试论长江流域水污染纠纷的司法救济

【摘要】长江流域水污染纠纷处理的现状要求加强司法救济，但司法通道的不畅影响到了水污染纠纷进入司法领域。要解决这个问题，就必须从方便诉权和审判权行使方面重新考察审判组织的建构，提高司法权威。这种审判机构应当是专门审理机构而非普通地方法院。即由专门法院来管辖长江流域的水污染案件。
【英文摘要】The current situation about the settlement of water pollution dispute in the Yangtze Basin requires that judicial relief should be strengthened, but as judiciary passage is not smooth the water pollution dispute is difficult to enter the judiciary field. Be going to resolve this problem, trial organizations construction must be inspected again from the convenient exercise of telling right and judicial power to improve judiciary authority. This tries organization ought to be the special trial organization but is not an average district court. That is to see, water pollution case in the Yangtze Basin is ruled by special court.
【关键词】长江流域；水污染纠纷；司法救济；专门管辖
【英文关键词】the Yangtze Basin; water pollution dispute; judicial relief; special jurisdiction
【写作年份】2008年
 
【正文】
　　一、长江流域水污染纠纷处理的现状与问题
　　
　　长江天然水质良好，是工农业生产和人民生活用水的良好水源，也是水生生物生长繁殖的理想生境。近年来，随着人口的增长和工农业生产与城镇建设的迅速发展，长江流域废污水排放量呈逐年增加的趋势，仅有50%左右的水功能区达标，排污量占全国总量的34％。干流394个主要入江排污口中，半数以上未达到国家规定的排放标准；干流岸边污染带已接近600公里；沿江城市的500多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响。长江支流大多均已不同程度收到污染。三峡库区及其上游地区，生活垃圾和工业固体废弃物沿岸随意堆放，被洪水、暴雨冲刷入江，形成白色污染带，对三峡工程运行安全和景观形成威胁。[1]随着长江流域污染的加重，水污染侵权案件逐渐增多。在宜昌，2005年水污染投诉是75件，而2006年前五个月就达到了37件。
　　
　　长江流域水污染是指长江及其支流水域发生的对长江的水资源和水环境造成损害的各类污染。长江流域水污染侵权作为一种流域污染侵权，具有自己的特性。这体现在：第一，广泛的社会性。长江流域水污染侵权的对象，是长江流域面积内不特定的多数人或物。而且，遭受水污染侵权的不仅牵涉到个人的生存与发展，还牵涉到国家的发展；不仅牵涉到当代人的发展，而且还涉及到后代人的发展；不仅涉及到人的损害，还涉及到长江流域物种的生存和生态平衡。其影响所涉及的人数之多、范围之广、生态链条之长是其它侵权行为难以比拟的。第二，复杂的利益多元性。长江流域的水资源具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用互为影响。它同时具有多种功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。而流域发生的水污染对于这些功能发挥和利益实现均可能发生影响。第三，地方、部门的不作为性。长江流域的水污染，往往与地方、部门的不作为性联系在一起的。长江虽然从生态系统上是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分为多个行政区域，形成了实际上的分割利用和管理的现象。在这种情况下，由于地方利益、部门利益的存在，市场的外部性和“搭便车”情形往往在各地方之间、各部门之间出现。干支流、上下游、左右岸之间以及各大小行政区域之间往往因为资源使用、管理成本分担之间的矛盾，造成或放任污染的发生或扩大。
　　
　　总之，流域污染侵权自身的特质，决定了研究并健全长江水污染纠纷处理的法律机制，具有重要的理论意义和现实意义。
　　
　　我国的《水污染防治法》规定了两大类水污染纠纷，其一是跨行政区域的水污染纠纷，其二是水污染损害赔偿纠纷。对于第一类纠纷，我国采用的是由有关地方人民政府协调解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。对于第二类纠纷，规定由相关环境主管机关进行处理或通过人民法院诉讼解决。但是，跨行政区域的水污染纠纷的调处制度不健全，调处方式单一，没有充分发挥人民法院在处理纠纷中的作用。综观跨区域的水污染纠纷的处理机制，可以发现，首先，在调处纠纷的程序制度化方面，水污染法并未作出明确而详细的规定。其次，在程序缺失和监督不力的情况下，必须强化司法审查来保证其行为的合法性，但现行机制却缺乏这方面的安排。这样，发生在长江流域的跨区域的污染案件，不能通过诉讼来解决，而只是通过政府间的协商机制来解决。在这种协商机制缺位或失灵时，带来的就是利益和秩序的失衡。而对于第二类纠纷，虽然法律规定可以通过人民法院诉讼解决，但在长江流域，很少有污染案件进入司法领域。这种司法手段的缺位，特别是运用司法手段追究民事责任的缺位，是长江流域水污染受害人合法权益得不到有效维护，污染者得不到有效惩戒，政府行为得不到有效监督的重要原因。沱江污染事故、湘江污染事故、黄浦江污染事故等一系列污染事件中缺乏民事责任的追究就是明显的例证。所以要解决长江流域水污染纠纷的处理机制的完善问题，我们首先要面临的就是如何看待水污染纠纷的司法救济问题。
　　
　　二、长江流域水污染纠纷司法介入的不足
　　
　　无论是从理论层面，还是从现实层面长江水污染纠纷有司法介入的必然性，但是在现阶段，却很少有污染纠纷进入司法领域。这导致我们必须考察是否是其制度的缺陷导致了司法救济通道的不畅从而确定其调整方向。考察司法通道是否通畅，其判断标准是诉权和审判权的行使畅通与否。目前，就长江流域水污染的司法救济而言，在这两个方面都存在问题：
　　
　　（一）诉权行使的不畅
　　
　　决定当事人是否为权利而斗争，积极行使诉权的因素有三个，即诉讼资格、法律意识和政府干预。
　　
　　第一，在诉讼资格方面，我国所采取的“直接利害关系当事人说”影响了长江流域水污染受害人提起诉讼。我国司法实践要求适格当事人应与案件有直接利害关系，没有直接利害关系的人无权向法院提起诉讼。对长江流域的水污染纠纷而言，如果固守这种理论和做法，那么无论是受害者的私益救济还是对水环境和水资源的公益救济都很难实现。就私益救济而言，长江流域发生的水污染，影响面广，当事人多，并且带有不确定性。要求单个受害者分别提起诉讼，其成本巨大，获益甚小，其结果可能就是受害者不愿提起诉讼。而代表人诉讼的门槛过高，加上地方法院从案件受理量考虑，代表人诉讼形式采用的很少。所以肯定像渔民协会等受害者授权的组织或团体的诉讼资格，对于长江流域水污染纠纷的解决无疑更有利于公正和效率的实现。就公益救济而言，因为直接利害关系理论，流域相关管理部门的诉讼主体资格受到污染者的强烈质疑，还不要说与水资源和水环境没有直接关系的环保团体、行业性组织和其他公民了。毋庸置疑，长江流域的水资源和水环境本身就是财富，就是生态性资产，对其破坏和污染，应当有人站出来请求救济。所以通过法院判决理论的创新，肯定流域机构、行业性组织、环保团体和公民就长江本身遭受的损害提起损害赔偿之诉或排除危害之诉就有必要。
　　
　　第二，长江流域受害者通过诉讼维权意识的不足影响到司法救助的力度。在长江流域，大部分污染受害者都是靠长江为生的农民和渔民，没有适当的司法救助制度的安排，他们不知、不愿或不能提起诉讼。在沱江污染受害的四川雁江区，其常住人口80%是农民，而其中80%是法盲。也就是说只有16%的农民有一定的维权意识。如果出现污染侵害或者纠纷，能够想到打官司的微乎其微，所以，当地渔民虽然对获得的污染赔付不满，也无人提起损害赔偿诉讼。为此，需要做两方面的工作。一方面是通过法院的判决效应，促进他们行使诉权的积极性。另一方面是加强诉讼支持，即通过诉讼费用规则的改进和允许环保团体、专业律师的参加来增进受害者的诉讼能力。而这些，对于恪守司法消极主义的地方法院很难做到。
　　
　　第三，长江流域强烈的地方干预使当事人不敢行使诉权。由于长江流域上下游、左右岸，政府、企业和公民的利益诉求是不同的，这导致在具体的污染案件中，政府可能会由于其本身利益的考虑，依据其强势地位阻止或妨碍其他当事人以诉讼形式寻求救济，而当事人也深知，在这种情况下，即使提起诉讼，受政府态度影响的地方法院也不可能支持其诉讼请求。因而，也就不会提起诉讼。沱江污染事件中，由于地方政府的介入，当地受污染影响的企业没有一个敢于提起诉讼来索赔就是例证。
　　
　　（二）审判权行使缺位
　　
　　第一，生态的整体性与现有管辖体制的分割之间存在严重冲突。按照传统的管辖理论，对国内侵权纠纷的管辖有明确的规定，我国民事诉讼法第29条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”侵权行为地是指构成侵权行为的法律事实地，包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。水污染侵权作为一种新的侵权类型，有其特点。由于水环境发生在一个连续的、流动的、具有整体性的生态单元中，决定了侵权行为地往往跨越多个行政区域。因此，在水环境案件的管辖上，如果按照一般的案件来制定管辖规则，就会存在很多问题。目前的审判管辖体制的设置只重视区域机构而忽视流域审判机构的弊端已暴露无疑。因此，管辖权的设置必须从流域管理的特征出发，将管辖权集中在流域性的审判机构。
　　
　　第二，地方保护主义的泛滥使跨区域的长江水环境案件的司法解决严重缺位。地方保护主义往往从人事任免、财政政策、人情往来等各个方面影响和干扰法官的审判活动，有时还以“注重案件政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等面目出现。为此，法官往往在合法的案件处理结果之外，寻找到一种既维护本地利益，又不受监督机构约束，更无需承担诉讼风险的结案方式。在长江流域水污染案件的审理中，这一问题由于地方利益和流域利益之间的冲突而更加突出。在目前以区域为单位管辖体制下，审判机构受地方利益的制约，难以充分保护受害者的合法利益。水污染案件的最大特点就是其跨区性，区域之间的以邻为壑行为是这类案件发生的最主要原因，进而也是其难以在现有管辖体制下得到有效司法救济的根本原因。如果我们将区域之间转移、转嫁污染和破坏的侵权案件，再交由以区域单位的审判机关去审理，在这些审判机构无法摆脱地方干涉前提下，最终导致的结局只能是地方保护主义的泛滥。这反过来影响了当事人寻求司法救济的信心。目前法院在解决此类纠纷中的缺位，不能不说与当事人对法院的信任度较低有关。
　　
　　三、长江流域水污染纠纷司法介入的调整和意义
　　
　　（一）司法介入的调整
　　
　　要解决长江流域水污染司法救助不畅的问题，就必须从方便诉权和审判权行使方面重新考察审判组织的建构，提高司法权威。这种审判机构应当是专门审理机构而非普通地方法院。也就是说，由专门法院来管辖长江流域的水污染案件。
　　
　　从接近正义的观点来看，专门的审理机构是公民的非传统权益利用诉讼获得“正当程序”保护的最佳途径。接近正义观认为，“要建立一个能真正实现个人权利的公共裁判机关，不是靠一般的仲裁或调解，而是在每个专门领域都需要有特定的解决方法。因此，接近正义改革的重要任务，是在保障正规法院功能的同时，建立专门法院制度。这种制度积极鼓励人们提出诉讼请求，并让人们享受到先进的实体法所带来的利益。”[2]基于长江所涉利益的扩散性和社会性，程序保障需要考虑鼓励每一个合法利益可能受到损害的人提起诉讼，需要考虑到发挥法院的能动作用。而原来审判机构的设置没有考虑到这种需要，其理念和规则都影响到鼓励公民利用司法途径来推动环境保护的制度设计愿望，影响到环境保护领域公民诉权的实现。因此，有必要通过设置专门的审判机构，解决水资源保护实现的组织保障问题。
　　
　　从水污染纠纷解决的专业性和科学技术性的角度来看，专门的审判组织是水污染纠纷顺利解决的技术要求。由于环境问题与科学技术密切相关，在水污染纠纷的解决过程中，经常要面临诸多技术性的判断问题，如环境损害是否发生、损害的程度、致病机理、环境资源的价值和可恢复性等。因而，在处理水纠纷时，如何处理水纠纷中的科学技术因素，如何判断“科学不确定性”的证据，如何采取预防性措施，如何看待科技人员在纠纷解决过程中的作用，都需要专业性的制度和规则。因此，对水污染纠纷的解决需要专门性的审判组织依靠先进的环保理念和积累的环保审判经验来进行，需要专门性的审判组织吸收受过水环境与水资源保护系统训练的人员参与来进行。从水污染纠纷的大量存在的现状及其与传统纠纷的严格差异的角度来看，专门的审判组织是及时有效解决争端并保证司法机制畅通的现实要求。由于人们的环境意识的提高以及传统发展思路在地方占据主流，我国水污染纠纷呈屡演屡烈趋势，根据国家环境保护总局发布的年度统计报告，我国每两天就发生一起水污染，而长江流域最近也是常规污染不断，大型、突发性污染事件频频。水污染纠纷的大量存在及其中所蕴含的利益冲突复杂性，环境损害的难以恢复性等都要求纠纷能够得到及时处理，这给受理法院带来巨大的压力。现有的审判组织的配置已经不能适应类型化的水污染纠纷处理的需要，将长江水污染纠纷仍然放在地方审判组织进行审理，带来的只能是拖延和漠视，并对它们原有的职能造成冲击。当长江水污染纠纷大量出现时，无论是从质的规定性还是从量的规定性来看，就有必要交由专门性审判组织来解决。这不仅解决了水污染纠纷程序保障机制的实施问题，也将地方审判组织从长江水污染纠纷处理中的困境中解脱出来，形成多元化的审判体系，以应对不同纠纷解决的需要。
　　
　　（二）流域水污染纠纷专门管辖的意义
　　
　　1、专门管辖有利于长江流域水环境与水资源的持续利用和司法保护
　　
　　现阶段长江流域的污染现状表明，为避免长江生态系统面临极限压力而陷入崩溃，必须要加大加强对长江流域水环境与水资源的保护。这种保护的途径主要是进行流域的统一管理，强化公众参与，加强司法监督。其中，司法监督具有特别的意义。它是解决污染纠纷的最有效方式，是确保公众参与的重要途径，是监督流域管理机构履行职责的有力手段。从国际经验和本土实践来看，专门法院管辖是强化司法功能的重要做法。专门管辖使长江流域水资源案件与其他水环境资源案件系属于不同的法院体系，使长江流域水问题突出起来，使长江流域水的利益相对独立起来，体现长江流域对可持续发展的重要地位和作用，从而促进长江水资源的持续利用。
　　
　　2、专门管辖有利于实现流域水污染案件裁判的专业化、合理化
　　
　　水污染案件的技术性、社会性和复杂性需要专业型法官进行审理，需要高超的庭审技术。因为它们往往以集团诉讼的形式出现，其中涉及到的因果关系证明、举证责任分配、法律适用等问题的复杂性都超过了一般侵权案件。由专门法院进行管辖，就大大减少了审判主体的个数，也就大大减少了因审判主体众多而可能导致的相似案件处理不同的情况。由专业型法官进行审理，就大大减少了审判成本，并将普通法院从复杂的类型化的水污染纠纷中解脱出来而集中于常规案件的审理。大多数基层法院、中级法院任务繁重，无法对专业型案件形成专业化，所以不能期望如此众多的基层、中级法院将来能从容应付愈来愈多的、愈来愈复杂的水污染案件。专门管辖使裁判主体从多元走向一元，在风格上也将趋向专业化、稳定化、单一化，有助于强化裁判的预测、效率。
　　
　　3、专门管辖有助于长江流域的统一管理和对外开放
　　
　　水资源的流动性、流域性和生态系统完整性，决定了水资源按照流域统一管理的必然性，依照水资源的流域特性发展以自然流域为单元的水资源统一管理模式，正为世界各国所认识和采用。我国2002年新修订的《水法》强化了水资源的统一管理，奠定了流域管理机构的法律地位。到目前为止，虽然还不完善，但长江流域管理已基本形成体系。因而长江流域在水资源、航运、海事等的统一管理要求流域内法律的统一适用，要求统一的司法监督。否则，流域管理可能因缺少司法支持而不能很好发挥功效。以上海为龙头的长江经济在中国经济发展中占有举足轻重的地位，已有众多的外国企业或涉外企业在词发展，也有许多涉外水污染案件诉至法院。WTO透明度原则要求法律、法规、审理规则明晰，审理、裁判公开，法官适用法律具体、明确，要求法官在开庭审理时娴熟运用庭审规则、庭审艺术，并在裁判文书的制作上与国际惯例、国际水平接轨。长江流域水污染案件的专门管辖对于涉外案件在法律上的统一适用和对当事人的公平保护具有优势。
　　
　　4、专门管辖有利于克服司法地方保护主义
　　
　　长江流域水污染纠纷的审理较一般纠纷更易发生地方保护问题，因为：其一、整个流域内有许多利益相对独立的地方政府，多元利益主体并存。其二、水资源、水环境是地方政府充分实现其任期内政绩的重要资源保证，对水资源的争夺激烈；另一方面，地方经济的发展不可避免会对长江环境造成污染。其三、法院在人、财、物等方面受制于地方政府，司法独立性不强。在经济发展和需求地方利益的压力下，党委、政府干预审判就成为普遍现象。地方保护主义使长江面临灾难。专门管辖使地方保护主义大为减少，因为少了可以直接影响他们的地方政府。从目前我国司法体制来看，实行专门管辖有利于克服地方保护主义，更好保护长江。


【作者简介】

吴勇，男，法学博士，湘潭大学法学院副教授，主要研究方向为环境资源法学。

 【注释】

[1]中华人民共和国水利部, 关于加强长江近期水资源保护的若干意见.（2002）
[2] [意]莫诺·卡佩莱蒂, 福利国家与接近正义[M], 刘俊祥等译, 北京: 法律出版社, 2000, 中文版序言.