农村水权转让制度的构建

【摘要】随着我国市场经济体制不断健全和发展，水权也逐步走向市场。现阶段我国已经基本建立了水权转让制度和水权交易市场，然而在实践中我国的水权转让仍然存在着很多问题，已不能完全适应现有的市场经济需求，因此，健全和完善水权转让制度势在必行。我国是农业大国，农业水资源的使用量占全国总用水量的大部分，因此农村水权交易将会成为我国未来水资源的最大市场。本文从什么是水权转让制度入手，分析我国农村水权转让制度在实践中存在的问题，以及我国在进行节水型社会工作中对水权转让制度的创新和先进经验，从而对我国农村完善水权转让制度提出建议。
【英文摘要】Along with the perpetual development of the market economy system in China, water rights is trending towards the markets . at the present stage , our country have established the system of transferring the water rights and the market of water rights transaction , however in practice there have many problems in this system . It can’t be suit the requirement of the market economy completely . So It is required by circumstances to complete the system of transferring the water rights. China is an agriculture country, the majority of the whole volume of use of the water is the agricultural water consumption , so transferring the water rights in rural area will be the biggest market of water resources . This article introduces what is the system of transferring the water rights in the first place, and analyzes the defects in the system in practice. Through we have been get the advantaged experiences in our social task for saving on water , the writer will table some proposals to complete the system of transferring the water rights in rural area of China .
【关键词】水权转让；农村水权转让制度
【英文关键词】the system of transferring the water rights
【写作年份】2008年


【正文】
　　水权转让制度是我国在对水资源进行合理优化配置的过程中逐渐建立起来的，虽然仍处于不完善的阶段，但是为我国实现节水型社会发挥了不可磨灭的作用。为了真正地实现节约型社会，促进我国社会主义市场经济更好的发展，因此有必要尽快完善我国的水权转让制度。
　　
　　一、水权转让制度概述
　　
　　（一）水权制度概述
　　
　　1、水权概述
　　
　　对于什么是水权，学者们对其理解有很大的分歧。有的学者认为，“水权是独立于水资源所有权的一项法律制度，是水资源的非所有人依照法律的规定或合同的约定所享有的对水资源的使用权或收益权。”也有的学者认为“水权是包括水资源所有权、使用权、经营权等的一组权利。”无论对水权作出何种定义，水权的实质都是对水享有的权利。水权是水资源产权和水商品产权的简称，也叫水产权。笔者认为，水权应当同其他财产的产权一样，水权的主体对其享有占有、使用、收益和处分的权利。
　　
　　我国的《宪法》和《水法》对水资源的权属作出了如下规定，《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”我国《水法》规定了，“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水归各农村集体经济组织使用。”
　　
　　2、农村水权
　　
　　所谓农村水权，就是指有关农村水资源开发利用的一切权利的总和，即包括对农村水资源的占有、使用、收益和处分的权利。根据我国宪法和水法的规定，如前所述，水资源的所有权归国家所有，集体组织或者个人对水资源没有所有权，而只有使用的权利，因此，我们这里所说的农村水权也仅仅指的是使用权。
　　
　　我国农村水权的取得方式包括水权的初始分配和水权交易。
　　
　　（1）水权的初始分配
　　
　　在农村，水权的基本需求方式包括三个方面：一是基本生活用水，即农村人口的基本生活所必需的用水；二是农业用水，即农村用于灌溉及乡镇企业的其他用于生产的必须用水；三是生态用水，即使维持生态平衡和人类可持续发展的必须部分。
　　
　　水权的初始分配指的是水权的一级市场，是水行政主管部门以水资源所有者的身份通过发放取水许可证将水资源的使用权转让给各个用水者，取水者需要缴纳一定的水资源费，才能够取得水的使用权。
　　
　　（2）水权交易
　　
　　在完成了水权的初始分配后，就需要建立水资源市场，这是水权的二级市场。取得水资源的使用权者可以将自己的水资源使用权的全部或者一部分有偿地转让给需水者，以实现水资源的优化配置和高效利用。
　　
　　（二）水权转让制度概述
　　
　　1、水权转让
　　
　　水权转让指的是水资源的权利在不同的权利主体之间的流转。我国宪法和《水法》明确规定了水资源属于国家所有，而农村集体经济组织对水资源享有使用权。通常情况下，使用水资源的都是单位和个人，显然他们不具有对水资源的所有权，而只是对水资源有使用权。因此，水权转让的也仅仅是水资源的使用权。
　　
　　我们这里所说的水权转让就是指用水人通过节约用水和提高水效率，把节约下来的水资源的使用权通过水权市场转让出去而获得，从而实现节约用水和水资源的优化配置。
　　
　　我国水权转让在实践中存在很多的问题，例如：水权权属界定不清晰；水量分配困难，城乡分配和集体经济组织内部分配不均，容易造成水事纠纷；缺乏政策法规的保障；水权价格机制不完善等等，这些问题严重的影响了我国水资源的合理配置，阻碍了水资源市场的发展。
　　
　　2、农村水权转让
　　
　　我国《水法》规定了，“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水归各农村集体经济组织使用。”
　　
　　为了更好的节约和利用水资源，实现水资源的优化配置，我国在一些城市开展了水权转让制度的试点的工作，并取得了很好的效果。然而，我国是农业大国，农业用水量占全国总用水量的大部分，随着水资源的日益稀缺和农村经济体制的转变，我国农村水资源的配置也在不断的变化和发展。近年来水权转让制度逐渐在农村中兴起，因此，要想节约农村的大量用水，提高水资源的利用效率，必须完善我国农村水权转让制度。
　　
　　目前，我国农村水权转让的内容主要包括以下三个方面：第一，农村向城市用水、工业用水和生态用水转移。第二，农村集体经济组织之间的农业用水转让。第三，农民之间把各自节余的用水量相互间转让。
　　
　　（三）我国建立水权转让制度的必要性
　　
　　首先，建立水权转让制度是适应市场经济管理体制的需要。我国实行的是社会主义市场经济体制，对国家的资源，应当使市场在国家的宏观调控下发挥资源优化配置的作用。为了加强水资源的合理开发、利用和保护，提高水资源的利用效率和取得收益，应当实行严格的水资源管理制度，因此，要在国家宏观调控下使水市场发挥优化配置水资源的作用，就必须要建立水权转让制度。
　　
　　其次，建立水权转让制度有助于缓解水资源的浪费。水权转让制度是一种水资源的有偿使用制度，我国长期以来对水资源都是实行无偿使用或者低偿使用，这样就造成了用水者对水资源的过度消耗使用和极大的浪费，加剧了有限的水资源的短缺。为了节约水资源，实行水资源的有偿使用是很重要的。
　　
　　再次，建立水资源转让制度能够提高水资源的利用效率。通过对水资源的有偿使用，同时水市场在国家的宏观调控下实现水资源的优化配置，使水资源从利用效率低的用途而转向利用效率较高的用途，从而实现计划用水和节约用水。
　　
　　二、我国农村水权转让制度及存在的问题
　　
　　（一）水资源权属界定不明
　　
　　我国水资源依法归国家所有，国家队水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，但是，却没有赋予用水者明确的主体地位。
　　
　　《水法》中规定了，“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水归各农村集体经济组织使用。”由此我们可以知道，国家是农村水资源的所有人，其所有权由国务院代表国家统一行使。然而，在现实中，国务院对水资源所有权的行使往往是委托地方政府来行使的，而地方政府通常又是水资源最大的使用者。这样的情形就导致了地方政府既享有对水资源的管理权，又享有对水资源的使用权，这将不可避免的导致水资源在管理和使用过程中出现用水不平衡的现象，影响农村经济的协调发展，甚至会导致水事纠纷。
　　
　　同时，我国的《村民自治法》中规定，农村集体经济组织统一组织灌溉，也就是说我国农村水资源的使用主体应是农村集体经济组织。然而在实际生活中，通常都是由村长或者村支书代表农村集体经济组织来统一行使水的管理权，而农村集体经济组织的土地实行承包责任制，是由农民个人承包经营的，由此造成农村水资源的使用权主体不明晰的现象，
　　
　　（二）我国对农村水资源转让的政策法规体系不完善
　　
　　水权是人类享有的一项基本权利，水权应当和其他的权利一样，受到宪法和法律的保充分护。我国宪法中仅仅规定了水资源归国家所有，其他方面如水资源的使用权等则没有提及。在《水法》中，对于水权转让方面也缺乏明确的规定，例如水权的性质，权利的内容以及是否能够转让等都没有做出明确的规定，不能够满足实践的要求，对直接的市场主体之间进行水资源交易制度也没有做出规定。
　　
　　在其他基本法律中，对水权的保护也存在很大的不足。我国公民在合法权益受到侵害的时候，能够通过法律的手段来寻求救济，例如民事救济或者追究刑事责任等。然而，对于水权，其他法律中并没有作出相应的规定，反而对水权转让作出了许多限制性的规定。我国《取水许可制度实施办法》中明确地规定了，取水权不得转让。这一规定与《水法》等法规政策以及对水资源的配置的要求是相违背的，在很大程度上阻碍了水权市场的发展。
　　
　　（三）水权价格体系不完善
　　
　　我国的水资源日益稀缺，有限的水资源已经不能够满足大量的农村灌溉用水。在农村，农业用水收费过去一直是作为行政事业性收费管理，个别地方还无偿供水。直到近些年才逐步纳入到商品价格管理中，但是水费的征收标准仍然普遍偏低，并且在水价上是国家采取政府补贴的方式，农业用水的水价没有达到其真正的成本，这使得政府的供水成本无法收回。
　　
　　同时农民使用水的价格明显偏低，这给我国的水资源造成了极大的危害。通常情况下，我国农村水费征收的模式是，农民以村为单位平均分摊水费，加到提留款里一块上缴。水费的多少与用水户的利益没有直接的联系，因此用水户们不能够了解水的稀有程度，从而不能够形成节约用水的意识，结果导致大水漫灌的现象极为严重，农村用水量过度，造成了水资源的严重浪费。
　　
　　（四）农民节约用水意识薄弱
　　
　　我国在节约用水方面的工作已经将近20年的时间，但是人们仍然存在着节约意识不够，节水意识不强的问题，特别是在农村，还有相当多的农民认为水是无主的，公益的，并且是可以无限度的使用的。这种错误的观念导致的直接后果就是农民任意取水，私自分水，甚至是偷水抢水。这些行为严重地影响了农村社会的稳定发展，也不利于农村和谐社会的建设。
　　
　　三、构建我国农村水权转让制度
　　
　　（一）对农村水权作出明晰的界定
　　
　　我国的《水法》规定了我国水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。然而目前的水资源产权十分模糊，阻碍了我国水权交易市场的发展，因此，明晰水权是完善水权转让制度的首要问题。实质上，明晰水权就是确立明确的用水权主体。
　　
　　根据现有的取水许可制度，我国的水权分配模糊，通常情况下是国家通过行政干预的方式而使得用水者取得水资源的使用权。然而以现有的水权制度的发展趋势来看，应当发挥用水者的管理积极性，减少政府部门对水资源的管理。同时明晰水权主体，获得水资源使用权的主体应当包括政府、企业、农民灌溉协会、用水组织、甚至是个人。他们可以在水权交易市场上对自己的水权依法进行自由的转让，这完全符合我国市场经济体制的需求。
　　
　　明晰农村水权，农村集体组织及农民个人可以转让出他们拥有的部分或者全部的水权，从中获得利益，这有利于农村节约用水的积极性。而受让方通常具有很高的利用水的效益，通过买受可转让的水权，使得自己的需水量得到满足，从而提高其自身的收益，最终实现水权转让双方的互利，提高社会总福利。
　　
　　（二）完善农村水权转让的法律法规体系
　　
　　笔者认为，水权应当同其他权利一样，被作为公民的一项基本权利写入宪法，并赋予保障的义务和水权的可转让性。应当在宪法中明确规定公民享有水资源的使用权利，同时负有依法保护水资源的义务。同时在《水法》中明确规定水权可以依法转让，制定水权转让制度。此外，在其他相关法律中明确水权受到侵害的救济制度，以保障公民的水权。这些规定对于农村水权转让当然适用，或者各地区根据当地的情况制定水权转让的法规政策，明确水权转让制度中的权利主体、水权交易市场、价格机制等等具体的水权转让事项，以规范和保障农村水权转让制度。
　　
　　（三）建立适当的水权转让价格机制
　　
　　我国已经建立了水资源的有偿使用制度，用水者对水资源的使用支付相应的价金，这是水资源实现优化配置的一种手段，合理的水价体系是实现水权转让和建立水资源市场的关键。
　　
　　笔者认为，应当在农民能够承担的范围内适当的提高水价，这样不仅能够约束农民节约用水的行为，而且有利于激励农民积极地采取节水技术，在一定程度上保障水资源的合理利用和保护。
　　
　　（四）健全水市场
　　
　　在水权交易市场中，除了明晰水权主体，建立合理的价格机制以外，还应当借鉴张掖市进行水权转让制度的先进经验，逐步健全水资源交易市场。在全国各地的农村推行农民用水者协会和“水票制”，通过相应的政策、法规和制度予以规范，从而形成一个比较完备和健全的水市场体系。
　　
　　（五）加强农村法制宣传，提高农民对水资源的节约意识
　　
　　要想真正实现水资源的节约和合理利用，那么就要从根本做起，从每个人做起。各地区和各有关部门要将水资源的节约纳入到农村的教育和培训体系中去，同时要利用广播电视等多种形式，广泛深入地开展节约水资源的宣传，加强舆论监督，对浪费水资源的行为公开曝光，从根本上破除传统的用水观念，培养农民自觉的节水意识和合理用水的行为。
　　
　　综上所述，笔者认为，农村水权转让制度是实现我国水资源优化配置，建立节水型社会的重要途径。因此，我们应当借鉴国内外水权制度的先进经验，结合我国水资源以及水市场的现状和特点，逐步完善我国的水权转让制度，真正地实现节约型社会，促进我国社会主义市场经济的发展。
 
【作者简介】
王瑛娜，东北林业大学人文社会科学学院。
 
【注释】
[1]宁军，我国农村水权法律制度建设浅议[J]中国农村水利水电，2006年
[2]罗世荣，黄璐，完善我国农村水权法律制度研究[J]重庆大学学报，2004年
[3]王治，关于建立水权转让制度的思考[J]中国水利，2003年
[4]黄红霞，论我国水权转让法律制度的立法完善[J]内蒙古财经学院学报，2007年