绿色经济与绿色金融法律制度创新

【摘要】发展绿色经济是解决环境与经济发展矛盾的基本方式，然而，绿色经济的发展必须有资金保障，绿色金融制度不仅为绿色经济发展提供资金保障，而且也是实现绿色金融有序发展的法律保障。本文就相关问题从四个方面进行探讨。
【英文摘要】The development green economy is solves the environment and the economical development contradictory
【关键词】绿色经济；绿色金融；制度
【英文关键词】Green economy; Green Finance; System
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　肇始于西方发达国家的绿色运动自上个世纪60年代以来，犹如一股不可阻挡的历史洪流，成为对其后整个社会的政治、经济、文化影响最重要的力量。绿色经济就是在这一运动的冲击和涤荡下，成为经济学领域中新的研究课题。传统经济学中，劳动对自然的调整和控制很少考虑对自然环境的影响，以及长远的影响。马克思在《资本论》中深刻提出：“劳动首先是人和自然之间的过程，是以自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程”。恩格斯在《自然辩证法·导言》中告诫我们：“不要过分陶醉于我们对大自然的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”现实向我们敲响了警钟，必须改变传统的经济增长方式，实现经济绿色化。金融活动作为市场经济的中枢，不仅仅是一个交易活动的中介，金融在为经济发展创造金融工具和提供技术创新的动力的同时也影响着国民经济发展的价值取向。同时金融的发展也要依赖于经济的可持续发展，把经济持续发展作为基石。
　　
　　一、绿色经济发展的机制失灵是绿色金融产生的前提
　　
　　绿色经济是一个崭新的概念，是一种融合了人类现代文明，以高新技术为支撑，使人与自然和谐相处，能够可持续发展的经济，是市场化和生态化有机结合的经济，是一种充分体现自然资源价值和生态价值的经济。它是一种经济再生产和自然再生产有机结合的良性发展模式。传统的经济发展理论将经济发展与环境保护对立起来，是一种非此即彼的关系。然而，绿色经济对于经济与环境的关系认识扬弃了传统。首先，经济的运行需要环境作为其基础。发展经济需要从自然界获取资源，离开了自然界提供的能源、原材料，发展经济无从谈起。其次，环境也是一种生产力，环境生产力可以分为自然资源力和环境服务力。传统的经济学不仅把环境生产力中极小的一部分，即已经进入市场的自然资源纳入考虑之中，而且这种价值也是远远被低估了。再次，在经济活动中处于主体地位的人，其生存发展需要一定的环境，环境质量和景观也影响到作为人的健康、舒适乃至生产效率。[1]因此，环境是经济发展部可或缺的组成部分，是企业经营的资源要素，如何将环境内化为企业的经济行为即由环境的公共产品属性向私人产品转换，使环境具有交换价值，成为绿色经济发展的核心。
　　
　　在资源配置过程中，政府与市场是最基本的手段，政府机制与市场机制的适度作用是制度选择的关键。由于环境问题的复杂性和公共财产特点，市场手段所能适应的范围和规模将比政府干预更受限制。政府干预虽然在处理环境问题和环境物品产出方面，一直处于主导地位，但这不意味着它就是比市场力量更有效率的替代方法。所以说，政府与市场在解决环境问题中都没有绝对的优势可言。[2]应该承认政府在解决环境问题中有着不可质疑的主导作用。不过，这种主导作用不是去取代市场的可能作用，而是为创造或培养市场创造条件。[3]绿色经济在我国的发展刚刚起步，环境的公共产品性往往使企业具有更多的搭便车心理，单纯的用“看不见的手”会阻碍绿色经济发展的速度。因此，在新经济发展的初期，应当更多地发挥政府机制的作用。绿色经济是代表未来发展方向的新模式，它的顺利发展需要政府行政手段的调节，甚至进行行政的干预。但传统经济的发展有它强烈的惯性，绿色经济要成为主要的发展模式，必须有政府强大的推力。资金和技术是绿色经济发展的两大物质基础，而“资金缺乏、技术落后”是目前中国绿色经济发展的致命弱点。绿色经济要发展，资金是个瓶颈。马克思有句名言：“货币是最大的推动力”。金融在资源配置上的强大功能使绿色经济的发展离不开金融的支持，因此，政府可以通过建立和完善绿色金融制度，实现对绿色经济的巨大推动作用。
　　
　　二、确立绿色金融制度的立法理念
　　
　　理论界已经对生态和金融的关系经历了这样的认识过程：自然资源与经济增长——环境问题与经济增长——环境问题与资金投入——环境问题中的生态问题与资金投入——金融投入与生态问题。学者们对此里程的认识经历了三个阶段：古典经济学——新古典经济学——生态经济学。生态经济学把可持续发展作为其核心观点，强调在技术发展的同时，建立与生态相协调的技术政策与技术发展战略。2003年美国学者T.E.Gradel和B.R.Allenby合著《产业生态学》（第二版）从产业与环境的角度把金融作为服务业的一种纳入服务业与环境保护的理论框架中，为绿色金融制度的产生提供了理论依据。
　　
　　绿色金融称之为“环境金融(Environmental Finance)”或“可持续融资(Sustainable Financing)”。“绿色金融”(green finance)是国内外学术界在谈到金融业和可持续发展关系时的习惯用法，主要指从环保角度重新调整金融业的经营理念、管理政策和业务流程，从而实现可持续发展。绿色金融虽无规范的定义，但有一个共识：绿色金融是指在投融资活动中，金融机构自始至终关注贷款者对环境的保护、治理和对资源的节约使用。[4]换言之，如果受贷方是环境友好型组织，那么它将优先得到信贷考虑。与传统金融相比，绿色金融最突出的特点就是，它更强调人类社会的生存环境利益，它将对环境保护和对资源的有效利用程度作为计量其活动成效的标准之一，通过自身活动引导各经济主体注重自然生态平衡。它讲求金融活动与环境保护、生态平衡的协调发展，最终实现经济社会的可持续发展。[5]绿色金融与传统金融中的政策性金融有共同点，即它的实施需要由政府政策做推动。传统金融业在现行政策和“经济人”思想引导下，或者以经济效益为目标，或者以完成政策任务为职责，后者就是政策推动型金融。环境资源是公共品，除非有政策规定，金融机构不可能主动考虑贷款方的生产或服务是否具有生态效率。本文赞同对于绿色金融含义的扩大解释：绿色金融是指金融在经营活动中要体现“绿色”，即在投融资行为中要注重对环境污染的治理及对生态环境的保护，通过其对社会资源的引导作用，促进经济的可持续发展以及经济与生态的协调发展。[6]金融不仅是指金融业的经营，还有非金融企业的融资活动。
　　
　　绿色金融法，顾名思义，就是金融制度的绿化，就是贯穿了环境保护理念的金融法。这一形象化的提法产生于环境与金融问题相融合的进程之中。金融法是在19世纪末生产社会化的背景下产生的新法律，是适应经济和市场社会化的迫切要求应运而生的社会性之法。环境法也是体现社会利益的法，但它不仅以社会为本位，着眼于社会整体利益，而且扩展到人与自然这个大系统，维护人与自然的共同利益，以实现人与自然的和谐。金融必须以绿色金融理念为行动的指南，才有可能在促进绿色经济发展中发挥最大的推动力。金融法律制度在环保的原则和精神的指导下，担负起新的历史使命，必须以可持续发展为基本原则，进行制度的创新。
　　
　　三、绿色金融的国内外立法与实践
　　
　　虽然目前尚无一个完整的理论体系，但国内外的绿色金融法制建设已行动起来。联合国《21世纪议程》提出发展中国家在实施可持续发展战略过程中，要根据各国情况，实行经济政策改革，必须提高银行信贷、储蓄机构和金融市场领域实现经济可持续发展能力。在1992年联合国环境署推出了《银行界关于环境可持续发展的声明》，1995年又推出了《保险业环境举措》。金融在环保领域的作用越来越被重视，各国纷纷制订修改国内法律进行金融的绿色改革。1980年，美国“超级基金法案”(CERCLA)要求企业必须为其引起的环境污染承担责任，这使信贷银行不得不高度关注和认真防范因放贷可能引起的潜在环境风险；1993年，美国证券管理委员会(SEC)要求上市公司从环境会计的角度对自身的环境表现进行实质性报告。1997年，英国特许注册会计师协会(ACCA)发布“环境报告和能源报告编制指南”。同年，国际会计师联合会(IFAC)颁布“财务报表审计中的环境事项之考虑”征求意见稿。澳大利亚2001年通过了《金融服务改革法案的修正案》，要求所有金融机构向国家披露有关环境保护因素在选择、保留或实现投资中被考虑的程度和范围的汇报。
　　
　　世界十大著名银行在伦敦签署了专门针对项目融资(Project Finance)的“赤道规则”[7]，对投资在5000万美元以上的项目必须进行环境影响评估。国际组织也在行动，世界银行开始改变传统的贷款方针，使得贷款项目更加符合环境保护要求；国际金融公司（IFC）也积极协助那些有意于环境保护的银行建立自己的环境评估标准和技术。亚洲开发银行制定的中期发展战略中提出了加强自然资源和生态环境的管理作为战略目标之一。在联合国环境署的指导下，金融自律组织定期召开会议，从实践和理论方面探讨适应可持续发展的金融业发展战略。
　　
　　在中国绿色金融法治建设上，中国人民银行和国家环保局于1995年先后颁布了《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》和《国家环境保护局关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知》，商业银行开始涉足环保领域。2001年国家环保局联合证监会公布了《上市公司环境审计公告》、2003年颁布了《上市公司或股票再融资进一步环境审计公告》以及《上市公司环境信息披露的建议》，具有环境不良行为的公司被禁入资本市场。2007年上海银监局印发了《上海银行业金融机构企业社会责任指引》，这是我国金融业紧跟国际金融业承担社会责任潮流，出台的第一份区域性《银行业金融机构企业社会责任指引》。在绿色金融的实践中，2004年，在中国财政部的要求下，国际金融公司(IFC)着手设计了“中国能效融资项目”。IFC分别与兴业银行和北京银行建立了合作伙伴关系。招商银行于2007年在京举办了“绿色金融研讨会暨加入联合国环境规划署金融行动(UNEPFI)”，制定了全方位的绿色金融行动计划。中国人民银行与国家环保总局决定，从2008年4月始，将企业环保信息纳入全国信用信息基础数据库，将企业的环保行为评级，分为绿色、蓝色、黄色、红色和黑色。环保好的企业将尝到“信用甜头”，环保差的企业将付出“信用代价”，像红色和黑色企业，在向银行融资时将受到限制。中国银监会最近发布了《节能减排授信工作的指导意见》凸现绿色信贷政策的作用。绿色金融虽刚刚起步，但发展较快。在制度规范上体系了金融对绿色经济发展的信用保证，并以经济的可持续发展作为制度设计的起点。国外先进的绿色金融立法与实践为我国绿色金融制度的完善提供了思路和借鉴。
　　
　　四、完善我国的绿色金融法律制度
　　
　　法律法规的支撑是推进绿色金融健康发展的制度保障。我国的绿色金融法治建设刚开始，法律保障体系还很不完善，存在不少空白，应根据经济社会形势发展的变化，适时调整、完善，为推进绿色金融的有效实施构建坚实的制度支撑，提供充分的法律依据。有效的制度安排能使金融业务获得良好经济效益，更重要的是它所提供的激励效应还能使企业将个体目标与整个社会目标有效地统一起来，达到“激励相容”。
　　
　　(一)制定绿色政策银行法，建立绿色政策性银行
　　
　　政策性银行是不以营利为目的，为实现国家的产业政策而从事金融活动的机构。日本政策投资银行是注册资本超过100亿美元的日本大型国有银行，2004年日本政策投资银行提出以环境评级的手法确定投资对象，并加强与商业银行的合作，更好的发挥政策银行的协调作用，为绿色信贷的发展搭建平台。商业银行可以有效的利用政策银行的环境评级系统，对贷款目标企业进行评估与监督，规避投资风险、提高投资效率。增加对环保领域投入的积极性。这一点值得我国的银行借鉴。[8]德国创办第一家环保银行“生态银行”，专门贷款给一般传统银行不愿接受的环保项目。因此，我国也应当建立绿色政策性银行，专门从事环保产业专项资金的管理。我国现有的三大政策性银行虽已运行多年，但没有相应的专门性立法，这些政策性银行设立和运作仅仅依据国务院的决定、行政命令等。从发展绿色经济的角度，我国应当制定专门的绿色政策性银行法，对政策性银行设立宗旨与目标，设立程序、业务范围、组织机构、业务规则等内容做出具体规定。然后再根据法律的规定，建立政策性银行的组织机构，并根据法律的规定，依法进行业务运营活动。日本的政策性银行法已经形成体系，非常典型，如《日本开发银行法》、《日本输入银行法》、《国民金融金库法》、《住宅金融金库法》、《中小企业信用保险公库法》等。
　　
　　（二）完善绿色信贷法律制度
　　
　　间接融资能否成为“绿色金融”并为环境保护做出贡献，关键在于制定环境主导型的间接金融政策，将环境保护纳入信贷的决策环节，建立绿色金融的间接融资体系。绿色信贷应当呼应环境内生型的绿色经济，使绿色信贷作为一个内生变量内生于银行的信贷和其他金融活动中，使支持环保经济和防止环境污染成为银行信贷的内在部分，而不是监管部门、环保部门和社会强加给银行的。具体操作是：银行在确定贷款额度时，可以确定一个环保系数，将未考虑环保因素之前的可借额度与之相乘从而确定可借额度。在对贷款进行定价时，把环保因素加进去，给予符合环保要求的借款人或借款项目比较优惠的价格，也即对有利于环保的借款项目给予比较优惠的利率，鼓励有利于环保的企业优先发展。当贷款到期时，对于一些潜力大然而临时资金周转紧张的企业可考虑给予适当延期。通过发放贷款时运用信贷杠杆加强控制，可以从源头上解决环境污染问题，这比污染形成后再投资治理具有更高的效率。实施绿色信贷不仅视其为商业银行的社会责任，而且应当将其制度化、法律化，修改商业银行法的相关规定，将绿色贷款成为必须条款，成为银行经营的强制性规定。
　　
　　（三）完善绿色融资法律制度
　　
　　国家在绿色产业投资“一头独大”和投资的低回报弱化了环保产业的投资诱惑力，从而造成投资不足。必须树立“社会化融资”的新思路，而新思路应注重发挥市场力量，更多地依托金融市场和资本市场筹集资金，形成政府、银行、企业个人多元化的投资局面。因此，金融业应该着眼于环保产业的发展要求，开发多种形式的金融工具。到目前为止，国外主要的绿色金融工具有绿色贷款、绿色金融债券、绿色回购协议和绿色产业基金等。[9]我们应当借鉴国外的经验，进行融资制度创新。
　　
　　1．完善企业股票发行和上市的法律规定
　　
　　企业股票发行和上市是直接融资的主要手段，我国证券法规定了股票发行和上市的条件，但其既没有将环境评审列为发行条件，也就没有明确其所筹集资金的用途的规定，只简单规定公司发行股票其生产经营符合国家产业政策。这一规定没有特别明确的指向，含义比较模糊。要发展绿色经济，应当在此基础上进一步明确。因此，修改企业股票发行上市的相关规定，建立健全“环保审查”机制。规定凡是未能通过“环评”的企业，不能上市发行股票。即使该企业或项目有良好的财务效益也应实行“环保一票否决制”。在同等条件下，环保效果更佳的企业或项目可优先考虑上市。另外，还可以规定发行绿色优先股即环境保护优先股股票的条件，企业通过这种优先股筹集来的资金，必须专用于建立环境污染的预防和治理体系。传统企业也可通过发行绿色优先股来筹集专项资金，以实现企业结构的转型与提升。如上文所述，虽然相关部门颁布了有关规定，但其效力和执行力远远弱化于法律的强制性，所以，修改法律的相关规定更符合绿色经济发展的思路。
　　
　　2．完善企业绿色债券发行制度
　　
　　本文的债券发行是指特定企业的债券行为，即环保企业发行绿色债券。债券是到期还本付息的融资手段。国家可以通过允许环保企业发行环保专项债券，利用金融债券流动性强，投资量大，效率高的特点筹措发展所需资金，国家应该相应放宽环保企业一级市场发行资格限制，优先鼓励绿色产业进入资本市场筹集资金，并动用财政收入为此类债券提供可靠的风险担保机制，增强市场投资者对于绿色债券的投资信心，提高其信用等级，从而为二级市场的扩大和流动性提供足够的支持。[10]因此，应将环保企业债券的发行条件作为证券法中债券发行的特别条款予以规范，或由国家相关部门制定行政法规，专门对特别企业发行环保债券做出明确规定，以起到明确的导向作用。
　　
　　3．完善绿色基金法律制度
　　
　　最早的绿色基金——Merlin生态基金于1988年在英国诞生。此后，受20世纪80年代后期环保主义的影响，全球范围内绿色基金得到迅速发展，各种各样的生态基金、可持续发展基金、环境共同基金纷纷涌现出来。1989年成立的波兰国家环保与水管理基金会，是波兰环保项目的最大金融机构，除了传统的自然资源保护与管理外，基金还支持环保项目技术开发与引进，同时负责管理国际环保援助基金。另外，发达国家“创业投资基金”的运作经验可以为我们借鉴，可考虑发展环保产业投资基金，以利于培育新型投融资主体，建立投资风险约束机制，集中闲散资金主要对受现行政策及企业规模制约难以上市、贷款也难的企业进行投融资支持与服务，并促进其改革、改组、改造与加强管理。实践表明，绿色基金的投资者对投资对象的持续关注，有助于投资对象对投资目标的选择不断趋于合理，投资者实际上起到了绿色投票和监督的作用，可以有利地促进企业的绿色经营。目前我国的基金发展迅猛，但绿色基金还在萌芽阶段，政府应当从政策法规上规范基金的发展方向，完善基金法的相关规定，凸现基金规范的绿色化。
 
【作者简介】

剧宇宏，上海政法学院经济法系教师，经济学博士；赵园园，上海政法学院经济法系教师，法学博士。
 
【注释】
[1] 左玉辉：环境经济学[M].，北京，高等教育出版社，2003，P149～152。
[2] 王金南：环境经济学—理论•••••方法•政策[M]，北京，清华大学出版社，1994，P12。
[3]夏光：环境政策创新—环境政策的经济分析 [M]，北京，中国环境科学出版社，2001，P4。
[4] 熊学萍：传统金融向绿色金融转变的若干思考[J]，生态经济．2004 ，11，P60-62
[5] 张磊：刍议绿色金融与我国农村经济的可持续发展[J]，内蒙古农业大学学报（社会科学版），2006，1，P232。
[6] 王军华：论金融业的“绿色革命”[J]，生态经济 ，2000，10，P45。
[7] 赤道原则(the Equator Principles,简称EPs)是2002由世界主要金融机构根据国际金融公司和世界银行的政策和指南建立的，旨在判断、评估和管理项目融资中的环境与社会风险的一个金融行业基准。赤道原则是一套非官方规定，赤道原则的产生根源在于金融机构履行企业社会责任的压力。
[8] 常杪等：日本政策投资银行的最新绿色金融实践——促进环境友好经营融资业务[J]，国际瞭望，2008，5B，P67-69。
[9] 张本照等：绿色管理与我国金融业发展J，经济体制改革，2003，5，P139～142。
[10] 欧阳瑞：从生态经济学的发展谈绿色金融[J]，金融与经济，2005，6，P55。